所有者職責(zé)落實(shí)邁出制度建設(shè)重要步伐

葉 平

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)性制度和重要內(nèi)容。2015年印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)提出了“探索建立分級(jí)行使所有權(quán)體制”的改革思路，2019年印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步確定了通過委托代理機(jī)制由中央和省、市地級(jí)政府分級(jí)代理行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的改革方向。經(jīng)過近三年的理論準(zhǔn)備和實(shí)踐探索，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），聚焦于破解全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)難以有效落實(shí)的困境，探索建立所有權(quán)委托代理機(jī)制，從指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、總體要求、組織保障等方面對(duì)探索委托代理機(jī)制進(jìn)行了系統(tǒng)部署，標(biāo)志著全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)由中央和地方分級(jí)代理履行的制度建設(shè)邁出了重大步伐。

一、為實(shí)現(xiàn)自然資源“屬于國家所有即全民所有”的憲法規(guī)定確立了制度框架。以委托代理機(jī)制實(shí)現(xiàn)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)分級(jí)代理行使的制度設(shè)計(jì)，是落實(shí)自然資源屬于國家所有即全民所有的重要舉措。首先，《方案》遵循《憲法》《民法典》等法律規(guī)定，國務(wù)院代表國家行使全民所有自然資源所有權(quán)，授權(quán)自然資源部統(tǒng)一履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，保持了全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)行使主體的唯一性和統(tǒng)一性。其次，《方案》切中了全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)行使實(shí)踐中因“國家”和“全民”的抽象性和虛置性而導(dǎo)致所有權(quán)行使主體不到位、政府履行所有者職責(zé)缺乏有效監(jiān)督所造成的自然資源資產(chǎn)遭受嚴(yán)重流失、浪費(fèi)和破壞等問題。通過建立委托代理機(jī)制，厘清所有者、委托人和代理人之間的法律關(guān)系，破解長(zhǎng)期困擾全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)有效行使的制度困境。最后，《方案》在明確所有者職責(zé)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，要求編制自然資源清單、明確委托人和代理人的職責(zé)權(quán)限、改革所有者權(quán)益分配機(jī)制等，為分級(jí)代理履行所有者職責(zé)指明了制度建設(shè)方向。總之，《方案》為落實(shí)統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)確立了基本制度框架，將在建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

二、為實(shí)現(xiàn)全民所有自然資源資產(chǎn)所有者和監(jiān)管者分離奠定了制度基礎(chǔ)。受制于法律的原則性規(guī)定和長(zhǎng)期以來形成的自然資源管理體制，各級(jí)政府事實(shí)上同時(shí)履行所有者職責(zé)和監(jiān)管者職責(zé)，既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又當(dāng)“裁判員”，所有者權(quán)利與監(jiān)管者權(quán)力混淆不清，造成全民所有自然資源資產(chǎn)家底不清、政府權(quán)力缺乏有效規(guī)范、監(jiān)管責(zé)任難以落實(shí)等問題。《方案》將所有者職責(zé)界定為主張所有、行使權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、落實(shí)權(quán)益。這是政府基于所有權(quán)而應(yīng)履行的職責(zé)，顯然不包括基于自然資源監(jiān)管而應(yīng)履行的執(zhí)法監(jiān)察督察、空間規(guī)劃、用途管制等行政管理職責(zé)。由此，《方案》為各級(jí)政府代理履行所有者職責(zé)提出了要求，明確了邊界，有利于實(shí)現(xiàn)所有者職責(zé)與監(jiān)管者職責(zé)的分離。當(dāng)然，由于這兩種職責(zé)仍然是由自然資源部和省級(jí)、市地級(jí)政府分別代理履行，還是容易導(dǎo)致所有者和監(jiān)管者身份的混淆，未來應(yīng)作進(jìn)一步改革，從體制上保障履行兩種職責(zé)的主體適當(dāng)分離和獨(dú)立。

三、為健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)體系確立了基本方向。長(zhǎng)期以來，對(duì)于如何完善全民所有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)體系存在較大分歧。《方案》從所有權(quán)行使模式、所有者職責(zé)、委托人與代理人關(guān)系、自然資源資產(chǎn)清單、代理人履行職責(zé)要求等方面勾勒了全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)行使制度的框架，為完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)立法明確了基本方向。今后，應(yīng)結(jié)合地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)立法的理論創(chuàng)新，完善自然資源所有權(quán)權(quán)能體系，健全委托代理機(jī)制和規(guī)則，理順?biāo)姓摺⒋碚吆痛碚咧g的法律關(guān)系，建立健全監(jiān)管體系，推動(dòng)相關(guān)立法和法律修改，使自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)體系不斷走向成熟和完善。（作者系上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授）