所有者職責落實邁出制度建設重要步伐

葉 平

自然資源資產產權制度是生態文明建設的基礎性制度和重要內容。2015年印發的《生態文明體制改革總體方案》，對全民所有自然資源資產提出了“探索建立分級行使所有權體制”的改革思路，2019年印發的《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，進一步確定了通過委托代理機制由中央和省、市地級政府分級代理行使全民所有自然資源資產所有權的改革方向。經過近三年的理論準備和實踐探索，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》（以下簡稱《方案》），聚焦于破解全民所有自然資源資產所有者職責難以有效落實的困境，探索建立所有權委托代理機制，從指導思想、目標任務、總體要求、組織保障等方面對探索委托代理機制進行了系統部署，標志著全民所有自然資源資產所有者職責由中央和地方分級代理履行的制度建設邁出了重大步伐。

一、為實現自然資源“屬于國家所有即全民所有”的憲法規定確立了制度框架。以委托代理機制實現全民所有自然資源資產所有權分級代理行使的制度設計，是落實自然資源屬于國家所有即全民所有的重要舉措。首先，《方案》遵循《憲法》《民法典》等法律規定，國務院代表國家行使全民所有自然資源所有權，授權自然資源部統一履行全民所有自然資源資產所有者職責，保持了全民所有自然資源資產所有權行使主體的唯一性和統一性。其次，《方案》切中了全民所有自然資源資產所有權行使實踐中因“國家”和“全民”的抽象性和虛置性而導致所有權行使主體不到位、政府履行所有者職責缺乏有效監督所造成的自然資源資產遭受嚴重流失、浪費和破壞等問題。通過建立委托代理機制，厘清所有者、委托人和代理人之間的法律關系，破解長期困擾全民所有自然資源資產所有權有效行使的制度困境。最后，《方案》在明確所有者職責內涵的基礎上，要求編制自然資源清單、明確委托人和代理人的職責權限、改革所有者權益分配機制等，為分級代理履行所有者職責指明了制度建設方向。總之，《方案》為落實統一行使全民所有自然資源資產所有者職責確立了基本制度框架，將在建立健全自然資源資產產權制度中發揮基礎性作用。

二、為實現全民所有自然資源資產所有者和監管者分離奠定了制度基礎。受制于法律的原則性規定和長期以來形成的自然資源管理體制，各級政府事實上同時履行所有者職責和監管者職責，既當“運動員”，又當“裁判員”，所有者權利與監管者權力混淆不清，造成全民所有自然資源資產家底不清、政府權力缺乏有效規范、監管責任難以落實等問題。《方案》將所有者職責界定為主張所有、行使權利、履行義務、承擔責任、落實權益。這是政府基于所有權而應履行的職責，顯然不包括基于自然資源監管而應履行的執法監察督察、空間規劃、用途管制等行政管理職責。由此，《方案》為各級政府代理履行所有者職責提出了要求，明確了邊界，有利于實現所有者職責與監管者職責的分離。當然，由于這兩種職責仍然是由自然資源部和省級、市地級政府分別代理履行，還是容易導致所有者和監管者身份的混淆，未來應作進一步改革，從體制上保障履行兩種職責的主體適當分離和獨立。

三、為健全自然資源資產產權法律法規體系確立了基本方向。長期以來，對于如何完善全民所有自然資源資產產權法律法規體系存在較大分歧。《方案》從所有權行使模式、所有者職責、委托人與代理人關系、自然資源資產清單、代理人履行職責要求等方面勾勒了全民所有自然資源資產所有權行使制度的框架，為完善自然資源資產產權立法明確了基本方向。今后，應結合地方試點經驗，推進產權立法的理論創新，完善自然資源所有權權能體系，健全委托代理機制和規則，理順所有者、代表者和代理者之間的法律關系，建立健全監管體系，推動相關立法和法律修改，使自然資源資產產權法律法規體系不斷走向成熟和完善。（作者系上海財經大學法學院教授）