海洋防災減災與應用理論淺析

王兆宇

（遼寧省海洋預警監測中心 ，遼寧沈陽 110001）

海洋災害是海洋自然環境發生了異常或者特別強烈的變化，導致海上或者海岸上發生的災害。中國的海洋災害通常以風暴潮、海冰、海浪、海岸侵蝕等災害為主。有時也會發生綠潮、赤潮、海水入侵與土壤鹽漬化、咸潮入侵等災害。海洋災害會對沿海海洋生態環境和經濟社會發展產生特別不利的影響。

海洋災害預警是在海洋災害發生之前向公眾發出警告，并迅速應對救災和災后恢復，降低海洋災害損失，尤其是減少人員傷亡，從而保證社會穩定、生活及生產秩序快速恢復正常。海洋觀測預報預警是基礎性、科技性、公益性的社會事業，關系著人民生活生產安全，關系著國計民生、國家安全和社會經濟的可持續發展。現代化的海洋觀測預報預警事業是一個國家綜合實力的重要標志，也是海洋預報工作者孜孜以求中國夢相當重要的組成部分。

一、我國海洋災害與防災減災現狀

1.海洋災害的影響及動態規律

在中國最常見、最具破壞力的海洋災害是風暴潮災害、赤潮災害和巨大的海浪災害。在全球熱帶海洋中，平均每年大約有80多個臺風，對我國產生影響的會有20多個，每年在我國登陸的臺風為7個左右，大約是美國的4倍，是日本的2倍，是菲律賓的1.5倍。根據1966-1990年的統計，在中國的海域，3米以上的海浪分布頻率為：渤海為6.7%，黃海為26%，東海為58.3%，南海為46.8%。其中，6米以上的瘋狂海浪在中國平均每年出現28次，超過9米的瘋狂波浪中國每年出現5.8次。中國赤潮災害的發生頻率越來越高、爆發的規模在擴大、時間在延長，有毒藻類的增加趨勢越來越明顯。過去五年的海洋監測結果表明，赤潮災害主要發生中國沿海的東海地區[1]。

2021年，我國海洋災害以風暴潮、海浪和海冰災害為主，共造成直接經濟損失307087.38萬元，死亡失蹤28人。其中，風暴潮災害造成直接經濟損失246738.22萬元，死亡失蹤2人；海浪災害造成直接經濟損失10537.50萬元，死亡失蹤26人；海冰災害造成直接經濟損失49,811.66萬元。赤潮發現58次，累計面積23277平方千米，較去年明顯增加；綠潮最大分布面積61,898平方千米，最大覆蓋面積1,746平方千米，均為歷史最高值。

與近十年（2012－2021年，下同）相比，我國2021年海洋災害直接經濟損失和死亡失蹤人數均低于平均值，分別為平均值的36%和62%。與2020年相比，2021年海洋災害直接經濟損失和死亡失蹤人數均有所增加，分別為2020年的3.69倍和4.67倍。

根據《中國海洋災害公報（2021）》，2021年各類海洋災害中，造成直接經濟損失最嚴重的是風暴潮災害，占總直接經濟損失的80%；造成人員死亡失蹤最多的是海浪災害，占總死亡失蹤人數的93%。單次海洋災害過程中，造成直接經濟損失最嚴重的是“210920”溫帶風暴潮災害，直接經濟損失97,606.56萬元，為近十年造成直接經濟損失最嚴重的溫帶風暴潮災害過程。遼寧省2021年風暴潮造成死亡（失蹤）人口1人，直接經濟損失87,509.11萬元，近10年平均值為死亡（失蹤）人口1人，直接經濟損失23,056.19萬元。

臺風風暴潮在夏秋季節更為常見。它的特點是兇猛、迅速、強度和破壞力大。風暴潮的波及范圍通常為幾十到數千千米之間，時間跨度大致為一到數百小時不等。然而，有時風暴潮的范圍會隨著大氣擾動因子而發生變化，因此個別風暴潮可能影響長達數千千米的沿海地區，時間可以多達好幾天。

海冰是我國冬春季渤海和黃海北部發生的災害性水文現象。海冰嚴重地影響著海洋工程開發、海上交通運輸、灘涂利用、鹽業生產和水產養殖等，并且對沿海海上軍事活動和海上艦艇活動也帶來很大的危害。在我國歷史上，出現過許多嚴重的冰情，1949-2000年，渤海和黃海發生了11次海冰災害，1969年由于海冰災害，造成了沉船事故[2]。2020-2021年共發生4次寒潮過程，渤海和黃海海域海冰發展迅速，海水養殖受災面積24175.90公頃，水產品損失71804.38 噸，直接經濟損失49811.66萬元，為近十年海冰災害直接經濟損失平均值（10270.07萬元）的4.85倍。

多年以來，我國的海洋科技工作人員在每年冬天，冒著刺骨的嚴寒，到海上去進行觀測，付出了許多艱苦的勞動，尤其是去海上破冰調查，來探索海冰的秘密，獲得了許多的成果，初步掌握海冰的生成規律，建立起了一套完整的海冰預報方法，為海上交通和生產安全作出了很多貢獻。

2021年，我國未發生海嘯災害。自然資源部海嘯預警中心（南中國海區域海嘯預警中心）對發生在全球海域的44次海底地震發布了77期海嘯信息。其中，對南中國海周邊國家發布英文海嘯信息8期。監測數據分析結果顯示，8次海底地震引發了海嘯，均未對我國產生影響。

2021年，我國海域共發現赤潮58次，累計面積23277平方千米。其中，有毒赤潮1次，累計面積21平方千米，發現于遼寧省大連市海域；有害赤潮24次，累計面積10273平方千米。與近十年相比，2021年赤潮發現次數高于平均值（51次），累計面積為最高值，是平均值（6173平方千米）的3.77倍。2021年4-8月，綠潮災害影響我國黃海海域，分布面積于6月21日達到最大值，約61,898平方千米；覆蓋面積于6月26日達到最大值，約1,746平方千米。引發大面積綠潮的主要藻類為滸苔。

2.海洋防災減災概況

全球減輕海洋災害的國際組織分為政府間與非政府兩類：一類主要是糧農組織、世界氣象組織、教科文組織、自然災害援助辦公室、人類居住中心、技術使用促進發展部、國際原子能機構和世界衛生組織等；第二類是專門機構，包括海洋學委員會、海洋研究科學委員會、國際海事組織、國際大地測量學和地球物理學協會、國際自然災害防御與減輕學會等。

進入21世紀以來，美國、法國、日本、英國等主要沿海國家普遍加強了對海洋觀測預報預警和防災減災工作的重視程度，推動著海洋觀測和預報減災技術從單一的學科向多學科交叉融合綜合發展進程。海洋觀測方面的區域精細化問題和全球一體化趨勢尤其明顯，新型的觀測傳感器、全新的水下移動觀測器、深海觀測技術和衛星海洋遙感觀測方法得到越來越廣泛的應用。海洋預報方面的分工更為精細，以數值海洋預報為核心的預報技術得到了不斷強化，海洋預報產品的分辨能力和精細度也在不斷提高。海洋災害的預防和減災工作的重點也逐漸轉向關注災前預防和減災風險。在環境和資源管理、城市規劃等許多方面與海洋災害風險管理有效聯系，并且逐步建立健全了海洋災害應急管理的信息共享機制和部門聯動機制，大大提升了政府、企事業、社區和社會公眾的防控風險能力。

二、海洋防災減災應用理論

1.服務型政府理論

服務型政府是許多政府理論中的一種，在市場經濟與政府關系上遵從政治經濟生存發展規律，注重政府法治的執紀執法以及政府人財物的資源配置，引導社會保障的可持續發展，追求整體效能的相對和諧。

服務型政府是以政府為主導，主要任務是提供基本而有保障的公共產品，基本目標是全體社會成員共享社會發展成果的一系列制度安排。其主要特征是以人為本、透明、法治。服務型政府從功能上劃分為維持性公共服務、經濟建設服務、社會服務；從性質上劃分監督管理類、純公共服務、準公共服務。

在海洋防災減災工作中，服務型政府體現出越來越重要的現實指導意義。海洋災害往往對社會經濟造成很大的破壞和負面影響，政府處置欠佳或許會喪失百姓的公信度。政府應該在應對海洋災害的過程中發揮主導作用，不僅要承擔全面指揮、統一調度的責任，更要組織動員各種力量、調動全社會資源共同參與，有序處理各類海洋防災減災事務，特別是日常的觀測預警報工作要常抓不懈，做好為重點區域和重點受眾的服務工作是實現服務型政府的重要體現。

2.災害管理理論

上世紀60年代，世界上第一個社會科學領域的災害研究中心在美國俄亥俄州立大學克蘭特里建立。斯托林思在研究災害的成因時提出，災害不但包含自然現象或技術狀況造成的風險，它還包含人類活動不符合社會客觀發展而破壞了正常秩序的事件[3]。災害應該是由于自然環境的異常變化、人類活動或者兩者共同作用造成的，能夠導致自然資源和財產損失、威脅人類生命安全、破壞人類生活環境的現象和過程。隨著人類社會的發展，不斷地攫取資源，日趨嚴重的破壞環境，這些負面的影響正在以微弱的變化參與到致災體當中去。所以說，災害是自然環境和社會系統綜合作用的結果。致災體和承災體之間的相互作用，賦予了災害自然和社會的雙重屬性。災害的分類可以依據引發原因的不同分為原發災害、次生災害和衍生災害[4]。

海洋致災因子的風險管理包括災前監測、預警和最大限度減少致災因子的聚集。海洋災害承災體管理的重點是加強高風險區域，特別是居民區的防災減災能力建設[5]。預警報在海洋防災減災工作中是至關重要，其作用是對未知的、可能發生的狀況進行前期預判，進而避免危險情況的發生或最大程度的降低災害帶來的損失和傷亡。海洋災害應急預案管理就是對可能發生情況的預測和分析，在研究各種因素相互之間聯系的基礎上，把握災害發生發展的規律，對一系列海洋災害采取普遍適用性的事前準備，一旦某項災害發生后根據其特點和變化趨勢，采取合理的應對措施，災后還要及時的總結經驗教訓。

3.4R危機管理理論

危機管理的4R理論由美國危機管理專家羅伯特·希斯在《危機管理》一書中率先提出，危機管理的4R模式，即由縮減力(Reduction)、預備力(Readiness)、反應力(Response)和恢復力(Recovery)四個階段組成，縮減危機管理策略相應的從環境、結構、系統和人員幾個方面去著手。

4R模型的理念在于將系統管理和分階段具體實施步驟相結合，覆蓋事前控制、事中控制和事后控制全過程，是一個動態的系統運行過程，符合災害發展的客觀規律。其中縮減、預備、反應和恢復四個階段彼此關聯，前一階段為后一階段提供基礎支撐，后一階段的成功得益于前一階段的有效執行。每個階段不是孤立存在的，都是成功應對災害不可或缺的要素，任何一個階段的執行不力，都可能導致整個災害管控系統的失靈。在具體行動中，應根據災害發展規律，既要在宏觀層面統籌4R，又要在各個地區、部門及領域等微觀執行層面設計具體可行的4R步驟，整個災害管控中可能包含諸多小4R步驟，構成一個大的循環系統。

應用危機管理的4R理論，可以將政府海洋防災減災工作細化到可操作的步驟，進行有計劃的層層應對，建立貫穿預報警報、快速反應、救災恢復等每個環節的科學管控體系，進而提升政府應對海洋災害的反應速度，提高社會治理能力。預備階段著重構建多層級團隊，建立系統靈活的海洋災害綜合預報預警系統；反映階段著重對海洋災害類型的確認，消除對社會、經濟、公眾的影響等；恢復階段著重以政府為主導多方參與社會經濟和大眾心理的恢復，從而達到海洋防災減災的目的。

三、理論應用的對策建議

1.當前存在的問題

海洋防災減災工作是國家交賦自然資源管理部門的一項重要職責，同時又是國家防災減災救災體系中的重要組成部分。幾十年來，我國在海洋預報減災方面取得了顯著成果，大幅提升了海洋觀測預報水平和災害預警能力，海洋防災減災工作各方面都取得了新進展，海洋預警報、防災減災等公共服務保障方面得到了嶄新的拓展。但是，海洋防災減災服務保障工作仍然還有需要繼續完善之處。

（1）體系建設

我國海域遼闊、海岸線漫長，全國的海洋防災減災服務保障體系發展極不平衡，省市兩級建有機構，縣鄉兩級基本為空白，國家、省、市三級的服務范圍和保障對象互相交叉重疊，資源整合沒有到位。

（2）基礎建設

我國海洋觀測預報的設施分布、觀測要素種類等方面和世界先進國家的能力水平還有很大差距，承擔服務保障的技術力量缺口很大，預報產品精度細度有待提高，海洋災害風險評估區劃和其他實際應用的結果仍然存在很大差距。

（3）服務通道

我國大部分海洋預警報防災減災單位公共服務產品的發布渠道還都集中在傳統媒體方式上，開拓的新媒體通道還很不夠，預警報產品的成果與普通民眾的接受程度匹配較低。

2.對策建議

在遼寧省社會經濟發展進程中，隨著對海洋的深度開發利用，防災減災工作將不斷體現出重要價值。應用以上理論，結合遼寧省“十四五”海洋觀測網的建設實施，全省海洋防災減災工作應從三個方面重點推進。

（1）海洋防災減災工作是一個系統性的工程，要不斷強化法治保障

修訂與現行法律法規配套、并且符合實際情況的海洋防災減災的相關制度，完善各級海洋災害應急預案和工作流程，細化防災減災技術規范和標準。形成以海洋防災減災相關法規規章為骨干、且與應急預案和技術標準互相配套的海洋防災減災制度體系，促進海洋防災和減災的法制化和制度化。

（2）全面加強應急隊伍建設和裝備建設

加快海洋安全生產救援基地、海洋險情救援基地、水上災情救援基地、緊急醫學救援基地、救援救生訓練基地等的建設工作，加強海洋防災減災人員、醫療救護隊、心理救援隊和民間紅十字救援隊等各種應急隊伍的建設，定期開展應急救援培訓和演習，不斷提高民眾應急救援和心理危機干預能力。建立健全應急救援的社會物資、交通運輸工具和裝備設施物品等的征用和補償機制。

（3）大力提高科技支撐水平

以社會治理人工智能化為方向，積極統籌協調好各方面力量、技術和科技資源，充分發揮專家學者的決策支撐作用。推廣新方法、新技術、新裝備，為防御重大特大海洋災害和減災救災工作提供完善的后期保障和科技支撐。加強海洋地理信息成果應用、落實資料保障及技術指導，組織獲取受災地區現場影像資料，開展海洋災情監測和空間分析，提高災害應急產品保障手段。