新疆交通建設項目內部審計探索與實踐①

蘇海龍

（新疆交通建設管理局，新疆 烏魯木齊 830000）

引言

2018年1月1日起實施的《公路水運基本建設項目內部審計管理辦法》第四條指出，本辦法所稱基本建設項目內部審計，是指各級交通運輸主管部門及所屬行政和企事業單位履行內部審計職責的機構依據國家有關法律法規，對基本建設項目組織開展審計監督的行為；第九條中明確了交通運輸單位按照行政管理關系和職責分級負責基本建設項目內部審計工作。基本建設項目建設單位是本單位基本建設項目內部審計的責任主體。這一辦法對內部審計所展開的范圍及審計工作的責任主體做出了明文規定。

一、新疆交通建設項目內部審計探索的理論依據

2018年5月23日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央審計委員會主任在中央審計委員會第一次會議上提出要落實黨中央對審計工作的部署要求，加強全國審計工作統籌，優化審計資源配置，做到“應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責”十二字原則， 要求加強對內部審計工作的指導和監督， 調動內部審計和社會審計的力量， 為交通建設項目內部審計工作發展指明了方向。

2019年4月1日起施行的《公路水路行業內部審計工作規定》中指出交通運輸單位對本單位及所屬單位的財政財務收支、經濟活動、內部控制、風險管理實施獨立、客觀的監督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現目標的活動。這對交通運輸行業內部審計工作全覆蓋奠定了理論基礎。

二、新疆交通建設項目內部審計工作的現狀

（一）交通建設項目內部審計工作過度依賴第三方審計機構

《公路水路行業內部審計工作規定》第四條明確指出，交通運輸部內部審計機構負責交通運輸部機關及直屬單位的內部審計工作，指導公路水路行業內部審計工作。省級及以下交通運輸主管部門內部審計機構應當按照行政管理關系和職責指導本地區行業內部審計工作。但是由于省級及以下交通運輸主管部門的機構設置和人員編制等因素使內審機構人員數量受限，致使有限的人員肩負著大量的交通建設項目內部審計工作。2010 年《政府投資項目審計規定》（審投發〔2010〕173 號）等文件基本均有要求對政府投資項目進行“全面審計”。因此，審計機關的審計面逐漸擴大，造成一種尾大不掉的感覺。伴隨著審計全覆蓋的推進，使原本有限的內審機構人員的作業量更大，進而促進審計機關加大利用社會審計機構的力度，致使交通建設項目的內審工作逐漸演變為交通工程建設項目的跟蹤審計。雖然，跟蹤審計運用多種多樣的審計方法， 對交通建設項目開展全方位的審計， 并且審計內容和事項覆蓋了基本建設程序、前期的勘察設計、項目開工前的工程招投標、征地拆遷、工程建設管理、財務管理等方面， 充分發揮跟蹤審計在項目管理和資金管理過程中的預警與防御風險等作用。第三方審計單位的審計工作基本上滿足了交通運輸單位對本單位及所屬單位對交通建設項目的財政財務收支、經濟活動、內部控制、風險管理實施獨立、客觀的監督，第三方審計單位階段性審計報告的評價和建議促進了單位完善治理、整改落實，為交通建設項目實現最終目標活動保駕護航。

其次，隨著我國社會主義市場經濟的發展，外部審計單位的市場定位能夠及時地滿足市場需求，日新月異的工作方案也能夠彌補交通運輸主管部門內部審計機構由于內審資源不足而形成的部分空缺。因此，外部審計單位所提供的審計資源成為了交通運輸主管部門內部審計機構不可或缺的一部分，進而也弱化了交通運輸主管部門內部審計機構的部分作用。

（二）第三方審計機構參與交通建設項目內部審計工作的突出問題

《新疆維吾爾自治區交通運輸廳系統基本建設項目內部審計管理辦法（試行）》（新交發〔2017〕158號）規定內部審計機構負責基本建設項目審計組織實施，可自行組織實施，也可根據工作需要委托社會審計機構實施。委托社會審計機構實施應從廳入圍的社會審計機構庫中選擇，廳屬單位內部審計機構可根據本單位實際情況制定抽選細則。基本建設項目內部審計包括竣工決算審計、跟蹤審計以及專項審計。因此，新疆交通建設項目內部審計工作基本由新疆維吾爾自治區交通運輸廳委托社會審計機構實施，社會審計機構開展交通建設項目內部審計工作的方式基本為跟蹤審計。

雖然第三方審計組織伴隨著新時代環境下良好的經濟氛圍蓬勃發展，促成可供選擇的社會審計資源較為豐富，但社會審計組織所存在的問題也日益突顯。有一些社會審計組織在應對市場激烈競爭時，為謀求自身的生存與發展，承接各種各樣的審計業務，進而招收大量不完全具有審計業務能力的工作人員以滿足自身業務需求。其次，一些小微社會審計機構通過“交管理費”的方式有償使用國內知名審計機構的從業資質承接交通建設項目跟蹤審計工作，致使實際參與交通建設項目跟蹤審計工作的審計人員未必達到應有的審計水平。這些小微社會審計機構業務能力欠缺，組織機構的規章制度也不完善，導致人員流動大，工作有效銜接性差。這些問題的存在，已經嚴重影響了交通建設工程項目跟蹤審計工作的正常進行，拉低了審計業務的門檻，審計質量難以保證。

筆者通過對一些新疆交通建設項目跟蹤審計現狀的了解，發現有以下問題比較突出：一是審計質量難以保證。因交通建設的大中型項目的建設周期一般在三年左右，參建單位多、相關工作人員流動大，并且大多數項目的竣工決算審計也未能在交工后兩年后完成，隨著時間的推移，甲、乙雙方的當事人由于各種原因脫離崗位，施工單位和監理單位合同期限也已過缺陷責任期，對其無法進行有效的約束，致使必要的審計程序無法實施。審計單位想要充分了解當時施工過程各方面情況，相關審計事項的確認和判斷都會受到一定程度的影響，導致交通建設項目審計質量難以保證。二是存在審計結果落實不到位的風險。2017年7月1日起施行的《關于印發建設工程質量保證金管理辦法的通知》（建質〔2017〕138號）第五條規定推行銀行保函制度，承包人可以銀行保函替代預留保證金；第六條規定在工程項目竣工前，已經繳納履約保證金的，發包人不得同時預留工程質量保證金。因此，由新疆維吾爾自治區交通運輸廳監管的交通建設項目按照最新要求進行銀行保函替代預留保證金的工作，但因為一些客觀原因部分交通建設項目無法在規定的期限內完成竣工決算審計，且銀行開具的保函期限基本都為一年，這兩個關鍵的時間節點也很難對位。此時，按照正常的建設單位工程款支付進度，已經將工程款全部支付給施工單位。如果項目有審計核減金額，要通過銀行保函來退還核減費用，這個過程涉及到交通建設項目主管部門、施工單位及提供保函的銀行，致使退還流程繁瑣，又或者施工單位未按時將保函續期，這都使退還審計核減金額難度加大，所以存在審計結果落實困難的風險。其次，在項目竣工決算的審計報告中會提出項目執行過程中潛在的管理風險、內控風險和財務風險，這些問題往往會在項目竣工決算審計報告中系統性地總結歸納出來，此時項目建設已經從程序等各方面全面完結，內部審計機構對于項目竣工決算審計報告中提出的風險提示往往會忽略或者不夠重視，也不能有效地督促項目建設的執行單位實施行之有效的整改措施，致使潛在的風險不斷蔓延。三是審計能力與審計工作量不匹配。交通建設項目總投資金額大，項目從立項至建設完成周期很長，而且項目前期的勘察設計圖紙、招投標文件眾多，然而工程建設過程中形成的資料種類和數量很多，大型項目的作業面積大、施工內容復雜，相對應的工作日志、監理指令、試驗報告等資料容易缺失，有的資料會因不及時歸檔和未妥善保管而散落、丟失。項目立項及前期的其他資料由交通運輸主管部門保管，而項目建設執行單位未曾參與前期的相關工作，沒有此部分資料，無論是項目建設過程中的跟蹤審計還是項目竣工決算審計時，審計機構都需要對接交通運輸主管部門或交通運輸主管部門各處室，耗費大量時間及精力去收集、整理、核對項目建設資料，無形中增加了審計人員的工作量，然而有些項目建設施工地點和交通運輸主管部門相距較遠，對收集工作加大了難度，分散了有限的審計力量，進而也延長了審計時間，同樣達不到內審機構預期的審計目標。因此，有限的審計能力無法有效地完成大量的審計工作。四是跟蹤審計過程流于形式。交通工程建設項目跟蹤審計工作的步驟應當是全過程跟蹤審計（審計和施工同步），即從立項到竣工后資產的交付使用，但實際情況是從項目立項做工可開始到招投標結束后施工單位進場，這一段時間是“空白期”，第三方審計單位并未被委派開展相關工作。第三方審計單位會隨著施工進度的發展，階段性地對項目施工的合法性、投資、進度、質量、工程量、資金來源、管理情況及其他重要事項實施審計。但是，項目施工過程是按照施工工藝循序推進的，往往是多個作業面立體交叉進行，而第三方審計單位階段性的開展審計工作錯過了施工過程中工程建設管理活動的關鍵節點；但在審計實踐中，如果對建設項目施工過程的每個分項工程、每項工程建設管理活動全部參與并審計，則需要大量的人力、物力和財力，顯然也不現實。因此，如何把握審計重點，別讓跟蹤審計過程流于形式，仍是跟蹤審計面臨的主要問題。

三、對完善交通建設項目內部審計工作的探索與實踐

（一）進一步明確交通建設項目的建設單位是本單位交通建設項目內部審計的責任主體

既然交通建設項目的建設單位是本單位交通建設項目內部審計的責任主體，那么，應當根據《中華人民共和國審計法》《中華人民共和國審計法實施條例》《公路水運基本建設項目內部審計管理辦法》等法律法規及本地區交通建設項目的實際開展情況和突出問題，針對性的制定、完善本單位交通建設項目內部審計工作的各項制度和內部審計工作管理辦法。其次，本單位的內部審計機構積極地參與和引導第三方審計機構開展交通建設項目的內部審計工作，交通運輸內部審計機構在積極地配合國家審計機關巡查督導，同時學習上級單位先進的審計理念、全面有效的審計方法，協同社會審計機構開展交通建設項目跟蹤審計工作。尤其是國家重點投資的交通建設項目，內部審計應當與國家審計和社會審計相結合，成立專項審計組進駐項目開展全過程跟蹤審計， 把審計監督的基點夯實在項目一線，打破傳統全過程跟蹤審計著重事中和事后的模式，變事中、事后為事前防范、事中防范， 及時發現和糾正交通建設項目管理中存在的問題， 形成以內部審計機構為主導，對國家重點投資項目和其他有關項目進行及時有效地監督與服務。

（二）嘗試性地改革內部審計機構

新疆作為“一帶一路”西出中亞—歐洲的交通大動脈和第一批交通強國建設試點單位，促使新疆交通建設項目大發展，有一大批國家重點交通建設項目投入建設。為確保國家重點交通建設項目的順利完成，交通建設項目內部審計工作是不可或缺的一部分，同時是對內部審計機構的內部審計工作全覆蓋能力的一種考驗和挑戰，也是在社會主義新時代經濟環境下進行自我革新的新契機。

所謂的“契機”就是改革。因為體制和人員編制的限制，內部審計機構工作人員人數有限，無法做到對交通建設項目內部審計工作全覆蓋，相應的限制了內部審計機構發揮責任主體的作用。內部審計工作人員的結構也是限制因素之一。在調研過程中發現，從事內部審計的工作人員百分之九十左右是財務相關專業的，然而《公路水運基本建設項目內部審計管理辦法》中業務管理審計的主要內容是對基本建設項目立項、可行性研究、初步設計、施工圖設計、用地（用海）、環保、施工及消防等事項；征地拆遷范圍、勘察、設計、咨詢、招標代理、施工、監理、材料及設備采購等事項；依法需進行招標的勘察、設計、咨詢、招標代理、施工、監理、材料及設備采購等諸多事項進行審計。這就需要工程管理專業的人員參與到交通建設項目的內部審計工作中，做到讓專業的人去辦專業的事，清掃因缺乏專業人才而造成的內審盲區，全面高效地完成交通運輸行業內部審計對交通建設項目的質量、造價、進度、環保、安全控制、內部控制等一系列的審計工作。其次，習近平總書記對審計工作作出重要指示，并強調審計是黨和國家監督體系的重要組成部分。審計機關要在黨中央統一領導下，適應新時代新要求，緊緊圍繞黨和國家工作大局，全面履行職責，堅持依法審計，完善體制機制，為推進國家治理體系和治理能力現代化作出更大貢獻。這就要求交通運輸行業內部審計堅決服從黨的領導，并加強黨組織對內部審計機構的領導和監督，在黨和上級單位的領導下進一步推動內部審計工作法制化建設。因此，完善內部審計機構的體制機制、優化內部審計工作人員結構、推動內部審計工作法制化建設迫在眉睫。

（三）將社會審計機構及從業人員納入交通行業信用評價體系

《國務院關于印發社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）的通知》（國發〔2014〕21號）強調，社會信用體系是社會主義市場經濟體制和社會治理體制的重要組成部分。社會信用體系以法律、法規、標準和契約為依據，以健全覆蓋社會成員的信用記錄和信用基礎設施網絡為基礎，以信用信息合規應用和信用服務體系為支撐，以樹立誠信文化理念、弘揚誠信傳統美德為內在要求，以守信激勵和失信約束為獎懲機制，目的是提高全社會的誠信意識和信用水平。同時，加快社會信用體系建設是全面落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重要基礎，是完善社會主義市場經濟體制、加強和創新社會治理的重要手段，對增強社會成員誠信意識，營造優良信用環境，提升國家整體競爭力，促進社會發展與文明進步具有重要意義。因此，社會審計機構作為交通運輸行業開展內部審計工作的可靠力量，將其納入社會信用建設體系，有助于提高社會審計機構的行業競爭力，形成優勝劣汰的經濟市場成長環境，逐漸優化市場需求結構，規范行業發展秩序。伴隨著社會審計機構和從業人員納入信用評價體系，其綜合業務能力及其從業人員的業務素質得到逐步提升，使其參與的交通建設項目的審計質量、審計效率、審計重點等事項都得到了強有力的保障。其次，社會審計機構的從業人員納入信用評價體系可以有效解決其隨意流動、更換頻繁、業務銜接差等問題，對培養社會審計人才和提升社會審計人員職業素養有著重要的意義。

將社會審計機構及從業人員納入交通行業信用評價體系是社會主義市場經濟發展的大勢所趨，也是交通運輸行業內部審計機構改革和創新審計工作體制的必然趨勢。這一舉措能鞏固交通運輸主管部門內部審計機構的主導地位，強化內部審計機構責任主體的責任擔當。因此，將社會審計機構及從業人員納入交通行業信用評價體系切實可行。

（四）多樣化地規范管理交通建設項目內部審計工作

為了能使交通建設項目內部審計工作良好運行，依法開展審計工作，有效地服務于交通建設項目，我們很有必要對交通建設項目的跟蹤審計進行鉆研，挖掘出跟蹤審計的價值所在。簡而言之，就是用科學的審計理念、合理的審計方法，認真研究交通建設項目建設單位對建設項目管理的具體要求和投資管理、內部控制等管理需求，參照國家有關法律、法規及各項規章制度形成交通建設項目跟蹤審計的基本框架，建立一整套有利于開展項目交通建設項目跟蹤審計工作的管理辦法。其次，在施工合同中約定審計事項、細化審計范圍。近期，本單位對已交工的交通建設項目的施工單位進行專項審計，根據第三方審計機構列出的資料清單，要求參建單位提供審計所需的紙質及電子資料時，此單位以涉及公司運營機密為由只提供了一部分資料，致使專項審計工作無法有效開展。而施工合同中對項目審計的事項、審計的具體范圍沒有進行專項條款的約定，進而無法對其不完全配合審計工作的行為進行制約。通過此案例警醒我們，要順利地開展交通建設項目的內部審計工作離不開國家法律法規的機制體制保障，同樣也離不開專項合同條款和獎懲處理的制約。同時，交通運輸主管部門與社會審計機構簽訂委托審計合同時可考慮將涉及交通建設項目內部審計工作的相關單位納入合同的第三方，以規范參建單位在交通建設項目實施過程中完成相關審計工作的相關程序。所以，通過多種形式和方法規范管理交通建設項目內部審計工作，對交通建設項目的有序開展提供了強有力的保障。

結論

通過本文對新疆交通建設項目內部審計工作的探索與研究，使我們認識到應深入學習貫徹國家關于審計工作的重要指示精神，充分認識新時代加強內部審計工作的重要意義，準確把握內部審計的職能定位，堅決扛起審計監督使命擔當，切實發揮內部審計工作對強化內部控制、推進依法行政、促進廉政建設的基礎性作用。

然而，要全力做好新疆交通建設項目內部審計工作還需加強以下幾點工作：一是要加強黨對審計機關、內部審計機構和相關審計工作的領導；二是要扎實有效地推進審計各項工作有序開展和責任落實，特別是強化重點交通建設項目審計工作，強化領導干部任期經濟責任審計工作，強化財政財務收支審計和專項審計，積極配合國家審計相關工作；三是要嚴格落實審計整改工作要求，完善機制體制、形成合力，抓好通報問題及上級單位巡視反饋問題整改工作；四是要加強審計部門自身建設，選好配強內部審計人員，打造主動擔當、積極作為、業務精通、作風務實、清正廉潔的高素質專業化內部審計隊伍。