老齡社會風險控制與養老保險第三支柱改革創新

文/羅丹（中國金屬學會）

一、發展養老保險第三支柱：老齡社會風險控制的必選舉措

人口老齡化是世界性趨勢，對各國的養老保險體系都構成嚴重挑戰，發展多層次養老保險成為老齡社會風險控制的必選舉措。

中國經過多年改革發展，已初步構建了三支柱的多層次養老保險體系，即基本養老保險（第一支柱），企業年金和職業年金（第二支柱），個人儲蓄性養老保險和商業養老保險（第三支柱）。在現實制度運行中，多層次養老金體系很不平衡，第三支柱始終缺位，長期處于起步階段，發展緩慢。第二支柱發展也不充分，對養老保障的補充作用不足。

我國的養老金體系發展主要集中在第一支柱基本養老金制度上，從保險覆蓋面和資金規模兩大方面看，基本養老金發揮著絕對的中流砥柱作用，突出體現了第一支柱的“一支獨大”。根據人力資源社會保障部的官方數據，截至2020 年底，基本養老保險覆蓋人數近10 億人，參保率達到95%，第二支柱年金制度參保人數約5800 萬人[1]。同時期，作為第三支柱，2018 年試點推出的個人稅收遞延型商業養老保險的參保人數只有不足5 萬人，可見第三支柱覆蓋范圍十分有限。從養老資產結構看，第一支柱約占82．9%，第二支柱約占17．1%，第三支柱的比例幾乎可以忽略不計[2]。

人口結構和勞動力結構的急劇變化，我國現行養老保險體系構成了基礎風險，以基本養老保險為絕對主體的養老保險制度的可持續發展面臨巨大挑戰。

首先，基本養老保險主要是現收現付制，即由現有的在職人員繳費，支付退休一代的養老金，但持續加深的人口老齡化將使這一制度難以持續。中國的老齡化已經是個不可逆轉的趨勢，根據聯合國的預測，在2015—2055 年，中國60 歲及以上人口占全部人口的比重將以年均2．35%的速度提高，高于世界平均提高速度1．53%，也高于高收入國家的平均提高速度0．97%。這使得中國擁有世界上最大規模的老年人口和退休人數，而且這個地位將長期保持。據人力資源社會保障部的測算，“十四五”期間新退休人數將超過 4000 萬人。與此同時，勞動年齡人口在2010 年達到最高峰后，此后逐年減少。

自2012 年以來，勞動年齡人口數量年均減少300 萬人以上，并且減少幅度在加大，預計“十四五”期間還將減少3500 萬人[3]。需要領取養老金的退休人口逐年大幅增長，而繳納資金的勞動年齡人口不斷降低，這對于主要依靠現收現付的基本養老保險是雙面夾擊，基本養老金收支平衡面臨長期壓力。

保持基金的安全、平穩、可持續運行十分艱巨,只能通過第二和第三支柱的充分發展來降低基本養老保險的壓力，鞏固多層次、多支柱養老保險體系，使其更好地發揮對民生養老的安全網作用。

其次，目前我國老齡群體養老金來源十分單一，退休收入主要源于基本養老保險，并且待遇水平差距巨大。由于基本養老體系的碎片化現狀，城鎮職工基本養老保險、城鎮居民社會養老保險、機關事業單位養老保險及農村居民社會養老保險幾大板塊，其養老金收入水平很不均衡。2020 年退休職工基礎養老金實際替代率為45%，年增長率為4．5%[4]，城鎮職工基本養老保險金月平均水平接近3000 元，農村居民基本養老保險金月平均水平不足200 元[5]。伴隨退休人員增加和勞動年齡人口逐年減少，第一支柱基本養老保險最終將回歸保障老齡群體基本生活的功能定位，現收現付制的基本養老保險實際替代率逐步降低將成為趨勢。顯然，要保障老齡群體分享社會經濟發展成果、實現退休人員社會保障待遇水平穩步提高的發展目標，繼續完全依賴公共養老保險是不現實的，必須加快完善多層次養老保險體系，推進第二支柱和第三支柱改革發展。

由于多種因素制約，第二支柱年金制度現階段發展受到一定限制。借鑒國際成熟經驗，充分發展第三支柱、盡早推出個人養老金制度模式，是養老保險體系在老齡化社會進行風險控制的必選途徑。中央全面深化改革委員會第二十三次會議審議通過了《關于推動個人養老金發展的意見》，提出了發展第三層次養老保險的制度框架。強調，發展多層次、多支柱養老保險體系，是積極應對人口老齡化、實現養老保險制度可持續發展的重要舉措。要完善制度設計，合理劃分國家、單位和個人的養老責任，為個人積累養老金提供制度保障。

人社部也透露，總結國內一些試點經驗及借鑒國際經驗，經過充分研究論證，對如何發展個人養老金模式已經形成了初步思路，總體考慮是，建立以賬戶制為基礎、個人自愿參加、國家財政從稅收上給予支持，資金形成市場化投資運營的個人養老金制度。目前正在繼續全面深化研究論證，推動個人養老金發展相關政策細節及實施措施盡早出臺。

二、養老風險控制主體的變化及歷史邏輯

養老保險多支柱發展是國際社會的共同改革方向，成為老齡社會風險控制體系創新的最重要部分之一，在這一制度變革創新的背后是養老風險控制主體的改變。

養老是個古老的問題，養老保險卻是工業化社會的產物。老年后失去勞動能力需要他人贍養是人生基本的、確定性的風險。工業化以前的傳統農耕社會，勞動者年老失去勞動能力、喪失經濟來源后，均由家庭或家族承擔其贍養責任，在社會層面并不存在如何養老這一概念，贍養老人基本是家庭或家族內部事務，國家權力一般也不會介入，養老保險風險控制主體是家庭或家族。

中國傳統社會發展出了完備的“養兒防老”系統，由約定俗成的道德倫理約束和家族宗法制維持體系運轉。進入工業化社會，勞動者離開土地和故鄉，到現代化工廠工作，絕大多數只憑工資收入生活，失去了家庭和土地的傳統保障網絡。同時勞動力流動頻繁，家庭結構改變，規模縮小，基本上是核心家庭，年老失去工作能力后，沒有了大家族的庇護，核心家庭經濟規模不足以滿足贍養需求。另外，大工業、大機器的集中生產方式對勞動者的年齡更為敏感，對勞動者要求更高，因而從業人員的工業勞動壽命要短于農業勞動壽命。總體而言，老齡退休之后，工業人口失去收入的生存風險遠高于農業人口，國民如何養老遂成為工業化國家需要在全社會層面綜合考慮、尋找應對之策的社會事務。德國于1889 年首先建立了國家強制的養老保險制度，保險資金由雇主和勞工各負擔一半，必要時政府給予適當補貼。以社會保險模式來應對工業化社會的養老風險，由個人、雇主和政府三方面按比例分擔責任，這一制度化方式后來被工業國家跟進效仿，第二次世界大戰前，許多發達國家都實行了類似的強制性社會保險。戰后這一模式擴散到后發展國家，目前全球大多數國家都建立了養老保險制度。至此，工業化社會中，養老這一國民的個體生命周期風險不再是個人或家庭問題，已經轉化為社會風險，經由社會保險由社會各方共同承擔責任進行風險管控，政府逐漸成為養老社會風險控制的主體。

這一制度模式到20 世紀 70 年代以前運行良好，其背景是發達國家經濟快速增長以及嬰兒潮帶來的人口結構優化。

進入20 世紀八九十年代，工業化各國的老齡化率逐步提升，經濟增長放緩，國家養老金體系供需結構逐漸失衡，公共養老保險遂遭遇了嚴重危機。應對不斷加劇的養老社會風險挑戰，各發達國家先后對養老保險體系進行了一系列改革。改革的主基調是加強市場化方向，建立多支柱養老金體系，強化私人養老金在養老保障體系中的作用，通過稅收優惠、財政補貼等系統化的政策措施，鼓勵雇主養老金項目和個人養老金項目發展。三支柱模式目前成為各國多層次養老金體系改革的主流，1994 年世界銀行推薦的三支柱模式在許多國家得到推廣和應用，OECD 成員國普遍建立了三支柱養老金體系。與此同時，OECD 國家第一支柱強制性養老金繳費比例隨之降低，減輕了企業和個人的負擔。

通過對養老保險制度改革路徑的梳理，我們理解到，養老保險產生與發展的經濟社會條件發生了重大變化，后工業化時代養老保障體系需要尋找新的邏輯支撐和倫理基礎。實際上，一系列制度變革已經展現了體系的底層邏輯的改變趨勢，養老保障的社會風險控制體系，主體重心正在悄悄地發生轉移。

三、養老保險第三支柱制度創新

2021 年以來，政府各相關部門相繼發布了一系列文件，進一步明確了養老保險第三支柱的發展目標、指導原則、制度框架等大方向、大結構問題，構成了推動和規范養老保險第三支柱創新發展的頂層設計。目前已經落地生根的，是由銀保監會推出的進入試點階段的兩項措施，一項是2021 年6月1 日起在幾個試點地區實施的專屬商業養老保險，另一項是養老理財產品試點項目，于2021 年9 月15 日起在試點地區啟動。這兩個試點項目都明確界定是第三支柱養老保險的組成部分，指向性非常強，針對的是兩類不同保障需求的群體。

專屬商業養老保險試點服務于新產業、新業態從業人員和各種靈活就業人員的養老需求，這個群體目前的保障程度明顯不足。養老理財產品試點應對的是更高保障要求的群體，這個群體需求更靈活多樣的養老金融產品。這兩個群體是處于養老風險高低兩端的人群,中國養老保險第三支柱的規范發展從這兩端需求出發，體現了應對老齡社會養老風險控制的創新思路。由于上述兩類人群的養老風險程度及類別不同，因此對第三支柱產品的要求也不盡相同。

（1）專屬商業養老保險試點。根據銀保監會關于開展專屬商業養老保險試點的通知，我們可以梳理出專屬商業養老保險試點的制度創新體現在如下三方面：一是界定和厘清了個體的養老責任，避免了專屬商業養老保險參保人員的雙重付費，即目前的從業人員，既要繳納養老保險費到統籌的基本養老基金，為前一代退休者提供養老資金，同時又得為自己的退休而儲蓄存錢。這將大為緩解養老保險代際支付贍養矛盾。專屬商業養老保險本質上是一種個人的長期儲蓄項目，參保者在積累期個人交納的保費是為自己老年退休后進行的儲蓄，達到規定的領取期就可領取養老金，保險參加者沒有擔負上一代退休者的養老金。二是突出了養老功能，試點項目通過領取年齡限制及退保規則引導產品長期化以滿足養老需求，體現了養老金融產品的長期性特點，項目設計成了真正發揮養老功能的產品。試點產品參保人員必須年滿60 周歲及以上才能領取養老金，用制度化措施鼓勵年輕人為自己的養老早做謀劃和經濟安排，通過靈活多樣的商業養老保險產品，新業態從業者和各類靈活就業人員可以長期儲蓄，準備充足的養老資金，攤平生命周期收入流變動風險。三是試點項目允許企事業單位以適當方式、依法合規為投保人提供交費支持，單位交費進入個人賬戶，權益全部歸屬個人。鼓勵單位為個人參保商業養老保險項目提供繳費，十分有利于保障新業態從業者和各類靈活就業人員的權益，實現養老風險分擔機制，將他們的養老風險納入社會化管理渠道。但專屬商業養老險試點的一個問題是尚未與養老保險第三支柱最核心的稅收政策掛鉤，此次試點沒有體現對長期養老金融產品的稅收優惠。期待今后養老金融領域更大力度的政策支持，同時參考國際經驗，將稅收優惠政策落實到賬戶持有者個人。當前我國新業態從業者和靈活就業人口規模達2億人[6],基本養老保險和第二支柱對這一群體的保障都比較弱，專屬商業養老險試點彌補了當前養老保障體系的這一空缺，經由金融市場靈活的“類儲蓄賬戶”，成為應對新業態從業者和靈活就業人員養老保險需求的有利金融產品。隨著試點項目進展和逐步改進，專屬商業養老險將成為改善新業態從業者和靈活就業人員養老保障狀況的有效政策選擇。

（2）理財產品試點。養老理財是個人主動規劃如何將養老風險分攤至整個生命周期的積極選項，個人購買養老理財是一種投資行為，通過投資合規理財產品拓寬財產性收入渠道，以期獲得長期穩健的可持續投資收益，為老年退休儲備充足的資金資源。因此，養老理財并非只是針對老年人的理財產品，而是各年齡段人群均可以購買。所以年輕人應提前規劃自己的“養老錢”，越早開始越有助于在整個個人生命周期分攤養老風險。

這里的關鍵是我們寄希望于國家深化金融供給側結構性改革，穩步推進養老金融創新發展，從而不斷豐富第三支柱養老金融產品供給，真正滿足不同年齡層人群全生命周期的養老金投資需求。事實上，首發的養老理財試點產品受到了投資者的熱捧，2021 年12 月，首批4 只試點養老理財產品正式開售，投資者認購十分踴躍。這表明養老金融產品非常受投資者歡迎，未來養老理財產品線將逐步豐富，以滿足投資者對于不同形態養老產品的旺盛需求。以往金融市場上也存在一些以“養老”冠名的理財產品，但并不符合養老金融產品長期、穩健和普惠的特征，2020 年以來，監管部門持續清理了那些不規范的產品。在養老理財產品試點中，更是明確規定，要正本清源，規范養老理財產品名稱使用，持續清理名不符實的“養老”字樣理財產品。這將確保養老理財產品的安全可靠，有力地保護養老理財投資者的利益。

專屬商業養老保險試點和養老理財試點是養老保障第三支柱起步的重要標志，對促進養老保險第三支柱規范有序發展具有十分重要的意義。可以預期今后政府部門將積極穩妥有序推進試點，在總結評估基礎上，穩步推廣養老金融試點，不斷豐富第三支柱養老金融產品，鞏固多層次、多支柱養老保險體系。

四、結語及簡略的政策建議

以個人養老賬戶為載體的第三支柱養老體系，實質上是以基金積累為基礎的“資產型”養老金模式，適應于靈活就業市場不斷擴大的現代社會，是構建更為公平的養老資源分配體系、改善中長期收入分配結構的重要制度創新。在養老保險第三支柱的規范發展創新過程中，如何設計建立統一的個人養老金賬戶是至關重要的一步。個人養老保險賬戶設計首先要打通三支柱個人賬戶，為建立統一的個人養老金賬戶提供基礎。這同時也有利于養老保險一、二、三支柱保持動態平衡。基本養老金承載了全社會養老保障的兜底作用，投資風險偏好不能過高。如果允許風險偏好較高的一部分人將累積的部分養老資金轉移至統一的個人賬戶進行投資，實現市場化投資管理，將有助于提高基金收益率，進一步激活沉淀的養老資產。

開展專屬商業養老保險和養老理財兩項試點是推動建立統一的個人養老賬戶、壯大資產型養老金規模、促進養老保險第三支柱穩步改革發展的重要環節。未來養老金融將通過規范化市場，提供更高質量、更加便捷的養老金融產品和服務，為多層次、多支柱養老保險體系建設，促進全體人民共同富裕創造良好條件。不同養老保障需求人群也將通過第三支柱養老保險增加財產性收入，自主參與個人生命周期風險控制，增強抵御養老風險的能力。