行政事業單位內部控制建設的實踐與思考

郭建華，王 彥

(1.南京交通技師學院， 江蘇 南京 210049；2.中交三航局第三工程有限公司，江蘇 南京 210015)

財政部從2012年起陸續出臺了行政事業內控建設的相關法律法規，特別是自2018年全面推行行政事業單位內控建設以來，各行政事業單位通過內控的建設和有效運行，在單位內部管理中發揮了重要的作用，全面加強了單位的內部管理，對單位重大風險的防范和化解起到了重要作用。但在基層行政事業單位內部控制建設和運行的過程中，仍然存在思想認識不足、內控建設針對性不高、執行過程不到位等現象。筆者結合行政事業單位內部控制建設相關法律法規的要求，內控建設的重要性、目標、原則和具體方法，以及多年基層單位內部控制建設的經驗，對行政事業單位內控建設思考如下。

一、行政事業單位內部控制建設的重要性

行政事業單位內部控制建設的重要意義在于通過內控的建設和重要業務、關鍵崗位的運用，全面提升單位的內部管理，提升單位依法辦事能力和工作績效，防范和化解單位重大風險。

二、行政事業單位內部控制建設的具體實踐

行政事業單位內部控制建設主要包括三個層面的內容，分別是單位層面、業務層面和信息系統層面的內部控制建設。

（一）單位層面

在行政事業單位內部控制的建設過程中，單位層面的內部控制建設主要包括內控機構建設、內控機構的運行、權力運行控制等內容，具體為：

1.建立內控機構。（1）成立內控領導小組，由單位主要負責人擔任組長；（2）成立內控工作小組，由單位領導班子成員擔任組長；（3）明確內控牽頭部門；（4）明確內控評價與監督部門；（5）明確單位其他部門的相關職責。

2.內控機構運行。（1）召開內控領導小組會議并形成決議；（2）單位“三重一大”事項通過集體議事決策機制并形成決議；（3）召開內控工作小組會議并形成決議；（4）組織開展內控專題培訓；（5）建立內控風險評估機制并開展風險評估，建立風險清單；（6）建立內控評價與監督機制并開展內控評價，落實內控評價結果。

3.權力運行控制。（1）事權控制：針對單位不同的事，不同的經濟活動，從源頭開始直到業務的全過程，從制度、崗位、人員將業務的權力劃分清楚；（2）崗位控制：針對不同的業務特點，從崗位設置方面做到崗位分離，相互牽制；（3）授權控制：對不同的人員和崗位的權限事先進行設定，明確什么人，什么崗位，在什么權限內干什么事；（4）崗位輪換和審計監督：對重要業務和關鍵崗位人員實行崗位輪換，結合重點業務和關鍵崗位的定期或者專項審計，開展工作績效評價。

（二）業務層面

內部控制業務層面的關鍵崗位主要包括預算業務管理、收支業務管理、政府采購業務管理、資產管理、建設項目管理、合同管理以及內部監督等經濟活動的崗位。業務層面六大業務內控建設主要包括：

1.內控業務層面六大業務工作職責及其分離。主要包括：預算業務、收支業務、政府采購業務、國有資產業務、建設項目業務、合同業務分別建立崗位職責說明書，且做到不相容崗位分離。

2.內控業務層面六大業務制度建立和更新。主要包括：建立預算管理制度、收支管理制度、政府采購管理制度、國有資產管理制度、建設項目管理制度、合同管理制度等相關制度，明確各制度管控點，編制各業務流程圖，適時更新相關制度。

（三）信息系統層面

行政事業單位內控建設信息系統層面的建設主要包括：建立內控管理信息系統，功能覆蓋主要業務控制及流程；內控信息化建設及時基于制度更新進行改造升級；內控信息化實現部門模塊互聯互通，實現一站式無差別化管理。

三、行政事業單位內部控制建設存在的問題

（一）認識不到位。有些基層單位領導層沒有充分認識到內部控制建設是法律的強制要求，是單位依法開展業務，提高內部管理水平，防范和化解風險的需要。存在管理思維還停留在過去憑經驗拍腦袋階段，內控建設以應付差事為主，甚至有抵觸情緒，思想認識不足。

（二）針對性不強。有些單位的內控建設僅停留在制度要求的6大業務層面上，沒有理解制度的精髓，沒有根據自身業務特點，找出本單位特殊業務的主要風險點和關鍵崗位，缺少根據各自單位業務特點的針對性的內部控制制度。

（三）可操作性不強。主要表現為風險點梳理識別不到位，存在照搬照抄依葫蘆畫瓢現象，制度條文化、空洞化，缺少實際可操作性。

（四）執行力不足。由于各單位人員參差不齊，理解各有不同，在內控實際的執行過程中，執行人員往往以自己的理解和最便于自己工作的角度去執行內控制度，存在變通執行現象，造成內控在運行的過程中執行不到位。

（五）懲治措施不到位。目前對相關單位內控建設不健全、執行不到位的情況缺乏有效的懲治措施，存在“犯罪”成本太低的現象。

四、行政事業單位內部控制建設問題的解決措施

（一）強化責任，提高認識。首先強化單位負責人內控建設的責任，配套問責機制，提高單位負責人的內控意識；其次落實全員，特別是關鍵崗位人員的內控責任，提高相關人員嚴格執行內控的認識。

（二）加強培訓，提高能力。在做好日常內控培訓的基礎上，把內控建設作為新員工崗前教育和老員工年度繼續教育的重要內容，加強對全員的培訓，提高全員內控能力。

（三）制定行業內控標準，提高內控建設的針對性。由行業主管部門根據本行業特點和類型，建立行業特點統一的有針對性的內控建設行業規范，供行業內單位相同特點和類型的業務參照執行，既增加內控建設的統一性，提升內控建設的可比性，也提高了內控建設的針對性和可操作性。

（四）創新檢查考核方式，促進內控建設有效實施。現行針對各單位內控建設最主要的外部檢查方法是借助財務審計一并進行的審計檢查，弊端主要表現為以結果為導向，只看結果，沒有對內控的執行過程進行深入的檢查，也是造成內控建設不到位屢查屢犯的重要原因。為此，可以探索創新一些檢查考核的方式，比如，在內控檢查的過程中，采取穿行測試的方法，直接詢問相關業務的歸口管理部門人員、查看相關歸口管理部門的業務辦理臺賬，檢查各業務執行人員在業務辦理過程對內控的熟知程度，具體的執行過程，從源頭強化相關人員對內控的認識和執行度，做到標本兼治。

（五）完善獎懲制度。俗話說：教育十次，不如問責一次。相關部門探索研究進一步完善相關的獎懲制度，強化內控建設和執行不到位的問責機制，強化法律法規的剛性，嚴肅問責屢查屢犯和通病問題，杜絕少部分單位不認真建設和執行內控管理的僥幸心理。