遼寧省開發(fā)區(qū)土地開發(fā)歷程及對策分析

付博

（遼寧省自然資源事務服務中心 遼寧沈陽 110032）

土地是開發(fā)區(qū)的空間載體，但土地資源是有限的。無論是從可持續(xù)發(fā)展的角度，還是基于整體發(fā)展戰(zhàn)略，開發(fā)區(qū)的發(fā)展都必須科學規(guī)劃，適時適勢在固定、有限的區(qū)域內實現技術內涵的提升。

一、發(fā)展歷程

1.初創(chuàng)階段（1984－1990）

遼寧作為經濟較為發(fā)達沿海省份，與全國同步實施了對外開放。1984年9月大連經濟技術開發(fā)區(qū)設立，拉開了遼寧開發(fā)區(qū)建設的序幕，批準面積20平方公里，是全國開放14個港口城市后第一批設立的10個開發(fā)區(qū)之一，也是該階段遼寧設立的唯一開發(fā)區(qū)。在“三為主，一致力”的方針指引下，該開發(fā)區(qū)克服了發(fā)展基礎薄弱、建設資金短缺等困難，探索出具有中國特色的基礎設施建設模式，逐年建立并完善了管理體制和法規(guī)體系，為全省開發(fā)區(qū)的發(fā)展起到了良好的示范作用。但此時的開發(fā)區(qū)企業(yè)與省內其他企業(yè)的經濟聯系和國外大多數出口加工區(qū)一樣，非常薄弱。開發(fā)區(qū)對區(qū)域經濟的帶動作用非常有限，國內學者一致將其形象地喻為區(qū)域經濟的“孤島”和“飛地”。

2.快速發(fā)展階段（1991－2003）

上世紀90年代，隨著全國開發(fā)區(qū)建設熱潮出現，遼寧的開發(fā)區(qū)建設也進入了快速發(fā)展階段。全省開發(fā)區(qū)或園區(qū)最多發(fā)展到了162個，總規(guī)劃面積達到962平方公里。隨著政府的監(jiān)管力度加大，遼寧及時遏制了開發(fā)區(qū)圈地、亂占耕地的勢頭，撤銷了部分開發(fā)區(qū)或園區(qū)。截至2003年底，全省保留各級各類開發(fā)區(qū)83個，其中國家級開發(fā)區(qū)14個（非工業(yè)類3個），省級開發(fā)區(qū)58個（非工業(yè)類32個），省級以下開發(fā)區(qū)11個。這些開發(fā)區(qū)共征地324平方公里，占全省土地總面積的0.22%，其中工業(yè)類征地251平方公里，占征地總量的77.2%。由于這一階段開發(fā)區(qū)數量的增多和入區(qū)企業(yè)規(guī)模日益增大，開發(fā)區(qū)企業(yè)逐步以外資為主和以開發(fā)高新技術產業(yè)為主，企業(yè)與省內的經濟聯系日益緊密，與本地生產性服務業(yè)進一步融合，對全省區(qū)域帶動效應明顯增加。

3.治理整頓階段（2004－2006）

2003年，國務院作出清理整頓各類開發(fā)區(qū)和加強建設用地管理的決定，遼寧省自2004年起對全省省級和省級以下開發(fā)區(qū)進行了設立審核工作。到2006年底，全省共保留開發(fā)區(qū)56個，數量減少了32.5%，其中國家級開發(fā)區(qū)14個，省級開發(fā)區(qū)42個，都經國家發(fā)改委批準并正式公告。清理整頓后的開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積壓縮161.5平方公里，為審核前的23.7%；核定批準面積壓縮了291平方公里，為審核前的48%。

4.轉型升級階段（2007－2013）

隨著國家對開發(fā)區(qū)的土地管理、基礎設施建設、信貸和財稅管理等要求越來越嚴格，遼寧的開發(fā)區(qū)建設需擺脫政策依賴，以提高外資質量為主，以發(fā)展現代制造業(yè)為主，以優(yōu)化出口結構為主，致力于發(fā)展高新技術產業(yè)，致力于發(fā)展高附加值服務業(yè)，促進開發(fā)區(qū)向多功能綜合性產業(yè)區(qū)發(fā)展；實現從單純發(fā)展現代制造業(yè)為主向發(fā)展現代制造業(yè)和承接國際服務外包并舉的轉變；從規(guī)模型擴展向內涵型增長的發(fā)展方式轉變，提高土地利用率、調整產業(yè)結構、提高產品附加值，從“產業(yè)空間集聚”向“土地集約利用”轉變。

2008年，國務院和國土資源部先后發(fā)布《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》和《國土資源部關于開展開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作的通知》，為開發(fā)區(qū)評價提供了方法依據。遼寧省委省政府積極貫徹落實，省國土資源系統提供技術支撐，全省開發(fā)區(qū)踴躍參與，多方合力謀轉型，到2013年底，開發(fā)區(qū)轉型取得初步成效，基本擺脫了盲目擴張、粗放管理的老路子。

5.集約發(fā)展階段（2014年之后）

2014年后，國家對開發(fā)區(qū)的集約利用要求不斷提高，全省開發(fā)區(qū)進入集約發(fā)展階段。這一階段，開發(fā)區(qū)科學化、集約化運營程度逐步提高。開發(fā)區(qū)通過不斷挖潛，使有限的土地資源發(fā)揮出更大的效益，基本實現經濟和社會發(fā)展的雙贏，為帶動區(qū)域協調發(fā)展注入澎湃動力。截至2021年底，遼寧省省級及以上有實際開發(fā)建設的開發(fā)區(qū)有85個，面積占全省土地總面積的0.35%。

二、開發(fā)規(guī)模和經濟情況

全省85個開發(fā)區(qū)核準區(qū)土地總面積為52466.53公頃，平均核準規(guī)劃面積為617.25公頃，其中，中德（沈陽）高端裝備制造產業(yè)園最大，核準面積3553.27公頃；沈陽近海經濟區(qū)最小，核準面積40.6公頃。核準規(guī)劃面積大于2000公頃的大型開發(fā)區(qū)3個；800～2000公頃的6個，200～800公頃的67個；200公頃及以下的9個。

25個國家級開發(fā)區(qū)核準面積為22516.66公頃，平均面積為900.67公頃；60個省級開發(fā)區(qū)核準面積為29949.87公頃，平均面積為499.16公頃。開發(fā)區(qū)常住人口2684234人，工業(yè)（物流）企業(yè)固定資產投資總額為112385488.7萬元，二、三產業(yè)稅收總額9736237.49萬元，工業(yè)（物流）企業(yè)總收入93352024萬元，工業(yè)（物流）企業(yè)稅收總額7076588.54萬元。

遼寧開發(fā)區(qū)經歷了30年的發(fā)展，已經成為區(qū)域經濟發(fā)展重要增長點，具有巨大的經濟活力和發(fā)展?jié)摿?，單位土地效益十分顯著，每公頃創(chuàng)造地方生產總值，是全省居民點、工礦、交通用地平均實現生產總值的10.3倍；每公頃財政收入，是全省平均每公頃財政收入的81.6倍。

三、存在的主要問題

1.開發(fā)區(qū)同質化，主導產業(yè)優(yōu)勢不明顯

主導產業(yè)是對開發(fā)區(qū)經濟發(fā)展起引導、推動和支撐作用的先導性產業(yè)，理應優(yōu)先發(fā)展，但實際操作中，一些開發(fā)區(qū)對入區(qū)企業(yè)把控不嚴，只要企業(yè)有入區(qū)意愿，不管是否符合開發(fā)區(qū)功能定位和主導產業(yè)規(guī)劃，一律全盤接收。比如功能定位為高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)的園區(qū)內卻鮮有高新技術企業(yè)，主導產業(yè)的企業(yè)數量不及其他輔助產業(yè)等等現象，導致開發(fā)區(qū)產業(yè)雜亂，功能雷同，缺乏特色。

2.規(guī)劃實施不嚴格，產業(yè)布局不合理

一些開發(fā)區(qū)急功近利，以招商為導向，盲目遷就企業(yè)，企業(yè)看中哪塊地就供應哪塊地，漠視規(guī)劃的科學性、嚴肅性、穩(wěn)定性，用途管制頻繁調整，規(guī)劃指標隨意突破。這種短視做法導致各種產業(yè)混雜在一起，同類型產業(yè)散花分布，布局零散，難以形成集聚效應，嚴重制約土地集約利用，阻礙開發(fā)區(qū)發(fā)展。

3.用地缺口大，可供土地不足

開發(fā)區(qū)經過多年發(fā)展，大部分已趨于飽和，擴區(qū)又難獲批準。2020年，全省開發(fā)區(qū)平均土地建成率達到92.59%，可供土地嚴重不足，部分開發(fā)區(qū)建成率已達到100%，面臨“無地可供”的窘境，發(fā)展空間嚴重受限，新項目無法落地，無地可供已成為開發(fā)區(qū)發(fā)展的瓶頸。

4.建成區(qū)內存在低效用地

一是企業(yè)用地規(guī)模與實際需求不相符。在開發(fā)區(qū)發(fā)展初期，由于缺乏科學規(guī)劃的引領，沒有建立畝均產值、畝均稅收等指標制約體系，進區(qū)企業(yè)一味求多，大量拿地，用地規(guī)模遠遠超出自身實際需求。二是老舊企業(yè)不再追加投資，產能落后，畝均產值和稅收雙雙低下。三是一些企業(yè)尤其是中小企業(yè)抵御風險能力不強，經營不善，處于停產半停產狀態(tài)。這些低效用地顯著拉低了土地利用效率，嚴重影響土地集約利用水平。

5.政策優(yōu)勢逐漸弱化

隨著我國改革的進一步深入，針對開發(fā)區(qū)各類優(yōu)惠政策將被逐步取消，特殊政策越來越少，政策影響越來越有限。在這種情況下，如何繼續(xù)吸引并留住優(yōu)秀企業(yè)，實現可持續(xù)發(fā)展是開發(fā)區(qū)面臨的一大挑戰(zhàn)。

6.開發(fā)區(qū)功能逐漸行政化

隨著開發(fā)區(qū)的管轄區(qū)和建成區(qū)面積漸增，企業(yè)和人口逐漸集聚，園區(qū)內公共服務需求也日益增多。開發(fā)區(qū)不得不分神提供各種社會服務，甚至親自協調農村事務，整體行政化傾向明顯增強，產業(yè)開發(fā)功能逐漸弱化，一定程度限制了開發(fā)區(qū)的發(fā)展速度。

四、對策建議

1.優(yōu)化管理體制，強化生產功能

開發(fā)區(qū)管理機構作為所在地政府的派出機構，不能將開發(fā)區(qū)與行政區(qū)完全等同，要加強統籌協調，捋順開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的關系，充分依托地方政府開展開發(fā)區(qū)的社會管理、市場監(jiān)管、公共服務等工作，精簡向開發(fā)區(qū)派駐的部門，加大簡政放權的力度，出臺權力下放清單并逐條下放，避免開發(fā)區(qū)出現體制回歸現象。

2.明確主導產業(yè)，加速產業(yè)集群

結合開發(fā)區(qū)產業(yè)特點和自身資源條件，以適應產業(yè)升級需要為導向，科學定位開發(fā)區(qū)的主導產業(yè)，積極引導優(yōu)勢資源向各個開發(fā)區(qū)集聚，使開發(fā)區(qū)特色鮮明，優(yōu)勢互補，避免開發(fā)區(qū)同質化。以主導產業(yè)為依托，加快培育龍頭企業(yè)。積極發(fā)揮龍頭企業(yè)的示范帶動作用，引進并培育一批關聯帶動作用較強的產業(yè)集群項目，強化上下游企業(yè)的配套協作，實現上下游集聚和產業(yè)鏈延伸，提高產業(yè)集中度，增強綜合競爭力。

3.調整產業(yè)結構，傳統高新并重

以提質增效為目標，重點突破核心關鍵技術，加速提升關鍵原材料與核心零部件設計和制造水平，優(yōu)化資源配置，延伸產業(yè)鏈條，增強技術優(yōu)勢，運用高新技術加速企業(yè)技術改造步伐，淘汰落后產能，推動傳統裝備制造、冶金、石化、建材、輕工紡織農產品加工等傳統產業(yè)進行轉型升級。圍繞遼寧省具有比較優(yōu)勢的先進裝備制造、新能源、新材料、生物醫(yī)藥、電子信息、節(jié)能環(huán)保等領域，明確產業(yè)細分領域、重點產品、關鍵技術的發(fā)展思路和發(fā)展目標，強化要素和資源配置能力，加速形成一批特色鮮明、科技含量高、產業(yè)鏈完善、創(chuàng)新能力強的新興產業(yè)基地，創(chuàng)造遼寧省新的經濟增長點。以新型工業(yè)化和信息化發(fā)展需求為導向，加快推進優(yōu)勢較大、基礎較好、前景較廣、潛力較大的服務業(yè)發(fā)展，不斷開拓服務業(yè)發(fā)展的新空間，實現現代服務業(yè)向特色化、集群化、高端化轉變。

4.增強創(chuàng)新驅動，積極接軌國際

加強開發(fā)區(qū)內企業(yè)創(chuàng)新能力建設，不斷完善產、學、研相結合的創(chuàng)新體系，推動企業(yè)和科研機構合作建設研發(fā)中心、孵化中心等創(chuàng)新平臺，支持引進行業(yè)研發(fā)機構，不斷深化科技創(chuàng)新國際合作，強化知識產權保護，持續(xù)加強創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)軟環(huán)境建設，加速健全鼓勵創(chuàng)業(yè)的體制機制，不斷完善支持民營企業(yè)、小微企業(yè)發(fā)展的扶持政策，全面提升開發(fā)區(qū)整體創(chuàng)新能力和綜合競爭力。充分發(fā)揮產業(yè)集聚功能，加速推進大企業(yè)集團與國際大型跨國公司開展戰(zhàn)略合作，主動承接國際高端產業(yè)轉移。加強對企業(yè)品牌意識的引導力度，強調品牌以質量和信譽為核心，支持企業(yè)優(yōu)化產品結構，進軍國際市場，支持企業(yè)向國際化方向發(fā)展，提高國際化經營能力和國際競爭力。

5.集約利用土地，綠色持續(xù)發(fā)展

切實加強用地管理，堅持控制總量、盤活存量，健全土地儲備制度，嚴格執(zhí)行土地使用標準，加強土地利用動態(tài)監(jiān)管，引導產業(yè)集中企業(yè)集聚，強化用地內涵挖潛，鼓勵企業(yè)對現有用地追加投資、轉型改造，提高土地利用強度，引導低效產業(yè)有序退出，加速工業(yè)用地流轉，為符合開發(fā)區(qū)功能定位的產業(yè)提供用地保障，全力推進土地集約利用。深入貫徹落實生態(tài)文明戰(zhàn)略，嚴格執(zhí)行資源節(jié)約和環(huán)境準入門檻，引導高能耗、高污染企業(yè)淘汰退出，加強環(huán)境動態(tài)監(jiān)測，建立健全環(huán)境風險預警機制，提高廢棄物資源再循環(huán)利用水平，積極引導“綠色企業(yè)”建設，推動開發(fā)區(qū)實現綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展、集約發(fā)展，將開發(fā)區(qū)打造成集約發(fā)展的先行區(qū)和生態(tài)文明建設的示范區(qū)。