鄉村振興中的集體經營性建設用地入市的經濟增長效應

方先明 胡 丁

內容提要 土地作為一種稀缺的生產資料，在鄉村振興戰略實施中具有舉足輕重的作用。通過構建多部門動態一般均衡模型，系統研究了集體經營性建設用地入市和利用模式的鄉村經濟增長效應。結果表明：首先，集體經營性建設用地入市并不必然促進經濟增長，但在提高城市經濟比重，適當降低城市土地要素價格的前提下，提高集體土地要素價格可以促進經濟增長；其次，土地增值收益調節金與經濟增長呈負相關，降低土地增值收益調節金能增強集體經營性土地入市的經濟增長效應；最后，沿海地區集體土地利用模式分析表明，蘇南模式可有效發揮政府的協調作用，滿足鄉村地區對基礎設施的需求，而珠三角模式則在保護鄉村居民的財產性權利方面存在比較優勢。

一、引言

隨著絕對貧困的消除，鄉村振興成為當前工作的重點。2021年2月25日，由原國務院扶貧辦改革而來的國家鄉村振興局正式掛牌，預示著未來“三農”工作重心將歷史性地轉移到全面推進鄉村振興戰略上來。黨的十九大報告指出農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。黨的十九屆四中全會提出“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”，首次明確將土地作為生產要素參與到分配中來。黨的十九屆五中全會提出，優先發展農業農村，全面推進鄉村振興。這既是鞏固全面脫貧成果的主要抓手，也是中華民族偉大復興的重要組成部分。在鄉村振興戰略20 字總體要求中，“產業興旺”居于首位。眾所周知，產業興旺嚴格依賴于土地生產資料的投入。然而，基于“無農不穩”的共識，我國劃定了耕地紅線，使得產業發展用地受到制約。鑒于土地資源的不可再生性和位置固定性，隨著工業化和城市化的推進，其稀缺性不斷得到強化。于是，散布于鄉村的集體經營性土地作為重要的生產要素參與鄉村振興就成為歷史必然。2020 年1 月新《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱新《土地管理法》）正式賦予了農村集體經營性建設用地入市的權利，極大改變了現有的土地供應模式。2020年4月9日，中共中央、國務院在《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中再次明確“建立健全城鄉統一的建設用地市場。加快修改完善土地管理法實施條例，完善相關配套制度，制定出臺農村集體經營性建設用地入市指導意見。”推動鄉村集體經營性建設用地入市，一方面可以促進鄉村產業發展，避免鄉村產業“空心化”現象，推動城鄉融合；另一方面，可以解決農民就業，有效提高農民財產性收入，縮小城鄉收入差距，避免因財富的代際積累和貧困的代際傳遞在城鄉之間形成“階層鴻溝”。集體經營性土地入市對經濟增長的作用究竟如何？如何充分發揮集體經營性土地入市對經濟增長的正向促進作用？哪種土地利用模式更能凸顯集體經營性土地入市的增長效應？對這些問題的研究，有利于高效盤活鄉村土地資源、發展鄉村產業、促進城鄉融合，有利于平衡產業發展與耕地保護，使鄉村振興戰略中的“產業興旺”不為稀缺的土地資源所掣肘。

在既有文獻中，較少有針對集體土地制度安排的專門研究。究其原因，在于我國自1998年修訂的《土地管理法》實施后，集體經營性建設用地的入市通道被關閉，集體土地只能被征收轉為國有土地入市。由于政府在土地征收和出讓等環節的壟斷地位和地方政府間以GDP為核心的政治錦標賽，地方政府通常借助商住用地的增值收益為城市建設提供資金支持，并低價供應工業用地進行招商引資，即土地財政行為。有鑒于此，關于土地制度對經濟增長影響的研究，多集中于地方政府土地財政行為對區域經濟增長的作用[1]仇葉：《鄉村工業化模式與農村土地制度變遷——一項對沿海地區集體經營性建設用地制度的研究》，《中國農村經濟》2020年第4期；王賢彬、張莉、徐現祥：《地方政府土地出讓、基礎設施投資與地方經濟增長》，《中國工業經濟》2014年第7期；閆先東、張鵬輝：《土地價格、土地財政與宏觀經濟波動》，《金融研究》2019年第9期；劉元春、陳金至：《土地制度、融資模式與中國特色工業化》，《中國工業經濟》2020年第3期；崔占峰、辛德嵩：《深化土地要素市場化改革 推動經濟高質量發展》，《經濟問題》2021年第11期。。這些文獻多基于省級或市級面板數據，采用實證計量模型分析土地財政和經濟增長的關系，或借助動態一般均衡模型分析土地要素對工業部門、房地產等服務部門和基礎設施建設的作用，并提出土地公有制是過去幾十年中國經濟增長的重要原因，應擴大商住用地供給，降低服務部門土地要素成本，進一步發揮土地制度優勢[2]劉凱：《中國特色的土地制度如何影響中國經濟增長——基于多部門動態一般均衡框架的分析》，《中國工業經濟》2018年第10期。。同時，為解決我國社會經濟發展中的“三農問題”，已有文獻注意到鄉村集體經營性土地對經濟增長的影響，但由于集體土地長期無法直接入市交易，集體土地供應對經濟增長影響的實證研究無法進行，現有研究主要借助定性分析或數理模型展開。如蔣省三等認為現有土地財政模式對我國經濟社會發展形成嚴峻挑戰，提出應以土地財產稅改革代替現有土地財政格局，保障農民獲得集體建設用地流轉的級差收益權利，確保農民成為集體土地流轉收益的主要獲得者[3]蔣省三、劉守英、李青：《土地制度改革與國民經濟成長》，《管理世界》2007年第9期。。陳昆亭等通過建立一致增長理論框架下的土地經濟模型，強調了集體土地所有制對農民長期福利和經濟增長的重要作用[4]陳昆亭、周炎、虞曉芬：《土地制度與長期福利分析》，《南開經濟研究》2014年第6期。。隨著新《土地管理法》的實施，鄉村集體經營性建設用地入市的經濟增長效應值得進一步深入研究。

本文將綜合現行集體土地制度安排和沿海各省份差異化的用地模式，構建一個多部門動態一般均衡分析框架，探討在不同用地模式下集體經營性建設用地入市對于經濟增長，尤其是鄉村經濟發展的作用。區別于現有文獻，本研究的邊際貢獻在于：①發揮集體經營性建設用地入市的經濟增長效應需要“以城帶鄉”的發展模式支持。已有文獻注意到構建城鄉統一的土地要素市場對于經濟增長的重要意義[1]國務院發展研究中心農村部課題組：《從城鄉二元到城鄉一體——我國城鄉二元體制的突出矛盾與未來走向》，《管理世界》2014年第9期。，但多基于定性分析，且有關如何發揮集體土地對經濟增長促進作用的探討仍較為缺乏。本文將土地的集體所有制納入經濟增長模型，厘清了集體經營性建設用地入市對經濟增長的影響機制，為相關研究提供有益思考；②土地增值收益調節金會改變集體經營性建設用地入市的經濟增長效應。既有文獻多從集體土地的權屬關系出發討論集體土地增值收益在國家、集體和農民間的分配問題[2]周應恒、劉余：《集體經營性建設用地入市實態：由農村改革試驗區例證》，《改革》2018年第2期。，而較少有針對土地增值收益分配對經濟增長影響的探討。本文將集體經營性建設用地納入一般均衡模型，通過數值模擬定量分析新形勢下集體經營性建設用地入市收益分配對于經濟增長，尤其是鄉村經濟和產業發展的影響機制，為相關研究的推進提供思路；③股份合作制利用模式能夠使集體經營性土地入市的鄉村經濟增長效應得到充分體現。本文結合蘇南地區和珠三角地區形成的鄉村工業化模式和相應的土地制度，比較分析不同用地模式的增長效應，為現行制度安排下集體土地利用模式優化提供有益參考。

二、集體經營性建設用地制度變遷

集體經營性建設用地是指屬于集體所有用于盈利的建設用地，20世紀70年代末沿海地區大規模興起的鄉村工業化是集體經營性建設用地出現和相應土地制度變遷的直接誘因。1986年我國頒布第一部《土地管理法》，對集體土地采取了與國有土地相對平等的制度安排，規定國有土地和集體所有的土地使用權可以依法轉讓。自1985 年開始實行的財政包干制采取了“劃分稅種、分級包干”的辦法，即超出包干基數的稅收收入按一定比例或全部留在地方。財政包干制和相應土地制度安排，較大程度上刺激了地方政府鼓勵甚至直接發展鄉鎮企業的積極性，直接導致集體經營性建設用地面積不斷擴大[3]公茂剛、呂淑玉：《中國共產黨農村宅基地政策變革及產權結構細分研究》，《經濟問題》2021年第7期。。然而，由于相關土地管理制度的缺乏和落后，鄉鎮企業的快速發展和土地流轉帶來的巨額收益導致大量耕地被隨意占用，嚴重影響我國糧食安全。1998年對《土地管理法》進行修訂，明確規定任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。此后集體經營性建設用地長期被排斥在土地一級市場之外，僅留下被征收轉化為國有土地進行市場化流轉這一途徑。

立法和政策的轉變，帶來的結果是城鄉建設用地的地權結構配置形態的二元化[4]桂華：《城鄉建設用地二元制度合法性辨析——兼論我國土地憲法秩序》，《法學評論》2016年第1期。。一方面，將集體土地低價征收為國有土地并高價出讓而帶來的土地增值收益極大地解決了城市建設的資金問題。然而，城市在實現規模擴張的同時，失地農民反而被邊緣化，農民未參與土地增值收益的分配，進城務工的農民也難以享受城市的福利待遇和社會保障[5]桂華：《地權形態與土地征收秩序——征地制度及其改革》，《求索》2021年第2期。。另一方面，分稅制改革后，地方政府興辦工業企業的積極性減弱，推動鄉鎮企業改制的積極性提高。到20世紀90年代末，鄉鎮企業幾乎名存實亡[6]孫秀林、周飛舟：《土地財政與分稅制：一個實證解釋》，《中國社會科學》2013年第4期。。而快速發展的城市化對鄉村產業產生“虹吸效應”，導致鄉村產業的“空心化”，形成城市用地緊張和鄉村土地資源閑置的矛盾局面。

為解決城市建設用地緊張問題，盤活集體土地資源，2004年10月21日，國務院下發了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，提出“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”，即將城鄉建設用地指標聯系起來，將集體建設用地復墾為耕地的同時，增加城市建設用地指標。但在一定區域內，城鄉建設用地指標必須保持平衡，從而實現城鄉建設用地在指定區域內的“流轉”。

“增減掛鉤”在保護耕地的前提下部分緩解了城市建設用地的緊張局面，一定程度上有助于解決城市化發展和耕地保護之間的矛盾[1]楊繼瑞、汪銳、馬永坤：《統籌城鄉實踐的重慶“地票”交易創新探索》，《中國農村經濟》2011年第11期。。然而“增減掛鉤”并未觸及城鄉建設用地的二元化地權結構改革，無法滿足快速發展的城市化對建設用地的需要，也未改變政府在土地征收和出讓環節的壟斷地位[2]鐘曉萍、于曉華：《長三角區域一體化背景下城鄉建設用地增減掛鉤政策的創新與完善》，《南通大學學報（社會科學版）》2021年第1期。。農民在這一過程中獲得的收益也只是政策性補償，事實上仍被排斥在土地增值收益分配之外。構建城鄉統一的土地一級市場，既是解決城市用地緊張的必要途徑，也是實現鄉村振興，縮小城鄉差距，推動城鄉融合的客觀需要。近年來，國家不斷強化對相關問題的研究，加快推動集體經營性建設用地入市。2013年十八屆三中全會明確提出：“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。”2014年1月19日，中共中央、國務院印發《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，再次強調：“在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度。”2015 年，國務院在33 個縣（市、區）開展集體經營性建設用地入市試點。截至2018年底，入市地塊1萬余宗，面積6000余公頃，總價款約257億元，收取調節金28.6億元，試點地區共獲得集體經營性建設用地入市收益178.1億元，辦理集體經營性建設用地抵押貸款228宗、38.6億元[3]數據來源：《國務院關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結報告》，http://www.npc.gov.cn/npc/c12491/201812/3821c5a89c4a4a9d8cd10e8e2653bdde.shtml。。2020年1月開始實行的新《土地管理法》正式規定：“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押。”

三、集體經營性建設用地入市經濟增長效應的基準模型

1.模型的基本設定

本文擬從集體經營性建設用地入市制度安排入手，探討集體經營性建設用地對經濟增長的作用及影響機制。借鑒劉凱[4]劉凱：《中國特色的土地制度如何影響中國經濟增長——基于多部門動態一般均衡框架的分析》，《中國工業經濟》2018年第10期。的思路做出如下假設：不考慮對外貿易和跨國資本流動的影響，模型刻畫的是一個離散時間、無限期、居民家庭具有無限生命的城鄉二元經濟系統，主要包括城市家庭、鄉村家庭、中間品生產部門、最終品生產部門、金融部門和政府部門。

生產要素包括土地、基礎設施、居民家庭供給的勞動和企業投資購買的物質資本，并將企業劃分為鄉村企業和城市企業，兩類企業分別生產中間品和，最終合成最終產品Y（tGDP），供居民家庭消費、企業物質資本投資、基礎設施投資和政府購買。為分析集體經營性建設用地入市和用地模式對經濟增長的影響，假定農民集體為集體土地的所有者和供給者，集體土地增值收益在農村家庭和政府之間進行分配。城市土地由政府供應，土地出讓收入全部納入政府預算，并假定基礎設施建設由政府完成，企業稅收、土地出讓收入和對集體經營性建設用地流轉征收的增值收益調節金是政府主要資金來源。集體經營性建設用地入市機制見圖1。

圖1 集體經營性建設用地入市機制

2.理論模型

（1）鄉村家庭部門

鄉村家庭的經濟決策目標是在給定預算約束條件下最大化跨期效用，鄉村家庭效用函數采用以下形式：

（2）城市家庭部門

與鄉村家庭部門類似，城市家庭的經濟決策目標為最大化以下跨期效用：

（3）最終品生產部門

假定最終品生產企業處于完全競爭市場[1]參見張偉進、方振瑞、黃敬翔：《城鄉居民生活水平差距的變化——基于經濟周期視角分析》，《經濟學（季刊）》2015年第2期；劉凱：《中國特色的土地制度如何影響中國經濟增長——基于多部門動態一般均衡框架的分析》，《中國工業經濟》2018年第10期。，最終品生產企業使用中間品和合成：

式（5）中，r表示總需求中對城市企業產品需求的比重，w為鄉村企業生產的中間品和城市企業生產的中間品替代彈性。

（4）中間品生產部門

①鄉村企業

鄉村企業生產函數采用以下形式

物質資本的積累方程為：

②城市企業

城市企業采用以下生產函數形式：

Nt表示城市企業雇傭的復合勞動要素，假定復合勞動要素可以表示成：

（5）銀行部門

對銀行部門的設定借鑒Gertler等[1]Gertler, M., Karadi, P., "A Model of Unconventional Monetary Policy", Journal of Monetary Economics, 2011, 58(1),pp.17-34.的思路，并假定銀行家均為城市居民，其利潤全部分配至城市家庭。銀行自鄉村家庭和城市家庭吸收存款，并向城鄉企業發放貸款以獲得收益，其借貸平衡公式為：

式（13）中，jt表示第t期的法定存款準備金率。則銀行j的凈資產（Ej,t）積累方程為：

假設銀行部門的凈資產Et由已經存在的銀行凈資產Ee,t和新進入銀行凈資產En,t組成，新進入銀行凈資產占上一期銀行貸款額比例為y。

（6）政府部門

其中政府購買、稅收可表示為：

（7）市場均衡

在均衡狀態下，可得：

d2表示基礎設施的折舊率。

3.參數校準與模型求解

研究過程中基準模型的參數校準主要采取兩種方式：一是參考相關文獻資料或標準化賦值進行校準；二是根據現實數據或通過理論預測來進行校準[2]由于篇幅所限，參數校準的依據和結果省略，讀者可向作者索取。。給定經濟的初始狀態，當所有內生變量滿足經濟主體一階條件和約束方程時，經濟處于一般均衡狀態。此時，所有內生變量均維持在一個常量。由于本文主要關注集體經營性建設用地入市的經濟增長效應，因此對模型的穩態展開集中分析。

表1給出了基準模型部分宏觀指標的穩態值和2010—2019年實際數據對比，可以看到基準模型較好地擬合了一些重要宏觀指標[1]其中2013年城鄉人均可支配收入統計口徑發生變化，因此僅采用2013—2019年的數據計算城鄉收入比。基礎設施投資的測度借鑒金戈的方式，將基礎設施投資定義為電力、燃氣及水的生產和供應業，交通運輸、倉儲和郵政業，信息傳輸計算機服務和軟件業以及水利、環境和公共設施管理業四個行業國有控股固定資產投資。參見金戈：《中國基礎設施資本存量估算》，《經濟研究》2012年第4期。，即參數校準結果較好地模擬了現實情況，所得出的結論具有一定參考價值。

表1 基準模型的部分指標穩態值與實際數據對比（2010—2019）

四、集體經營性建設用地入市的經濟增長效應模擬分析

1.集體經營性建設用地入市與征地模式的經濟增長效應比較

假定在征地模式下，基準模型中的鄉村企業部門不再使用集體土地進行生產，而是由政府向集體征收土地，轉化為國有土地后出讓給用地企業，土地開發成本由政府承擔，增值收入納入政府預算。中間品生產部門中，鄉村企業部門被取消。政府部門不再以增值收益調節金的方式參與集體土地流轉收益的分配，而是向鄉村居民支付部分征地補償。參考李懷的研究[2]李懷：《農村集體經營性建設用地入市收益分配改革：模式、困境與突破》，《東岳論叢》2020年第7期。，將征地模式下政府獲得的增值收益部分設置為77%。鄉村居民僅以征地補償的形式獲得增值收益的23%。政府預算約束線為：

表2給出了在征地模式下主要宏觀變量和基準模型的對比。在集體土地無法直接入市條件下，GDP較基準模型增加80.60%，其中鄉村企業產值減少100%，城市企業產值增加201%，財政收入增加89.78%。產出增加帶來消費增加，城鄉居民消費均增加91.94%。

表2 集體土地無法直接入市下的中國宏觀經濟%

表2中的估計表明集體土地入市并不必然促進經濟增長。其原因在于集體土地的直接入市將改變現有征地模式下土地增值收益的分配模式，鄉村居民成為集體土地增值收益的主要獲得者，政府的土地出讓收入減少，無法滿足基礎設施建設需要。發揮集體土地入市的增長效應，需要城鄉土地政策的協調配合。不妨考慮政府對城市工業用地給予一定政策優惠，將城市土地價格降低為略高于土地出讓成本的0.06[3]由于官員的晉升激勵，地方政府壓低城市工業用地價格以達到招商引資目的的現象長期存在。，同時集體土地的定價由村集體與用地企業直接談判，將集體土地價格提高為0.075。此時產出將較基準模型增加83.44%，略高于征地模式下的穩態產出水平。進一步維持城市土地價格不變，將集體土地價格提高至集體土地開發成本的兩倍，此時穩態產出較基準模型增加101.66%，較征地模式下提高11.66%。因此認為集體土地入市需配合相應的土地政策，方能更好地發揮其增長效應。

這一結論似乎有些意外，在降低城市土地價格的前提下提高集體土地價格，穩態產出不減反增。這是因為集體土地的入市，將促進鄉村地區產業發展，極大解決鄉村產業“空心化”現象，推動集體土地增值。農民得以參與土地增值收益和鄉村企業的利潤分配，提高鄉村居民的財產性收入，進而拉動內需，促進經濟增長。此外，由于鄉村地區存在土地資源較為分散、資本相對稀缺等特點，將勞動密集型企業向鄉村地區轉移，一方面可以將鄉村地區閑置的土地資源和勞動力利用起來，另一方面，將資本密集型和對土地需求較大的企業向城市集中，并集中提供公共設施，可以形成規模效應，充分發揮城鄉地區的比較優勢。由于鄉村勞動力可以在鄉村經濟部門和城市經濟部門間自由流動，鄉村居民可以同時享受到兩個部門的發展成果，從而促進城鄉融合，縮小城鄉差距。在集體土地無法入市條件下，城鄉收入比為1.45，高于基準模型的1.24。

在城市土地和集體土地采取不同定價機制的前提下，鄉村經濟比重可能影響到集體土地入市的增長效應。一個合理的猜想是，區別于資本密集型的城市企業，鄉村企業以勞動密集型為主，在價值鏈中處于較低位置，且鄉村地區土地資源分散，配套設施較差，無法形成規模效應和產業集聚效應。鄉村經濟比重過大，可能造成對土地資源的低效利用，不利于經濟增長。圖2表明鄉村經濟部門比重和居民福利并非簡單的線性關系：隨著鄉村經濟部門比重的增大，穩態產出呈下降趨勢。當鄉村經濟部門由基準模型的40%上升至50%時，穩態產出下降了18.79%，其中鄉村居民消費下降幅度達44.46%，鄉村居民消費占比自24.74%下降至16.44%。城市居民消費隨鄉村經濟比重提高出現先升后降的趨勢，在鄉村經濟部門占比達到36%左右時達到最高點。這一點與理論預測基本一致，集體經營性建設用地是工業化、城市化發展的產物，其主要職能是承接城市產業轉移。通過向鄉村地區轉移勞動密集型產業，城市經濟部門得以發揮規模效應和產業集聚效應，實現產業升級，城市經濟的發展轉而反哺鄉村。從這個角度來看，鄉村振興的關鍵在于在促進城市經濟發展的同時，構建城鄉統一的要素市場，而非孤立地發展鄉村經濟。

圖2 鄉村經濟比重對GDP和居民福利的影響

2.集體經營性建設用地的入市收益分配對經濟增長的影響

土地增值收益分配問題是集體經營性建設用地入市過程中的又一核心問題。關于土地增值收益分配，大致有“漲價歸公”“漲價歸私”“公私兼顧”3種觀點[1]吳昭軍：《集體經營性建設用地土地增值收益分配：試點總結與制度設計》，《法學雜志》2019年第4期。，實踐中多采用“公私兼顧”的觀點。根據財政部等部委頒布的《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》，增值收益調節金一般設置為20%～50%。李懷[1]李懷：《農村集體經營性建設用地入市收益分配改革：模式、困境與突破》，《東岳論叢》2020年第7期。認為實踐中存在高調節金模式（36%）和低調節金模式（16%），表3給出了在低調節金模式下部分宏觀經濟指標與基準模型（36%）的差異。

表3 低調節金模式與基準模型增長差異對比%

可以看到，在低調節金模式下，產出水平較基準模型增加23.67%，城鄉居民福利提高25.61%。即便政府在集體土地流轉收益中的分配比例下降，但經濟增長帶來的稅收收入彌補了這一部分缺口，財政收入增加20.59%。圖3顯示，隨著增值收益調節金的下調，穩態產出水平逐漸增加。增值收益調節金對經濟增長的核心影響機制有三條：第一，增值收益下調直接增加了鄉村居民的財產性收入，有助于拉動內需，刺激消費，促進經濟增長；第二，總產出增加導致企業對土地需求增加，土地價格抬高，進一步提高居民的土地流轉收益，并形成促進經濟增長的乘數效應；第三，產出增長帶來的稅收收入增長足以彌補政府減少的增值收益調節金收入，政府得以提供更高數量和質量的公共設施。以上結論具有現實意義，考慮到增值收益調節金下調能有效拉動經濟增長，稅收收入增加足以彌補政府因下調增值收益調節金而減少的財政收入，既有文獻中土地入市收入的分配矛盾可能并不存在。相反，由于土地入市需得到地方政府許可，政府可通過調整入市集體土地的數量和增值收益調節金對經濟進行宏觀干預[2]孫秋鵬：《集體經營性建設用地，入市與地方政府行為》，《上海經濟研究》2020年第11期。。

圖3 集體土地增值收益調節金率對經濟增長的影響

3.金融支持鄉村企業的經濟增長效應

另一個值得關注的問題是：鄉村企業以中小企業為主，較城市企業融資約束程度更高。如何緩解鄉村企業的融資約束，是推進鄉村振興戰略需要面臨的一個現實問題。本研究通過改變鄉村企業的貸款成本，探討對鄉村企業進行金融支持將對經濟增長產生哪些影響。圖4 表明：當鄉村企業貸款利率下降時，穩態產出經歷了先降后升的U 型變化。在鄉村企業的貸款利率下降至4.18%時，產出下降至最低水平，為基準模型的97.42%，此后產出隨鄉村企業貸款利率下降而上升，這一現象似乎與政策設計的初衷有些矛盾。其根本原因在于，在一般均衡的視角下，降低鄉村企業的貸款成本將刺激鄉村經濟部門對基礎設施的需求。由于存在預算約束，政府需平衡城鄉基礎設施供應水平以避免對城市地區基礎設施的投資下滑。如將鄉村企業基礎設施投資保持在固定水平，則降低鄉村企業貸款利率將顯著提高穩態產出水平，當鄉村企業貸款利率下調至4.35%，則穩態產出增加4.88%。因此，對于鄉村企業進行金融支持的同時需平衡城鄉基礎設施供應，方能發揮最大的政策效果。

圖4 鄉村企業貸款利率與經濟增長

五、蘇南模式與珠三角模式經濟增長效應的比較

為評價各沿海地區在鄉村工業化進程中形成的集體土地非農利用模式，本文對各土地利用模式進行數值模擬，以評估其制度優勢和增長潛力，為新時期集體土地入市提供有益參考[1]有關蘇南模式、珠三角模式和浙江模式下的集體經營性建設用地利用特點的分析，參見仇葉：《鄉村工業化模式與農村土地制度變遷——一項對沿海地區集體經營性建設用地制度的研究》，《中國農村經濟》2020年第4期。。考慮到浙江模式以“公有私占”為主要特點，在浙江模式中，家庭對集體土地的處分和占用在社會層面上定義為違法，其本質是特殊時期下的非正式制度，且在新《土地管理法》正式實施后，集體土地可以采取合法途徑入市，對集體土地的違法占用不再具有現實必要性，因此僅對蘇南模式和珠三角模式進行模擬和對比。

蘇南模式更強調政府的作用和土地的公共屬性，因此將集體土地出讓成本降低為與國有土地出讓成本一致，土地增值收入在家庭與政府間進行分配，基礎設施由政府提供。珠三角模式則將土地的集體所有權私有化為村民的財產性權利，并通過股份合作制保護自身的財產性權利，形成與政府權力的對抗。因此，珠三角模式中，村民獲得全部土地增值收益。與蘇南模式和基準模型相比，珠三角模式中的鄉村企業對基礎設施需求較小，政府僅向鄉村地區提供水電、道路等生產必需的基礎設施。因此模擬中將珠三角模式下鄉村地區的基礎設施供應量設置為基準模型的一半。表4給出了兩種模式下主要宏觀指標和基準模型的對比結果。

由表4 可知，蘇南模式與基準模型差異不大，但珠三角模式下經濟增長潛力顯著低于基準模型。主要原因在于珠三角模式排斥政府對集體土地的干預，鄉村地區基礎設施存量僅為基準模型的一半。但應當注意到，鄉村基礎設施投資下降50%，而鄉村居民消費僅下降13.64%。其原因在于，集體土地流轉的全部收益均為村民所有，有利于降低城鄉收入差距，刺激消費，促進經濟增長。如果改變珠三角模式下鄉村地區基礎設施投資水平，則當鄉村地區基礎設施存量為基準模型的68.81%時，總產出水平與基準模型持平。此時較基準模型，財政收入降低4.46%，城鄉居民消費增加2.83%。城鄉收入比僅為1.08，低于基準模型和蘇南模式。因此可以認為蘇南模式的優勢在于強調政府的協調作用，這樣可以提高基礎設施建設效率；而珠三角模式的優勢在于可以降低城鄉收入差距，提高居民福利水平。

表4 不同土地利用模式與基準模型的增長差異對比%

此外，在土地要素市場存在城鄉二元體制的前提下，國家的各項惠農政策可能很難起到預期的政策效果[1]焦長權、周飛舟：《“資本下鄉”與村莊的再造》，《中國社會科學》2016年第1期。。其根本原因在于農民并未取得集體土地流轉的主導權利，以股份合作制為核心的珠三角模式則為解決這一困境提供了有益參考。新《土地管理法》為集體經營性建設用地直接入市提供了法律依據，股份合作制保證了村民在集體土地流轉過程中的參與度，形成以集體和村民為主導的鄉村治理模式，有助于確保村民為土地增值收益的主要獲得者。借助股份合作制，村集體和村民將對土地的控制權直接轉化為自主開發能力。快速攀升的土地價值賦予了股份合作社強大的融資能力，并通過抵押土地使用權、共同籌資等方式完成廠房建造，推動土地的快速開發。實踐中，股份合作制逐漸成為集體經營土地的普遍模式。

六、結論與政策建議

土地是一種稀缺資源，是經濟發展不可或缺的生產要素。隨著城市化的推進，城鎮土地日趨緊張，構建城鄉統一的土地一級市場勢在必行。新《土地管理法》的實施賦予了集體土地入市的權利，然而集體土地入市對經濟增長的影響尚不明確，如何優化現行土地供應模式仍有待探索。本研究通過構建多部門動態一般均衡模型，探討集體經營性建設用地入市和土地利用模式對經濟增長的影響，主要得到以下結論：第一，集體經營性建設用地并不必然促進經濟增長，而需要其他相應政策配合，共同發揮集體土地對經濟增長的促進作用，其中，城市經濟是發揮集體土地入市增長效應的關鍵；第二，土地增值收益調節金與經濟增長呈負向關系，數值模擬結果表明降低土地增值收益調節金可以提高穩態產出水平；第三，基礎設施建設對于提高集體經營性建設用地的利用效率至關重要。在此過程中，股份合作社可以起到較好地保護農民財產性權利和提高居民福利水平的作用。

基于以上結論，提出相應政策建議：

第一，集體經營性建設用地的流轉和利用應以城市經濟為核心，提高城市經濟比重，可以更好地發揮城市經濟的規模效應和產業集聚效應。同時，在適當降低城市土地要素價格的前提下提高集體土地價格，可以提高鄉村居民財產性收入，縮小城鄉收入差距，促進經濟增長。

第二，降低土地增值收益調節金，確保農民為集體經營性建設用地流轉收益的主要獲得者。數值模擬結果顯示，土地增值收益調節金下調可有效地促進經濟增長。值得注意的是，產出增長帶來的稅收收入增長足以彌補政府減少的土地增值收益，這也就意味著政府可以在提高鄉村居民土地增值收入的同時，維持對基礎設施的有效供給。

第三，對鄉村企業進行金融支持的同時，需要平衡城鄉基礎設施供應水平。資本下鄉等金融支持政策可能刺激鄉村經濟對基礎設施的需求，在政府存在預算約束前提下，平衡城鄉地區的基礎設施供應是促進經濟增長的必要前提。

第四，保障鄉村地區的基礎設施建設，鼓勵采用股份合作制提高鄉村居民在集體經營性建設用地的流轉和利用過程中的參與度，有助于縮小城鄉收入差距，提高居民福利水平。