融資擔保業轉型變遷及助力小微企業發展探析

韓克永

(濰坊市再擔保集團股份有限公司 山東濰坊 261061)

2022年3月，李克強總理在《政府工作報告》中提出“擴大政府性融資擔保對小微企業的覆蓋面，努力營造良好融資生態，進一步推動解決實體經濟特別是中小微企業融資難題。”這是繼2020年《政府工作報告》要求“大幅拓展政府性融資擔保覆蓋面并明顯降低費率”后，時隔一年國家再次明確政府性融資擔保的政策導向和發展方向，更加認可并支持其發揮“信用放大器”“經濟助推器”的職能作用。本文將在簡單回顧我國在現代融資擔保制度建立發展的基礎上，對如何更好地引導撬動金融資源、擴大小微企業和“三農”擔保覆蓋面深入探討。

1 我國現代融資擔保制度的發展與困境

隨著黨的“十四大”提出建立社會主義市場經濟體制的目標，1993年經國務院批準，由國家經貿委和財政部共同發起，作為特例試辦的中國經濟技術投資擔保公司(現為中國投融資擔保股份有限公司)成立，自此我國開啟了轉變政府信用職能，運用市場機制建立現代融資擔保制度、提高企業信用的積極探索[1]。這個時期對融資擔保行業的監管處于真空期，行業準入十分嚴格，融資擔保機構數量小，同時由于銀行業市場化進程滯后，信貸資金供不應求，擔保業務品種單一，為中小企業融資提供擔保較少。

1999年，隨著中國人民銀行《關于加強和改進對小企業金融服務的指導意見》和國家經貿委《關于建立中小企業信用擔保體系試點的指導意見》發布，北京、安徽、山東、江蘇、廣東、浙江、貴州等地陸續設立融資擔保公司；在以政府出資為主的基礎上，大量外資、民營資本進入，擔保公司數量迅速增長。特別是在2002年全國人大常委會通過《中小企業促進法》，全國各地掀起成立融資擔保機構、再擔保機構的浪潮，大量民營資本進入擔保行業，融資擔保機構數量急劇上升。2008年底數據顯示，全國擔保機構4247家，擔保余額7221億元，擔保機構數量為2000年的20倍，累計服務企業90.7萬戶，累計擔保額1.75萬億元[2]。

2009年，隨著融資性擔保業務監管部際聯席會議頒布《融資性擔保公司管理暫行辦法》，融資擔保行業由備案制向經營許可制轉變，標志著強監管框架下規范調整階段的到來。由于擔保機構的金融杠桿屬性和承擔風險兜底責任的行業特點，在經濟下行壓力的影響下，大量擔保能力弱、經營風險大的機構逐步退出市場，甚至有部分國有融資擔保機構也因大額代償陷入經營困境，機構數量連續七年下降，全行業增速放緩、風險高發、洗牌加劇。2015年底數據顯示，擔保行業規模增速從2011年的66%下降到2015年的6%，行業收入從2011年的365億元下降到2015年的301億元，進入規范調整階段，代償率從2011年的0.5%上升到2015年的3.3%[3]。

特別是2018年國務院發布《融資擔保公司監督管理條例》，歷史性地將融資擔保行業監管上升到國家法規層面，明確了融資擔保行業發展方向——以服務小微企業和“三農”為導向，行業格局——發展政府出資的融資擔保公司，支持重點——對準公共產品屬性的融資擔保業務，在放大倍數、政策扶持等方面給予傾斜。銀保監會繼而發布《融資擔保公司監督管理條例》四項配套制度，對融資擔保經營許可證、融資擔保責任余額計量、資產比例管理、銀擔合作做出了指導性意見，融資擔保行業的準入門檻和在金融行業的地位大大提高，在社會信用文化和體系建設，破解小微企業和三農融資難、融資貴問題，服務實體經濟等方面發揮了積極作用，成為我國社會主義市場經濟體系不可或缺的重要組成部分。

縱觀1993年至2018年融資擔保行業從特例試辦到蓬勃發展、再到規范調整的不懈探索過程，由于融資擔保本身為信貸體系中的“助貸機構”，帶有普惠金融性質和“高風險低收益”性質，尤其是對于市場化融資擔保機構來說，行業自身風險性加上資產回報率偏低，行業整體缺乏創新能力和可持續發展能力，造成傳統融擔業務縮量整頓困境，主要原因有以下幾點：

(1)擔保機構承擔的風險收益與市場化運營原則不匹配，純粹市場化商業化運行的擔保機構，僅靠擔保業務難以為繼，虧損乃至出局是必然的現實歸途。融資擔保行業一般的擔保費率在2%左右，針對小微和三農的政策性業務費率低于1%，10億元的擔保業務對應的收入最高為2000萬元，發生一戶或數筆代償就可能造成虧損。從2015年數據看，擔保行業年新增擔保代償規模在600億元以上，代償率達到3.3%，遠超平均擔保費率[4]。

(2)擔保客戶資質偏弱，多數是達不到銀行授信條件的小微企業，屬于銀行篩選后的“次級客戶”，反擔保措施主要是機器設備、存貨、股權、應收賬款、實際控制人及關聯企業保證等，一旦企業違約將難以有效處置變現，擔保機構代償額基本等同于未來的損失額。

(3)整體呈現“規模小分布散實力弱”狀態，議價能力先天不足。在為企業融資提供擔保時，擔保機構一般承擔超過100%的連帶保證責任，以貸款本金、利息、罰息及追償費用計算，代償額甚至達到擔保額的120%以上，加之融資擔保機構的風控經驗主要來源于銀行，難以通過有效的風控措施降低信息不對稱來識別客戶，實質上在銀擔合作關系中處于被動分擔風險地位，極易成為銀行機構風險緩釋通道。

2 政府性融資擔保體系的崛起與初見成效

為彌補市場的不足，更有效地支持實體經濟特別是小微企業和“三農”融資，政府性融資擔保體系逐步走上舞臺，承擔起擔保行業發展主力軍的作用。2014年底，國務院召開全國融資擔保行業發展與監管經驗交流電視電話會議，這是擔保行業第一次高規格的專門會議，國務院總理李克強作出批示：“發展融資擔保是破解小微企業和‘三農’融資難融資貴問題的重要手段和關鍵環節，對于穩增長、調結構、惠民生具有十分重要的作用。”國務院副總理馬凱指出：“融資擔保行業作為連接銀企的紐帶，一頭為小微企業提供增信服務，一頭為銀行分擔風險，背后需要政府給予支持。”

2015年，《國務院關于促進融資擔保行業加快發展的意見》最早提出政府性融資擔保機構的概念，即“大力發展政府支持的融資擔保機構。通過新設、控股、參股等方式，發展一批以政府出資為主、主業突出、經營規范、實力較強、信譽較好、影響力較大的政府性融資擔保機構”[5]。

2018年7月，經國務院批準，由中央財政發起，聯合相關金融機構共同設立國家融資擔保基金有限責任公司，注冊資本661億元。國家融資擔保基金以再擔保業務為主，適當開展股權投資業務，通過與省級再擔保機構開展業務合作，分散轄區內擔保機構的信用風險及資金壓力，推動形成“國家融資擔保基金——省級再擔保機構——轄內融資擔保機構”三級架構，自此從中央到地方的政府性融資擔保體系初步形成。

2019年初，國務院辦公廳發布《關于有效發揮政府性融資擔保基金作用切實支持小微企業和“三農”發展的指導意見》，要求政府性融資擔保機構嚴格以小微企業和“三農”融資擔保業務為主業，不以營利為目的，堅持保本微利運行，不斷提高支小支農擔保業務規模和占比。

2020年，隨著銀保監會七部門《關于做好政府性融資擔保機構監管工作的通知》和財政部《政府性融資擔保、再擔保機構績效評價指引》出臺，各省、市、縣政府性融資擔保機構數量、資本金實力持續增加，風險分擔機制日益完善，由此我國擔保行業形成了以政府性融資擔保機構為主、商業化(民營)擔保機構為輔的發展格局。

根據中國融資擔保業協會和銀保監會公布的數據，2012年末全國融資擔保機構數量有8512家，政府性(政策性)機構數量與民營機構數量占比大約為2:8；2014年末，全國融資擔保機構數量有7898家，政府性(政策性)機構數量與民營機構數量占比大約為3:7；到2018年末，全國融資擔保機構數量為6313家，政府性(政策性)機構數量與民營機構數量占比大約為4:6；截至2020年末，全國融資擔保機構數量為5139家，政府性(政策性)機構數量與民營機構數量占比大約為5.3:4.7，不但在注冊資本、業務規模，而且機構數量方面政府性(政策性)機構數量首次超過半數[7]。從財政部已公布名單的1292家政府性融資擔保機構數據來看，除西藏未公布數據外，其他省份(不包括港澳臺地區)均設立有政府性融資擔保機構，2020年末融資擔保直保在保余額 11933億元，小微企業融資擔保占比59%，農戶及新型農業經營主體融資擔保占比26.9%，小微企業、農戶及新型農業經營主體融資擔保直保戶均余額分別為123萬元和34萬元，基本達到國務院辦公廳〔2019〕6號文件關于支小支農擔保業務占比達到80%以上的工作要求。

單從國家融資擔保基金數據來看，其再擔保業務2020年末覆蓋到25個省(市、區)和5個計劃單列市，累計完成再擔保合作業務45.6萬戶、7091.4億元，形成了與省級再擔保機構、轄內融資擔保機構三級業務聯動的合作體系，目前體系成員數量超過千家[6]，在引導更多金融活水流向普惠金融領域方面發揮了積極作用。

3 融資擔保行業擴面提效的幾點建議

習近平總書記指出：“金融活，經濟活；金融穩，經濟穩；經濟興，金融興；經濟強，金融強。”作為普惠金融的一支重要力量，政府性融資擔保機構通過資金引導作用，將金融資源優先支持符合產業政策導向的科技創新、生態環保等戰略性新興產業，為政府介入經濟發展和產業支持提供了有效便捷、精準定向的金融工具，彌補市場不足，在落實“六穩”“六保”及供給側結構性改革等重大戰略部署方面，發揮著越來越重要的作用。

雖然全國政府性融資擔保體系4年運作初見成效，但與新冠疫情沖擊下國家宏觀政策要求相比，與小微企業迫切的融資需求相比，其覆蓋面和效能還存在較大提升空間。要實現“擴大覆蓋面”的政策目標，就應積極運用技術手段，改進傳統業務模式，推動從以下幾個方面轉型發力。

3.1 運用數字化技術推動業務創新和模式創新

傳統融資擔保辦理一筆業務，需要大量的線下盡調工作，對企業的評估主要依靠財務、征信等傳統數據，整個流程需要3～5個步驟才能完成，耗時長且效率低，而且無法滿足“金額小、期限短、時效性強”的融資需求。隨著金融科技的蓬勃發展和廣泛應用，數字化轉型逐漸成為擔保行業的共識，也為進一步擴大擔保服務覆蓋面提供了可行的解決方案。同時，新冠疫情在一定程度上加速了擔保行業的數字化進程，客戶需求不斷升級，推動擔保機構提供便捷快速的服務。

由于人員和資本所限，融資擔保行業數字化轉型剛剛開始，大多停留在接受電子申請階段，中后期的業務準入、風險識別、在線授信發函、保中監控和保后管理等方面依然任重道遠。所以，融資擔保機構數字化運用應重點圍繞以下兩個方面發力：

一方面，借助大數據和人工智能等新技術，建立包括風險模型和指數體系、信貸策略體系、欺詐模型體系等在內的多重風險識別體系，使風險管理從基于財務數據的簡單現金流模型拓展至高維變量決策模型，并利用人臉識別、生物探針、設備指紋、關聯網絡等技術，有效解決小微業務“風險識別難”的問題，使線上化、批量化擔保具備“技術可行性”。

另一方面，以推動現有業務“流程再造”和擔保業務品種“線上遷移”為重點，搭建銀擔系統互聯平臺，通過整合、提煉關鍵要素信息，以篩選識別出符合政策導向和市場發展規律的小微企業為目標，推動小額分散的業務線上化、標準化，便捷地提高辦理效率及數據處理能力，進而構建線上線下相結合的“科技賦能擔保”增信模式，增加普惠金融產品供給，擴大擔保服務客群。

3.2 自上而下創新推廣系列銀擔“總對總”合作產品模式

以2020年以來國家融資擔保基金與銀行機構總行推動的銀擔“總對總”批量擔保業務為例，直面基層政府性融資擔保機構銀行認可度低、業務能力弱、成本高、專業人才不足等現狀，有效解決客戶經營規范性差、財務信息不透明、質押擔保不足等問題，可以大幅簡化擔保流程，提高擔保效率，迅速擴大融資擔保規模。

對基層政府性融資擔保機構而言，銀擔“總對總”模式主要依托銀行的服務網絡和風控系統，首先，銀行應對擔保貸款項目進行風險識別、評估和審批，政府性融資擔保機構再對擔保貸款項目進行合規性審核確認，不做重復性盡職調查，進行批量擔保備案分險[7]。其次，應大力復制推進銀擔批量擔保業務模式，通過明確服務對象認定標準、認定憑據及口徑等，鎖定合作風險、批量操作、事后備案，實現標準透明、預期明確、避免爭議，使得擔保審核后置成為可行。最后，通過由銀行代收擔保材料，指導企業繳納擔保費，實現部分擔保工作嵌入銀行相關工作環節，在風險可控的前提下，有效推動融資擔保業務快速增長。

3.3 建立完善“政銀擔”合作共管分險機制

一直以來，“出了風險誰來承擔”是困擾小微企業融資的最大問題，也一度讓許多銀行機構不敢放貸、擔保機構不敢擔保、企業承受高額且強制性的風險保證金。在此背景下，推進“政銀擔”三方合作，建立風險分擔、風險共管和風險補償三項機制，可有效支持加大信貸投放。

風險分擔方面，銀行與政府性融資擔保體系按2:8比例分險，增強銀行與擔保機構共同管控風險的責任；政府性融資擔保體系內，國家和省級再擔保承擔不低于40%的風險，直保機構承擔不高于40%的風險，進一步緩解原擔保機構流動性壓力，多方分險有效提高金融機構對小微企業業務風險的容忍度。風險共管方面，由實現“點對點”、自下而上的合作變為“體系與體系”對接、自上而下的整體合作，可將擔保機構在代償率3%～8%設置預警線，建立相應的風險監測和合作暫停機制，實現銀行與擔保機構風險防控雙重發力。風險補償方面，業務出現代償后政府性融資擔保機構不再承擔100%的風險，地方政府通過設立小微企業增信基金等方式予以補償，有效彌補純市場化運作的不足，切實發揮財政專項資金的引導和放大效應。以上三措并舉，匯聚形成破解小微企業融資難、融資貴的合作動力，并由此打造“政銀擔”合作支小支農的良性機制。

4 結語

每個時代有每個時代的主題，每代人有每代人的使命。2022年是建立現代融資擔保制度29周年，經過持續探索開拓，當年的星星之火已發展成為注冊資本超萬億元、融資擔保能力達到20萬億元的蓬勃發展的新興行業，特別是政府性融資擔保體系基本建成，在支持小微企業和“三農”主體融資增信，幫助企業復工復產、渡過難關等方面發揮了積極作用，成為普惠金融體系不可或缺的重要組成部分。

面對當前新冠疫情的反復沖擊、復雜多變的國際環境和國內經濟下行壓力的疊加影響，政府性融資擔保體系應積極響應政策要求，圍繞小微企業融資過程中的難點、痛點、堵點，綜合運用數字化技術、政銀擔合作發力、標準化產品復制推廣等措施，持續提高業務效率、優化業務結構、改進業務模式，助力破解小微企業、“三農”因自身信用體系不完善帶來的融資瓶頸，切實提高政策的直達性和精準性，為小微企業的發展注入更多“金融活水”。