績效管理實際操作中的問題與思考①

郁子杰

（交通運輸部東海航海保障中心上海航標處，上海 200086）

一、績效管理理論

2018年9月份，中共中央、國務院印發(fā)《關于全面實施預算績效管理的意見》以來，各部門相繼完善了預算績效管理制度辦法，中央層面實現(xiàn)全過程績效管理，具體包括績效目標管理全覆蓋，績效運行監(jiān)控和績效自評全面開展，績效信息向人大報告并向社會公開，重點績效評價范圍逐年擴大。全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內容，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措。在我國努力建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系過程的實際操作中，也存在著一些問題。

二、績效評價中存在的問題

以2020年為例，某項目在中期績效目標申報與年度績效目標申報中均設置了十三個指標，其中產出指標——數(shù)量指標5個，產出指標——質量指標3個，產出指標——時效指標1個；效益指標——社會效益指標2個；滿意度指標——服務對象滿意度指標2個。在預算期間設置指標時嚴格按照上級單位相關規(guī)定，并在項目執(zhí)行過程中按期填寫申報，這些指標確實在很大程度上體現(xiàn)了項目的執(zhí)行情況，但是也存在著一些不足，列舉如下：

（一）僅設置產出指標，無成本指標。

13個指標中有9個產出指標，這些產出指標每年或有變動，但是并不會產生太大的差異，而在2018～2020三年的項目中每年的劃撥經費是存在較大差異的。在2018～2020三年的項目執(zhí)行過程中，并不存在成本指標的設置，例如某項目撥款總經費增長了57.14%；而成本指標——年度作業(yè)計劃時間僅僅增加了7.84%。年度作業(yè)時間是績效管理中最為基礎、較為重要的指標，在資金增加過半的前提下，工作指標卻沒有得到顯著的增長。同理，成本指標下設的其他指標中也存在類似的問題。

（二）專項項目任務重、資金量不足

歷年的專項任務執(zhí)行過程中，執(zhí)行率均為100%，確保了向上級申請的財政經費均落實到位。然而專項資金的經費并不能夠滿足專項項目的執(zhí)行，每年都會動用公用經費額度乃至自有資金存量資金。在已執(zhí)行的項目中，存在因資金量不足導致項目到期未完成、項目完成量不足的情況。當資金量不足或項目完成量因資金短缺問題即將導致項目完工進度受到影響時，下屬單位難免會產生為了完成績效目標而進行項目的想法，從而導致項目實際完成情況差強人意，不能夠達到決策層想要的最終實際效果。

（三）預算績效管理重形式、輕實際

在全面預算績效管理過程中，首先要設置績效目標以及完成進度的評價指標，在這些指標的設置過程中，上級單位為了避免下級單位產生敷衍了事、消極怠工的情況，會有相關的文件或者制度標明如何設置相關指標，并且往往這些指標是存在著硬性規(guī)定的。例如產出指標多少個、滿意度指標多少個、定性還是定量，設置成什么文本格式，這些要求往往細分得很到位，使這此績效目標的設置從表面上看很全面很具體。然而正是由于這些硬性規(guī)定太多，下級單位沒有和上級單位溝通的渠道和余地，會出現(xiàn)績效目標多設虛設的情況。

三、績效問題造成的影響

（一）單位工作效率差距大，不利于項目開展。

由于并沒有成本指標的設置，績效管理只設置產出指標，以體現(xiàn)每年業(yè)務的完成量。沒有統(tǒng)計監(jiān)測完成工作的成本指標，產出不能與成本相比對，就不能計算出完成工作的效率指標，很容易造成工作效率差距巨大的問題。

1.資金量不足以完成項目規(guī)定的任務

在積極響應習總書記“過緊日子”的號召之下，經由從上到下層層劃撥分配，加之上級單位對于基層單位的實際情況了解不深入，經常會造成資金量不足的情況。財政撥款不足以完成規(guī)定的任務，但是硬性指標又必須要完成。在這種矛盾的情況下容易產生豆腐渣工程的風險，并且在全面預算績效管理的框架之下，很多單位思考的并不是從項目出發(fā)去完成項目，而是從考核指標出發(fā)，只要考核指標完成了，在績效評價層面就是完成了項目。

2.上級任務設置較為簡單，可能存在資金富余。

和上述情況相反的情況，資金量較為充足，而項目又比較簡單。這種情況下，工作人員往往沒有較高的工作積極性以及主觀能動性，不論工作積極與否，只要將相關工作分配甚至全權外包給外部企業(yè)就能夠完成任務，造成了資源的浪費，也不利于國家公職人員形象的樹立。

3.項目業(yè)務量大、資金充足，業(yè)務人員不足。

在一些重點單位以及重點部門，存在項目體量過大的情況，這些項目資金量大，難以完成，僅僅依靠該單位的業(yè)務人員難以在不加班加點的情況下完成任務。

4.項目體量過小，完成意義不大。

反觀項目體量小的單位，自身并不具備完成該項目的技術能力，但是由于上級單位包攬項目并且硬性分配，存在著為了設置項目而設置項目的問題。

（二）用其他資金彌補專項資金

1.資金存量不足，任務難以完成。

在資金量不足以完成項目規(guī)定的任務情況下，往往需要其他渠道的資金來彌補，以確保項目按時按需完成。一般來講，在項目資金不足時會用到財政撥款支出——基本支出，而確保機構正常業(yè)務也需要一定量的資金，單位不得已只能動用自己的存量資金，無存量資金的單位甚至需要向上級單位或兄弟單位申請調資。

2.資金渠道混亂，不利于賬務處理統(tǒng)計和決策者決策。

在資金不足以完成項目時，調用其他渠道資金以完成項目，會導致項目存在兩個或多個資金渠道，例如財政撥款——項目支出、財政撥款——基本支出、其他資金支出等等。賬面上顯得雜亂，在上級需要統(tǒng)計數(shù)據(jù)時增加了單位會計的工作量與工作時間，也不利于上級決策者分析決策。

（三）存在為了績效管理而設置績效指標的情況

1.績效指標設置不合理（輕易完成或與資金無關）

在用少數(shù)幾個績效目標就可以將項目的情況有效評價的時候，下級單位為了完成上級單位在績效指標設置方面的硬性要求，依然強行設置指標，很多指標都是輕易可以達成的，或者與項目的實際執(zhí)行關系不大的。

2.跨年項目未完成無法開展績效評價，年末仍強行評價。

一般情況下，納入全面預算管理的項目都要在每年年中進行中期績效目標申報，每年年末進行項目年度績效目標申報時，對于跨年工程并沒有區(qū)分要求。然而有些跨年項目在項目中期并不能夠以設立的指標來體現(xiàn)完成情況，需要特殊情況特殊處理。

四、加強績效管理工作的思考

(一)加設成本指標、效率指標。

在績效指標設立的過程中，除了對產出指標、滿意度指標等有硬性規(guī)定之外，同時應設立相關成本指標、效率指標，并且成本指標、產出指標以及效率指標三者之間應存在合理的換算關系。只有通過成本產出雙指標的監(jiān)控，才能夠完成績效管理中加強工作效率的目標，優(yōu)化資源結構、提高政府部門工作效率、改善工作模式，否則會存在資源浪費、資源分配不均的風險。

（二）加強反饋機制，合理化資金安排。

在上級分配具體項目任務以及項目指標的同時，不僅僅需要上級單位綜合考量下級單位的執(zhí)行能力、技術水平以計算執(zhí)行項目的可行性，下級單位同樣應該有反饋的權力。只有上下級合理溝通，確定需求一致，才能共同保質保量地完成項目。

（三）按需按實設置指標、靈活合理調整，考慮跨年項目的特殊性。

在指標設立的過程中，項目落實到的下級單位在按照上級單位下發(fā)文件中指標設置要求的基礎上，設立一定量的指標，若有需要增設的指標，則應按實按需設置；若所有需要設置的指標均已設置完成，可向上級單位請示無需設置意義不大的指標，避免出現(xiàn)指標湊數(shù)的情況。

在對跨年項目的績效考核過程中，可按實際項目完成情況決定是否需要每半年、每年度進行考核，如若確實需要，則應允許調整設立在項目未完工時能夠實際進行考察評價的指標進行績效考核。