法治政府建設之體系化探討
——評江國華教授“法治政府要論”系列叢書*

肖北庚,郝國敬

(1.湖南師范大學法學院，湖南 長沙 410081；2.武漢大學法學院，湖北 武漢 430072)

一、法治政府建設是全面依法治國戰略的核心和重點

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視依法治國與法治政府建設。2014年10月，黨的十八屆四中全會發布《全面推進依法治國若干重大問題的決定》，為全面推進依法治國描繪了清晰的路線圖；2017年10月，中央全面依法治國領導小組成立；2018年3月，中央全面依法治國委員會正式組建。就其核心與重點而言，保證法律嚴格實施是全面推進依法治國這項偉大工程的“牛鼻子”(1)習近平.論堅持全面依法治國[M].北京:中央文獻出版社,2020.96.，而牽住牽好這個“牛鼻子”需要抓住政府這一最重要的執法主體。在此意義上，法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程(2)習近平.論堅持全面依法治國[M].北京:中央文獻出版社,2020.4.，是全面依法治國戰略的核心與重點。

(一)法治政府建設助力“實現國家治理體系和治理能力現代化”這一全面依法治國的宏偉目標

依法治國是中國共產黨人在總結歷史經驗教訓基礎上選擇的科學治國理政方式，其在價值追求上致力于實現國家治理體系與治理能力現代化。中國特色社會主義國家制度和國家治理體系的顯著優勢就在于堅持全面依法治國(3)習近平.論堅持全面依法治國[M].北京:中央文獻出版社,2020.272.，國家治理體系和治理能力現代化的實現離不開法治的作用。國家治理的現代化以國家制度的執行能力為重要評判標準，切實提升執法的公正、高效、權威水平，發揮法治在國家治理中的效能。因此，法治政府建設對于實現國家治理體系和治理能力現代化具有重要作用。一方面，法治政府建設推進過程中所采取的諸如行政執法三項制度改革、綜合執法體制改革等具體措施，有效規范了行政執法活動及其流程，提升了行政執法的公正性和效率性，成為提升國家治理體系和治理能力現代化水平的重要抓手。另一方面，法治政府建設的根本保證是堅持黨的領導，在以法治思維和法治方式加強對政府及其工作人員約束、努力建設法治政府的過程中，黨的領導方式與執政方式得以進一步優化，國家治理體系和治理能力現代化的組織與領導保障得以加強。

(二)法治政府建設貫徹“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”這一全面依法治國的基本方針

法治政府建設始終貫穿“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”這一全面推進依法治國戰略的新十六字方針(4)習近平.論堅持全面依法治國[M].北京:中央文獻出版社,2020.229.，全過程助力全面依法治國戰略的深入推進。在科學立法方面，法治政府建設不僅注重提升立法質量，及時填補新興領域立法空白，彌補關系國計民生的重大領域存在的立法漏洞，實現政府機構、政府職能、政府權限、行政程序、政府責任法定化；而且注重充分發揮立法咨詢、評估論證、基層立法聯系點等機制的作用，在立法過程中廣泛吸收專家和民眾的智慧，努力使相關立法更加契合社會發展水平和人民生活需要。在嚴格執法方面，法治政府建設在日常監督和執法巡查等規范行政執法程序的基礎上，注重創新行政執法方式，努力使行政執法的結果兼顧法理與情理之雙重要求。在全民守法方面，法治政府建設嚴格落實普法責任制，在普法過程中區分存在違法行為的人員與其他社會公眾，對前者主要采取教育、勸導、告誡等方式引導其尊法守法，防止其再次違法甚至犯罪；對后者則主要通過送法下鄉、輿論宣傳方式營造學法信法氛圍，從而預防其行差踏錯，最大限度避免其走向違法犯罪。

(三)法治政府建設聯結“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”這一全面依法治國的宏觀布局

面對全面依法治國這一內容龐雜的系統工程，以習近平總書記為核心的黨中央始終堅持辯證思維，將法治國家建設、法治政府建設、法治社會建設作為一個整體統籌推進。(5)習近平.論堅持全面依法治國[M].北京:中央文獻出版社,2020.113.“重點論”是馬克思主義辯證法的內在要求之一，法治政府建設是法治國家建設與法治社會建設的樞紐，發揮著舉足輕重的引領帶動作用。一方面，各級政府是推進全面依法治國戰略的主導力量，只有政府自身在權限配置、權力行使、執法程序、責任落實等方面嚴格遵守相關法律規范之規定，才能使有關行政決策及其具體執行滿足合法性之要求，進而與以法律條文為表現形式的國家大政方針保持一致，實現法治國家所追求的“法律面前人人平等”之美好愿景。另一方面，在以實現社會治理法治化為目標的法治社會建設過程中，政府執法構成一個重要的法治環節。由于政府對社會公眾具有服務、引導、管理職能，因此政府在社會治理中占據主導地位(6)方世榮.論我國法治社會建設的整體布局及戰略舉措[J].法商研究,2017,34(2):3-14.，政府制定的一系列行政立法、作出的一系列行政決策、進行的一系列行政管理都深刻影響著社會風尚的培育和形成。

(四)法治政府建設促進“建設中國特色社會主義法治體系”這一全面依法治國總目標的實現

全面推進依法治國的總目標和總抓手在于建設中國特色社會主義法治體系(7)習近平.論堅持全面依法治國[M].北京:中央文獻出版社,2020.4.，建設法治政府正是推動我國法治體系向著系統完備方向發展的重要舉措。第一，國務院制定的行政法規及地方各級政府制定規章是我國法律規范體系的重要內容，法治政府建設注重推動行政立法的科學化民主化發展，有利于使各項行政法規和規章更好回應人民群眾的需求與期盼，更好適應現代社會快速發展的需要。第二，行政機關進行的立法活動在法律性質上大多屬于執行性立法，其以細化相關法律規定、增強相關法律的可操作性為主要功能。同時，各級行政機關擁有法律賦予的行政執法權，是最主要的法律執行與實施主體，在法治實施方面作用明顯。第三，在當前的反腐高壓態勢下，更好貫通我國現有監督體系十分必要。建立健全政府法治監督體系、加強對政府行政活動的專業監督應當成為我國法治監督體系的未來發展方向。(8)楊海坤.“四個全面”戰略布局下如何全面推進法治政府建設[J].法學評論,2015,33(5):10-21.第四，全面推進依法治國，需要高素質的法治工作隊伍、良好的法治社會文化和社會理念、完備的法律服務和糾紛解決機制等一系列保障措施。法治政府建設以制度約束行政執法人員、以普法形成良好社會氛圍，大力發展政府法律顧問制度和矛盾糾紛化解體制機制，助力法治保障體系之形成。第五，我國各級行政機關在黨委領導下開展工作，黨委與政府之間存在密切聯系。法治政府建設通過對行政機關各項工作進行嚴格的合法性規制，可以對黨委的領導工作產生積極的輻射帶動作用，進而推動黨內法規體系的建立與健全。

二、法治政府建設亟待創新法治政府理論研究

鑒于法治政府建設在全面依法治國戰略中占據重要地位，黨中央從戰略高度加強法治政府建設布局，在履職盡責、依法決策、規范執法、權力監督、信息公開等六大方面提出了一系列具體要求(9)根據《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和《法治政府建設綱要(2021—2025)》之相關規定,法治政府建設的基本要求主要有全面依法履行政府職能、健全依法決策機制、深化行政執法體制改革、堅持嚴格規范公正文明執法、強化對行政權力的監督和制約、全面推進政務公開六大方面。，這就亟待學理上加強創新研究力度，提供更高質量的創新研究成果。

(一)法治政府建設亟待法治政府建設基本原理創新

在當前經濟社會快速發展的時代背景下，唯有在傳統法治政府建設理論的基礎上加強創新研究力度，才能為法治政府建設提供有力理論支撐。首先，應從本源意義上深入挖掘法治政府的淵源與價值。萬變不離其宗，法治政府概念實際上早在古希臘哲學中即有萌芽。(10)蘇格拉底提出的“哲學王”統治觀點具有“人治”意味，柏拉圖則追求建設法治之邦，強調法律的正義性與權威性。而亞里士多德認為，法律可以避免統治者執政時的偏向，法治的核心意涵在于良法獲得普遍服從。參見劉靖華,姜憲利.中國法治政府[M].北京:中國社會科學出版社,2006.17；唐士其.西方政治思想史[M].北京:北京大學出版社,2008.63-64；張中秋,楊春福,陳金釗.法理學——法的歷史、理論與運行[M].南京:南京大學出版社,2001.168-169.此后，歷經中世紀和近代資本主義時期，西方法治政府理論逐漸成熟并完成現代化轉型，我國也于1997年首次提出依法治國概念。(11)1997年，江澤民同志在十五大報告中指出：“發展民主必須同健全法制緊密結合，實行依法治國?！眳⒁娦氯A社.江澤民在中國共產黨第十五次全國代表大會上的報告[EBOL].( 2008-07-11 )[ 2022-04-12 ].www.gov.cn.如何在借鑒發軔于西方的法治政府理論有益成果基礎上，立足中國國情、優秀傳統文化與時代變遷形成科學的法治政府建設基本原理體系，是法治政府建設領域永不過時的理論命題。其次，應立足于更加開闊的視野，著力統籌法治體系、法治國家、法治社會、黨的領導等法治政府建設的關聯場域。新時代的法治政府建設必須正確處理自身與依法執政、法治體系、法治社會、法治國家之間的關系，凝結出共同服務法治國家建設大局的磅礴力量。最后，應立足經濟社會發展實際，努力使法治政府建設符合現代行政法治發展要求。隨著人民日益增長的美好生活需要，現代政府逐漸從“管理者”向“服務者”轉型，其行政理念由管理轉向治理，行政方式由強制轉向合作(12)江國華.行政轉型與行政法學的回應型變遷[J].中國社會科學,2016,(11):129-142.。法治政府具體制度設計與機制構建均應對此作出回應型變遷，以更好地滿足經濟社會發展需要。

(二)法治政府建設亟待行政組織理論創新

我國目前的行政組織法體系呈現出“一部半”格局，嚴重滯后于社會經濟發展現狀，在立法語言上模糊不清、缺乏可操作性，在內容上過分偏重政府的機構設置與職權劃分，未能全面反映法治政府建設的基本要求。行政組織立法的不足使得我國對行政組織法這一行政法學重要內容的學術研究長期處于缺位狀態(13)葉必豐.行政組織法功能的行為法機制[J].中國社會科學,2017,(7):109-130+206-207.，行政組織領域的理論研究和法治實踐均嚴重滯后，具體表現在：一是當前行政組織法領域的理論與實踐已無法適應我國國家機構改革的需要。從1982年和1992年的政企分開，到2008年至今延續的大部制改革，妥洽調整政府、市場、社會之間的關系一直是我國國家機構改革的主線。但當前的行政組織法律規范未能適應新形勢的要求，不利于政府全面依法履行職能。二是當前行政組織法領域的理論與實踐已無法滿足政府協商、合作行政等新型政府活動的需求。一方面，《地方組織法》并未賦予各級政府締約權力，政府之間以協議方式進行協商無法可依；另一方面，當前的行政組織立法在調整對象上僅涉及國家行政的公共部門，在調整重心上沒有為公私合作主體預留空間，在調整界限上沒有顧及政府的財務與公物，政府與社會資本合作沒有足夠的法律支撐。

(三)法治政府建設亟待行政行為理論創新

長期以來，“行政行為”構成中國行政法學領域的核心概念，中國行政法學的研究范圍局限在由具有行政職權的行政主體為實現特定行政目標做出的單方法律行為，行政事實行為、雙方行政行為、不具有行政職權的社會組織所作之行為等均不屬于行政法的規制范圍。然而應當看到，受20世紀70年代開始的全球公共行政改革浪潮影響，我國公共管理職能也出現了逐漸向社會組織轉移的發展趨勢，國家不再是公共事務的唯一管理者(14)王青斌.公共治理背景下的行政執法權配置——以控煙執法為例[J].當代法學,2014,28(4):29-36.，許多超出行政行為范疇的非正式行政活動在“民營化、自由化、合作化、競爭化”的時代背景下被激發出來。(15)江玉橋,梅揚.行政任務外包的正當性及相關糾紛解決[J].中州學刊,2014,(4):54-57.那么，合作或參與行政過程的非行政主體所作之行為如何安放？行政指導、行政協商、行政契約等新型行政手段如何規制？行政內部行為、行政事實行為對相對人合法權益造成的損害如何更好得到救濟？這些問題無疑暴露出“行政行為中心論”存在的缺陷，也急切呼喚行政法學理論的轉型。

(四)法治政府建設亟待行政程序理論創新

在我國傳統的“重實體輕程序”思維定勢下，我國行政程序法治發展依然存在較大提升空間，這也為行政程序理論創新研究指明了方向。一方面，我國當前已有的程序規范大致可以分為四類：《立法法》《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》等關于抽象行政行為的程序立法；《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》等關于具體行政行為的程序立法；《政府信息公開條例》等關于政府信息公開的程序立法；《湖南省行政程序規定》等各地頒布的關于地方政府活動的程序立法。此種行政程序立法模式較為分散，極易導致重復立法以及法律條文之間的相互沖突。另一方面，我國當前相關程序立法不夠全面，難逃“管理法”窠臼，對相對人合法權益保障等內容關注不夠，且在政府間協商等新興領域存在立法空白。例如，雖然《水法》《海洋環境保護法》《行政區域邊界爭議處理條例》等法律規范中規定可以政府協商方式解決跨區域水事、環境、邊界爭議，但我國整體上缺少關于政府協商的程序規范，難以適應新時代背景下區域經濟協同發展的需要，且不利于維護當地群眾的正常生產生活。

(五)法治政府建設亟待行政救濟理論創新

在我國行政法學理論體系中，行政救濟法通常與行政組織法、行政行為法并列，在維護公民合法權益方面發揮著重要作用。救濟法治是法治政府建設的重要維度，我國行政救濟法的基本模式呈現出雙軌并立、內外兼濟、公私交織的特點(16)江國華.法治政府要論——救濟法治[M].武漢:武漢大學出版社,2021.131-135.。所謂“雙軌并立”，即我國行政救濟法既包括行政調解、行政裁決等狹義上的行政救濟，又包括屬于司法救濟的行政訴訟。其存在的突出問題在于，當前我國相關制度設計使得行政訴訟的負擔過于沉重，完備的多元糾紛解決機制尚未形成，行政復議亦未真正發揮其作為“化解行政爭議的主渠道”之作用。所謂“內外兼濟”，即我國行政救濟法既包括行政申訴等內部救濟，又包括行政復議、行政信訪等外部救濟。其中的不足在于，信訪工作法治化水平有待提高；行政申訴制度因特別權力關系的存在而未能切實保護相對人合法權益。所謂“公私交織”，即我國行政救濟法既包括行政賠償、行政補償等公法救濟，又包括針對行政私法行為的民事訴訟等私法救濟。此方面的缺陷表現為：相關規范對行政協議等新興領域的國家賠償問題尚無精細化規定；行政法與民法之間的相關規定銜接性較差；統一的行政補償制度尚未真正確立。

(六)法治政府建設亟待行政責任理論創新

現代民主社會中，政府必須對人民負責。(17)陳國權.論責任政府及其實現過程中的監督作用[J].浙江大學學報(人文社會科學版),2001,(2):24-30.加強行政責任理論創新研究是我國法治政府建設的必然要求，其以明確我國責任政府建設的不足之處為前提。一方面，我國尚未形成統一的政府責任立法，行政責任的內容、行政責任的主體等均不明確。憲法的根本性決定了其難以對政府責任作出明細規定；各部門法囿于“行政行為中心論”，對政府責任并未以預期責任形式系統地加以正面規定，而是在具體法律條文中以違法的具體行政行為為規制對象，相關規定的體系性較為欠缺。同時，當前立法對政府責任的規定并不全面，政府政治責任、法律責任、道德倫理責任和政府內部責任之間存在交叉與混用，政府內部責任因政府組織法的欠缺而極易推諉扯皮。另一方面，對我國行政機關的外部制約監督機制缺乏實效，對政府行政責任的追究難以落到實處。人大監督疲軟(18)潘國紅.提升人大監督剛性力量[J].人大研究,2020,(3):28.，各級人大在實踐中極少對政府啟動事后問責機制，審議政府工作報告時也未能積極行使對政府的質詢權；監察體制改革后，成熟完備的監察法律規范體系尚未形成，監察機關對行政機關進行監督時缺乏操作性強的規范依據，監察監督銜接政府監督體系、完善嚴密法治監督體系的功效也尚未充分發揮。(19)馬懷德.國家監察體制改革的重要意義和主要任務[J].國家行政學院學報,2016,(6):15-21+125.

三、“法治政府要論”系列叢書是法治政府建設創新性理論研究成果

(一)叢書型構了系統完備的法治政府建設理論體系

就其一般意義而言，概念構成人文社會科學研究的邏輯起點，對概念內在結構的把握構成人文社會科學研究的邏輯主線，二者共同構成某項學術研究的完整邏輯體系?！胺ㄖ握摗毕盗袇矔鴱姆ㄖ闻c政府之間的邏輯關系出發，對“法治政府”這一貫穿整套叢書的核心概念進行了深入剖析，將其作為叢書研究的邏輯起點，并在此基礎上形成了一條完整的邏輯主線。具言之，叢書認為，法與政府的關系始終是法治政府理論向前發展的“助推器”，其可以抽象為政府與“上位”的關系以及政府與公眾的關系。在法治政府建設初期，前者可以概括為法律至上原則，即法的統治；后者則可以概括為依法行政原則。(20)楊小軍.論法治政府新要求[J].行政法學研究,2014,(1):42-47.而在法治政府已經基本建成并將繼續發展的新時代，法與政府的關系可以細化為職權法授、程序法定、行為法限、責任法究與救濟法治。(21)江國華.法治政府要論——基本原理[M].武漢:武漢大學出版社,2020.30.基于此種對法治與政府關系的理解，“法治政府要論”系列叢書共分為《法治政府要論——基本原理》《法治政府要論——組織法治》《法治政府要論——行為法治》《法治政府要論——程序法治》《法治政府要論——救濟法治》《法治政府要論——責任法治》六卷本，對我國的法治政府建設進程進行了全景式回顧與展望，系統勾勒了新時代法治政府建設的主要方面及其基本要求。

其一，基本原理。法治政府是現代行政理念影響下的一種人本主義政府形態，在我國內化為職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信(22)新華社.中共中央 國務院印發《法治政府建設實施綱要(2021—2025年)》[EBOL].(2021-08-11)[2022-04-12].www.gov.cn.等具體要求。在法哲學層面，法治政府意圖通過法治手段規范政府的政治過程及相關制度建設，促進社會正義的實現，進而達成“政府正義”(23)史瑞杰.當代中國政府正義問題研究[M].天津:天津人民出版社,2013.32.，其核心在于對行政權及其運行過程實現有效的合法性規制?！胺ㄖ握摗毕盗袇矔鴮⒎ㄖ握ㄔO置于法治國家建設大背景下，全面分析了法治政府在中西方的意涵、淵源與價值，特別是從行政權力運行的機理出發，著重提及了公共行政理論從古典管理主義到新公共管理主義再到新公共服務主義之發展歷程，進而得出法治政府建設具有良法政府、科學政府、履責政府、文明政府、誠信政府、服務型政府等多元目標。基于此，叢書在基本原理方面分別探討了法治政府建設的原則、法則與倫理，制度、體制與機制，權力、權能與權限，行為、程序與責任，授權、委托與職能轉移，協助、協商與聯合行政，委外、合作與協同治理等內容。通過上述系統闡述，新時代法治政府建設得以順應現代行政發展之勢，更好地服務于全面依法治國戰略布局。

其二，組織法治。組織法治是法治政府建設的重要指標，關涉行政機關人員組成、機構設置、權責劃分、相互關系、權力運行、救濟保障等諸多方面的內容，(24)江國華.法治政府要論——組織法治[M].武漢:武漢大學出版社,2020.453.在未來的法治政府建設與發展過程中大有可為?！胺ㄖ握摗毕盗袇矔诮M織法治方面的亮點有三：一是在分析我國行政組織法治現有規范和研究的基礎上，拓展了行政職權運行的不同形態，將行政組織的研究范圍擴大到財政和公產公物等多個方面。(25)江國華.法治政府要論——組織法治[M].武漢:武漢大學出版社,2020.452.二是大膽打破憲法學與行政法學之間的藩籬，統籌介紹了中央政府組織結構與地方政府組織結構，彌補了當前行政組織法律規范中缺少央地權限劃分相關內容的缺陷。三是立足法治政府建設的最新要求，提出修改《國務院組織法》以及制定《國務院部門組織法》、國務院部門組織單行法、《直轄市法》《省政組織法》《縣政自治章程》等諸多原創性的行政組織立法建議。

其三，行為法治。我國公民社會生活的各個領域幾乎都有政府的參與與作用(26)周飛舟.政府行為與中國社會發展——社會學的研究發現及范式演變[J].中國社會科學,2019,(3):21-38+204-205.，這決定了法治政府內在要求對政府的行為進行全面規范，政府的行為必須符合法治之要義。隨著我國行政法治實踐的發展，非國家行政機關可以基于授權或委托管理社會公共事務，而國家行政機關也可以對非社會公共事務進行一定程度的管理或非管理性行為。(27)江國華.法治政府要論——行為法治[M].武漢:武漢大學出版社,2021.2-3.立基于此，“法治政府要論”系列叢書將中國行政法學的元概念由“行政行為”轉向“政府行為”，將中國行政法學的立論中心由“行政行為”轉向“行政方式”，并創造性提出行政創制行為、行政執法行為、政府規制行為、公共服務行為、政府間合作行為、協同治理行為、行政內部行為和行政司法行為等行為法治的八個維度，從合法性與合理性兩個角度深入闡釋了政府行為法治的一系列問題。

其四，程序法治。無程序即無正義，當代行政法的發展呈現出由程序控權取代實體控權的主流趨勢。(28)江國華.法治政府要論——程序法治[M].武漢:武漢大學出版社,2021.32.“法治政府要論”系列叢書在程序法治方面首先明確了相關基本原則與基本制度，進而分別論述了創制性行政程序、執行性行政程序、督導性行政程序和裁斷性行政程序，最后提出“邁向統一的程序法治時代”(29)江國華.法治政府要論——程序法治[M].武漢:武漢大學出版社,2021.412.之愿景與目標。可以說，叢書適應當前經濟社會發展需要，從學理上理順了我國程序法治的整體框架，為未來行政程序的規范化、精細化發展提供了有益指導。

其五，救濟法治。無救濟即無法治，行政救濟是通過法律手段實現“給每個人他所得”(30)[英]A.J.M.米爾恩.人的權利與人的多樣性[M].夏勇,張志銘譯.北京:中國大百科全書出版社,1995.58.之校正正義的重要途徑。“法治政府要論”系列叢書站在建設人本主義法治政府的高度，將暢通公民救濟自身合法權益的渠道作為“國家一切權力屬于人民”背景下以權利監督權力、建設法治政府的應有之義，系統論述了行政復議、行政訴訟、行政申訴、行政信訪、行政調解裁決與仲裁、國家賠償、行政公益訴訟等行政救濟的途徑與方式。這有利于加快構建和完善我國多元糾紛解決機制，適應當前行政糾紛數量眾多、性質復雜的現實背景，更好地保障人民合法權益。

其六，責任法治?，F代行政理念認為，政府的權力與責任具有一致性，政府一方面應當“自負責任”，對公務人員作出的侵犯相對人合法權益之行為承擔無過錯責任(31)沈開舉,王玨.行政責任研究[M].鄭州:鄭州大學出版社,2004.156.；另一方面，政府責任也具有代位責任之性質，公務人員存在故意或重大過失時，也需要就自己作出的行政行為向相對人承擔相應責任。(32)陳新民.中國行政法學原理[M].北京:中國政法大學出版社,2002.247-249.“法治政府要論”系列叢書在剖析政府責任的原理與法理、法源與機理、要件與原則之基礎上，逐一對政府政治責任、政府侵權責任與違約責任、政府失職責任與瀆職責任、政府倫理責任進行了闡釋，并強調要逐步形成完備的政府責任內外監督體系和政府責任全方位追究體系，著力優化各項政府責任制度間的銜接機制，加強政府責任問責、追責、擔責機制建設。如此，我國行政責任立法的基本框架得以明晰，政府預期責任與回溯責任得以明確。(33)江國華.法治政府要論——責任法治[M].武漢:武漢大學出版社,2020.537-540.

(二)叢書形成了周全嚴密的內在邏輯

整體來看，“法治政府要論”系列叢書以基本原理為基礎，以政府責任為落點，融合責任政府與服務型政府理念，形成了一套周全嚴密的內在邏輯體系。

其一，以基本原理為基礎。“法治政府要論”系列叢書站在我國已基本建成法治政府這一嶄新歷史起點，提綱挈領地從學理層面系統回答了新時代法治政府建設的一系列基本命題。一是“為什么建設法治政府”？政府權力一方面具有維護社會秩序、實現公平公正、保障人民當家作主等價值追求，另一方面又極易被濫用，是一種“必要的惡”。法治政府建設正是為了將行政權力關進制度的籠子，促進矯正正義的實現。二是“建設什么樣的法治政府”？新時代的法治政府建設必須立足現代法治政府的新任務新課題，以人本主義為核心價值追求，借助行政方式和行政過程對行政權力進行有效控制。“法治政府要論”系列叢書秉持“人是萬物的尺度”這一理念，因應時代發展為法治政府建設提出的新要求新挑戰，以行政方式而非行政行為作為立論中心，實現對行政指導、行政協議、行政參與等行政活動的合法性控制；以公共性而非國家性作為行政主體的劃分標準，兼顧政府間合作行為、協同治理行為等日益多樣的政府活動，兼顧社會組織、企業等日益多元的行政參與主體；以行政機關、私行政主體、相對人三方結構為著眼點，實現對府際關系、行政內部關系的合理關照；以動態的行政過程為立足點，強化對行政權力的連續性、階段性管控。三是“怎樣建設法治政府”？法治政府建設需要跳出問題本身，立足更寬闊視野，靈活運用多學科知識。法治政府建設是一個宏大的綜合性命題，不僅跨越行政立法、行政執法、行政救濟與監督等不同權力運行環節，而且涵蓋政治、經濟、社會、管理等不同專業學科領域。(34)江國華.法治政府要論——基本原理[M].武漢:武漢大學出版社,2020.5.“法治政府要論”系列叢書注重法學理論的革新，在政府責任追究、行政證據制度等問題的論述中融合了《監察法》《刑事訴訟法》《民事訴訟法》等多部門法規定，在政府倫理責任等內容中回溯到憲法中的“為人民服務”思想，打通了憲法與行政法之間的壁壘。同時，“法治政府要論”系列叢書綜合運用了哲學、行政學等多學科知識。例如其認為，行政救濟之原理根植于人性，中國古典哲學中人性本善的觀點表明，通過行政救濟揚善維權具有必要性；而人性之惡則催生了通過行政救濟抑惡控權的現實需要。(35)江國華.法治政府要論——救濟法治[M].武漢:武漢大學出版社,2021.32.基于此種多元綜合的研究方法，“法治政府要論”系列叢書沒有將視野局限在法治政府建設本身，而是將其與全面依法治國戰略緊密結合，提出處理好法治政府建設與法治體系建設、法治政府建設與法治國家建設、法治政府建設與法治社會建設等十大關系。(36)江國華.法治政府要論——基本原理[M].武漢:武漢大學出版社,2020.460-510.

其二，以政府責任為落點，實現法治政府與責任政府之融合。辯證唯物主義認識論昭示人們對真理的認識總是存在偏差，國家機關工作人員亦不例外。因此，政府責任應當成為法治政府建設的重要內容，以便有效平衡個人利益與公共利益。“法治政府要論”系列叢書以政府責任作為法治政府建設的落腳點，在體例上將《法治政府要論——責任法治》作為整套叢書的收官之作，在內容上系統闡明了政府責任的原理與機理、類型與內容、追責與擔責方式，為落實政府責任提供了全方位學理與規范闡釋。正是在此意義上，叢書真正將法治政府與責任政府融為一體，認為法治政府因內在要求需對人民負責、為自己的行為負責而決定了責任政府建設蘊含于法治政府建設之中；責任政府因以法治政府建立的權力制約制度、權利保障制度和責任追究制度為基礎而構成法治政府建設的條件；法治政府建設與責任政府建設因在依法行政、違法必究等方面存在共性而統一于法治國家建設。(37)江國華.法治政府要論——基本原理[M].武漢:武漢大學出版社,2020.487-491.由此，法治政府建設貫穿各級政府履職全過程，落實為各級政府沉甸甸的責任。

其三，以服務政府為定位，實現法治政府與服務政府之融合。我國經濟發展水平的提升和社會主要矛盾的變化要求新時代法治政府建設必須站穩人民中心立場，通過“良法”與“善治”實現一種與理想化的社會治理狀態所匹配的政府狀態，(38)王勇.法治政府建設[M].北京:國家行政學院出版社,2010.9.努力建設服務型政府?！胺ㄖ握摗毕盗袇矔鴮⒄慕巧ㄎ粸椤胺照摺倍恰肮芾碚摺保⒃谪熑畏ㄖ巍⒊绦蚍ㄖ?、救濟法治等諸多制度設計中均體現了法治政府與服務政府之融合。具言之：一是在對行政信訪制度的論述中，立足“伸冤”這一信訪制度的初心與使命，提出行政信訪必須以保障公民權利為目的，從行政信訪人、行政信訪機構和行政被訪人三大板塊完善具體的制度構造。(39)江國華.法治政府要論——救濟法治[M].武漢:武漢大學出版社,2021.254-272.二是在對信賴保護原則制度的論述中，深入挖掘了信賴保護原則在程序方面的意義與價值，提出程序信賴保護原則(40)江國華.法治政府要論——程序法治[M].武漢:武漢大學出版社,2021.132-134.，最大程度減少因政府程序異動給相對人合法權益帶來的損害。三是在對政府違約責任的論述中，指出行政違約責任不能完全照搬民事合同領域的歸責原則，而應當在適當借鑒民事違約歸責原則之基礎上，形成以側重保護處于弱勢地位的相對人之合法權益為宗旨的獨立制度設計。(41)江國華.法治政府要論——責任法治[M].武漢:武漢大學出版社,2020.304-326.

(三)叢書對法治政府建設的諸多關鍵性問題進行了理論提煉

當前，我國法治政府建設已取得矚目成就，學界持續深耕法治政府基礎理論研究，為推進我國法治政府實現更高水平和更高質量發展不斷貢獻智慧與力量。(42)相關研究成果主要有：胡建淼.法治政府建設：全面依法治國的重點任務和主體工程[M].北京:人民出版社,2021；楊登峰.當代中國的法治政府建設[M].北京:法律出版社,2017；應松年.法治政府[M].北京:社會科學文獻出版社,2016；關保英.法治政府概論[M].北京:中國法制出版社,2018；馬懷德.習近平法治思想中法治政府理論的核心命題[J].行政法學研究,2020(06):21-24；姜明安.中國依憲治國和法治政府建設的主要特色[J].政治與法律,2019(08):2-16；江必新,黃明慧.習近平法治思想中的法治政府建設理論研究[J].行政法學研究,2021(04):3-19；等等。“法治政府要論”系列叢書立足我國法治政府建設取得的歷史性成就，集成現有法治政府建設理論研究成果，對法治政府建設的諸多關鍵性問題進行了理論提煉，突出體現有以下兩個方面。

其一，行政方式中心論的提出及其運用。理論體系的顛覆與重構并非易事，立基于當前行政行為理論所顯現出的弊端，國內外學者均嘗試進行了不懈探索，澳大利亞的“新行政法”(43)為調整朝著更加民主化、科學化方向發展的現代行政關系，澳大利亞自20世紀70年代以來制定了一系列法律規范，形成了“新行政法”的法律機制。參見姜明安.澳大利亞“新行政法”的產生及其主要內容[J].中外法學,1995,(2):66-70.、美國在公私合作背景下提出的新行政法體系(44)美國行政法學界通過打造替代性行政觀念、形成替代性責任機制、提出正當性評價標準等方式，努力構建公私合作治理日益深入背景下新的行政法體系。參見[美]朱迪·弗里曼.合作治理與新行政法[M].畢洪海,陳標沖譯.北京:商務印書館,2010.314-335.、我國的“行政法律關系論”等即為例證。上述觀點雖各有千秋，但難免與傳統行政法學體系太過割裂，且缺乏對未來社會發展的足夠前瞻?！胺ㄖ握摗毕盗袇矔鴮ι鲜鲇^點進行了逐一比較分析，最終得出我國行政法學體系的調試以“行政方式中心論”最為適宜的結論(45)江國華.法治政府要論——行為法治[M].武漢:武漢大學出版社,2021.23-27.。概言之，一是行政方式更具延展性。行政方式在統攝范圍上對行政行為與非行政行為進行了同等關照，既避免了對傳統行政行為概念的重新界定，也為未來社會的發展預留了制度空間。二是行政方式更具整體性。行政權力的運行具有包括配置、行使、救濟等環節在內的一套完整流程，行政方式可以完全囊括上述方面，將具有交往性、連續性和整體性特征的現代行政充分納入法治軌道，實現對行政權力的全流程管控。三是行政方式更具實踐性。不同于行政行為對“命令-服從”的過分強調，行政方式以“協商-合作”作為核心內涵，更加關注私法和軟法在現代行政法治中的地位與作用。這不僅符合當前社會的最新發展態勢，而且契合實質法治的價值追求，具有鮮明的實踐導向和較強的可操作性。綜上可以說，叢書率先提出行政方式這一概念，并對其適用于我國的必要性、正當性、可行性進行了充分論證，為我國行政法學體系的發展和法治政府建設的推進提供了全新思維視角?！靶姓绞健边@一概念與日本行政法上的“行政過程”有著密切聯系，行政方式是行政過程的基本構成要素，行政方式的差異決定了行政過程內容的差異。(46)江國華.中國行政法(總論)[M].武漢:武漢大學出版社,2012.203.基于這一認識，叢書動態考察行政權運行的整個流程，充分考慮現代政府實現行政目的的各種方式與手段，將政府的行政方式劃分為行政創制行為、行政執法行為、政府規制行為、公共服務行為、政府間合作行為、協同治理行為、行政內部行為和行政司法行為八種類型，并將對每種行政方式的合法性控制向前拓展至行政權限配置，向后延伸至政府責任承擔和公民權益救濟。如此，行政方式理論得以在法治政府建設領域靈活運用，更多政府活動及其關聯環節被納入法治軌道。

其二，行政組織法典的探索及其證成。隨著我國法治水平的不斷提升，“法典化”已經成為各領域立法的大勢所趨，行政立法領域亦不例外。面對這一龐大工程，選擇合適的著手點和切入點至關重要。目前，學界大致形成了兩種行政法典編纂的進路——一種主張對應學理上的行政法學理論體系，將行政法學中的所有內容均納入法典范圍，推動行政立法領域實現徹底的、完全的法典化。另一種主張以行政活動所須遵循的法定程序為邏輯主軸，適當兼顧行政組織法、行政實體法和行政救濟法，部分實現法典化。(47)王萬華.我國行政法法典編纂的程序主義進路選擇[J].中國法學,2021，(4):103-122.上述兩種進路看似符合當前相關文本規定的精神(48)2021年1月10日，中共中央印發《法治中國建設規劃(2020—2025年)》，提出“加強對權力運行的制約和監督，健全規范共同行政行為的法律法規，研究制定行政程序法”。2021年4月21日發布的《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》中提出，研究啟動環境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作。，但實際上并不具有絕對的科學性。上述文件使用“行政程序法”和“行政基本法典”概念的語境為行政法的法典化，并未從規范意義上限定法律的基本定位與核心內容，而僅僅明確了制定約束行政權力的基本法律之意。而且，在我國制定行政程序法典的探索與嘗試已有十余年之久，至今卻仍未實現法典化之目標，這是否在某種程度上證成了程序主義進路的可行性存在不足？基于上述考量，“法治政府要論”系列叢書敏銳地指出，鑒于當前行政實體法的法典化和行政程序法的法典化均未取得實質性進展，應當轉換思考角度，考慮出臺統一的行政組織法典，初步實現我國行政法的法典化。就其內容而言，叢書對行政組織法典的設想涵括了行政組織、行政權力、行政編制、公務員、公產公物、行政程序等諸多方面，不僅拓展了行政職權運行的不同形態，將行政組織法的研究范圍延伸至財政和公物，實現了對行政機關“財”和“物”的有效法律規制；而且妥善兼顧了整個行政法律體系，將行政程序法作為行政組織法典的一部分進行總則性規定。(49)江國華.法治政府要論——組織法治[M].武漢:武漢大學出版社,2020.452-460.應當說，這一觀點之優勢有四：一是有利于較好彌合我國機構改革與法律條文之間產生的張力，提升相關規范的現實可操作性；二是有利于有效協調中央政府組織法體系與地方政府組織法體系，加強法律規范之間的整體性與統一性；三是有利于通過行政法律手段妥善處理央地關系，深化對相關憲法條文的理解與適用；四是有利于涵括目前由“三定方案”調整的各機關權限與編制配置問題，以及相應的行政程序問題，實現法典的綜合性與包容性。

“法治政府要論”系列叢書立足中國二十余年的法治政府建設實踐，從深入推進全面依法治國戰略的高度出發，形成了內容豐富、系統完備的法治政府理論創新研究體系，是新時代服務法治政府建設戰略的創新性研究成果，必將對我國未來的法治政府建設與發展產生深遠影響。