資產治理理論提供堅實支撐

谷樹忠

《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》（以下簡稱《方案》）既是現實需求，也有其理論基礎，其理論基礎主要體現在三個方面：資產理論、管家理論和委托代理理論。

一、《方案》充分體現了資產理論的基本思維。《方案》強調，要著力摸清自然資源資產家底，實施有效管護，強化考核監督，實現資產保值增值。無論是摸清資產家底，還是加強資產管護，或者資產保值增值，都是資產理論的核心內涵和基本思維。資產理論認為，資產是人類生存發展賴以進行的不可或缺的物質基礎。資產分為固定資產和流動資產，又可分為人造資產和自然資產，或可分為有形資產和無形資產。自然資源資產，是以自然資源形態存在的固定資產、有形資產。與其他資產形態相比，自然資源資產有其鮮明的特征屬性：一是自然性，即自然資源資產主要以自然形態存在；二是基礎性，即自然資源資產在國家安全、民族生存、地區發展中起著基礎作用；三是排他性，即自然資源資產使用（權）由于其空間不可重疊性而具有排他性；四是有限替代性，即自然資源資產往往很難有替代品，即使可以替代，也是漸進而有限的；五是保值增值性，特別是土地資產、森林資產的保值和增值特性尤為突出；六是區位性，資產存量因地而異，且非遍布同質特征顯著。

資產理論認為，優秀的資產管理者，首先要全面準確地掌握（本公司、本單位、本地區的）資產的存量、占有、使用、流轉等基本情況，亦即全面準確地摸清資產家底。其次，要著力保全（本公司、本單位、本地區的）資產安全，重點防止侵害危害、亂占亂用資產行為和現象，尤其要防止資產及其權益流失。最后，要著力實現（本公司、本單位、本地區的）資產保值增值，亦即通過法律、經濟、技術等措施，維護和提升以經濟價值為主體的資產價值。這些基本理論思維和內涵在《方案》中都得到了充分反映。

二、《方案》充分體現了管家理論的基本思維。《方案》要求，中央、省級、地市級人民政府要切實擔負起全民所有自然資源資產所有者的職責，即切實履行好主張所有、行使權利、履行義務、承擔責任、落實權益的職責。這充分體現了管家理論的思維，中央、省級、地市級人民政府要當好全民所有自然資源資產的管家。管家理論于1997年首先提出，起初討論的是公司治理及其創新，強調公司管理者不應只是公司的代理人，更不是只從公司謀取私利的機會主義者，而是處處為公司生存發展著想的管家，尤其是公司資產的管家，要確保公司資產的安全、保值、增值。管家理論一經提出，即受到公司治理界的廣泛推崇，并廣泛用于公司治理創新。其實，管家理論不僅僅適用于公司治理，也適用或更適用于自然資源資產管理，尤其適用于我國社會主義公有制下的全民所有自然資源資產監管。在我國自然資源資產監管體系中，各級人民政府（或自然資源資產主管機構），以本地區（全民所有）自然資源資產管家的身份，對本地區包括全民所有自然資源資產在內的自然資源資產行使管家職權，以確保自然資源資產的安全、保值、增值，并為本地區的社會經濟發展和生態文明建設提供強有力的支撐。當然，作為全民所有自然資源資產的管家，各級政府既要為所在地區的人民和未來負責、服務，也要全面貫徹上級人民政府直至中央政府作為全民所有自然資源資產大管家的監管意圖。

三、《方案》充分體現了委托代理理論的基本思維。《方案》的核心關鍵詞是“委托代理”，明確規定國務院代表國家行使全民所有自然資源所有權，授權自然資源部統一履行全民所有自然資源資產所有者職責，部分職責由自然資源部直接履行，部分職責由自然資源部委托省級、市地級政府代理履行；明確規定了委托代理機制的基本要求，即統一行使、分類實施、分級代理、權責對等。這些規定和要求，充分體現了委托代理理論的理論思維和基本內涵。委托代理理論的源起，主要基于三個事實：第一個事實是信息不對稱，特別是管理者與被管理者之間的信息不對稱，這種信息不對稱現象隨著管理層級的增加而加劇。信息不對稱，對管理層、特別是最頂層管理者做出及時、正確、可行的決策提出了越來越高的要求甚至壓力。具體到自然資源資產領域，由于其“非遍布同質”的基本特性，各地區包括全民所有在內的自然資源資產的有效監管，必須因地制宜、因時制宜，絕不可千篇一律、墨守成規。第二個事實是社會分工精細化、專業化，特別是伴隨科技進步、管理創新等進程，社會分工越來越精細化、專業化。這就越來越需要由具備專業素養、掌握專業手段、擁有專業基礎的管理者進行有效管理，否則會秩序紊亂、事倍功半。具體到自然資源資產領域，包括全民所有在內的自然資源資產監管，必須由專業機構運用專業手段、基于專業工作基礎來完成。由此，各級自然資源主管部門在委托代理中往往是主要落實機構。第三個事實是契約精神受到廣泛推崇，特別是在當今法治社會、依法治國大背景下，契約精神是確保經濟信用、社會信用的基礎，是包括自然資源資產管理在內的依法治理的主流精神。全民所有自然資源資產委托代理機制中的契約精神，體現在全民所有自然資源資產管理的目標、責任、分工、評價、考核、獎懲等各個方面。總之，資產理論、管家理論和委托代理理論等理論，為全民所有自然資源資產所有權委托代理及其機制試點提供了堅實的理論支撐。同時，中國特色的全民所有自然資源資產所有權委托代理及其機制試點，也必將進一步豐富和發展包括資產理論、管家理論和委托代理理論在內的資源（資產）治理理論。（作者系國務院發展研究中心資源與環境政策研究所三級職員、研究員，全國政協委員）