基層財政推進共同富裕的路徑探索
——以浙江省溫州市A區為例

●吳雪芬

一、共同富裕的內涵與特征

（一）背景分析

1、政治屬性。共同富裕是社會主義的本質要求，是人民群眾的共同期盼。實現共同富裕不僅是經濟問題，更是關系黨執政基礎的重大政治問題，共同富裕具有鮮明的時代特征和中國特色。隨著我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，必須把促進全體人員共同富裕擺在更加重要的位置。

2、經濟屬性。推進共同富裕，是基于經濟社會發展的現實需要。面對疫情對進出口貿易的影響，拉動內需為動力的內循環經濟，提高全民消費能力顯得尤為重要。而目前收入差距拉大的現狀，給激活經濟內循環帶來了較大的障礙。掌握社會絕大部分財富的少數高收入人群的消費已趨于飽和，而絕大部分中低收入人群尚缺乏消費能力，導致內需消費拉動經濟增長乏力。因此，有必要構建更加完善、科學合理的收入分配機制，充分發揮第三次分配的有益補充作用，改善社會公共福利事業，幫助更多社會低收入人群提高消費能力，為擴大消費、拉動內需釋放出巨大動能。

3、社會屬性。經過40多年改革開放，我國已成為全球第二大經濟體，GDP總額逾100萬億元，人均GDP達到了1萬美元，充分具備調整收入分配格局的條件，也為實現共同富裕奠定了物質基礎。但因分配機制不完善，導致不同階層、不同經濟地區之間收入分配差距拉大，社會各類資源要素的錯配，尤其是資本要素的固化，使得社會上升通道被堵塞。如人口老齡化、收入不均內需不足、企業轉型升級壓力大、產業結構調整矛盾大、經濟增長放緩、市場秩序尚不規范等現象。因此，推動社會共同富裕，才能為社會公平正義創造有利條件，才會讓全體民眾擁有更多的獲得感、幸福感和安全感。

（二）內涵特征

1、共同富裕是社會形態的全面躍升。中共浙江省委十四屆九次全會提出，共同富裕是一種更高級的社會形態，主要體現在五個躍升：一是中國特色社會主義初級階段向更高階段邁進的躍升，將為黨的創新理論特別是共同富裕的思想內涵提供豐富的理論素材和生動的實踐案例。二是發展不平衡、不充分向全面均衡發展的躍升，共同富裕將推動人的全面發展和社會全面進步。三是全面建成小康社會向高層次整體共同富裕的躍升，將推動人民群眾實現更高質量、更高品質的美好生活。四是共同富裕實踐探索向制度創新的躍升，更多地從體制機制層面落實來推動共同富裕，不但是實踐探索，更多的是制度創新的躍升。五是效率效益優先向公平效率同步的躍升，讓發展機會更加均等，發展活力更加解放，制度優勢轉化為治理效能、發展優勢。

2、共同富裕是社會結構的深刻變革。共同富裕不是同等富裕，是普遍富裕基層上的差別富裕，不是劫富濟貧，取締高收入人群。共同富裕不是超越發展階段的富裕，而是階梯式、漸進式發展的過程，要尊重規律、循序漸進，既不能降低標準，更不能吊高胃口。共同富裕不是單一富裕，共同富裕是五位一體的全面躍升，涵蓋人民美好生活的方方面面，包括精神富裕等。共同富裕不是少數富裕，是通過建立更為公正的分配機制，讓發展成果惠及更多人；更不是包辦富裕，政府不能大包大攬，要全民共同奮斗、共建共享，體現共同富裕的共建共治共享目標。

3、共同富裕是社會制度的深化創新。在發展與共享、活力與秩序的多重目標當中追求最優解，要把握好五對關系：一是“做大蛋糕”與“分好蛋糕”的關系，既要立足將“蛋糕”做大，通過高質量發展不斷夯實“家底”，又要著眼于促進縮小“三大差距”。二是物質富裕與精神富裕的關系，既要關注經濟總量、城鄉居民收入的指標，也要抓精神文明、和諧社會的各項工作。三是平均指標和均衡指標的關系，重視平均數下面的極少數，設置最高、最低倍差指標，倍差越小，共同富裕程度越高。四是指標有升和群眾有感的關系，指標有提升，關鍵是讓人民群眾真切感受到共同富裕看得見、摸得著、真實可感。五是鍛造長板和補齊短板的關系，既要發揮好各地獨特優勢，更要以短板問題的加速破解，推動共同富裕進程加速。

二、基層財政推進共同富裕的實踐和探索

浙江省作為高質量發展建設共同富裕示范區，是習近平總書記賦予浙江新的光榮使命，是中央賦予浙江的重大政治任務，是社會主義現代化的重要標志。溫州市A區財政局作為基層財政部門，全面落實浙江高質量發展建設共同富裕示范區的相關指示，率先探索建設共同富裕美好社會，為實現共同富裕走出A區路徑。

（一）A區謀劃共同富裕的目標和路徑

按照浙江省委全會部署的系列工作要求，共同富裕落腳點是“富”，關鍵在“共”。圍繞“共”字，A區謀劃“十大目標”路徑，通過一批地方個性化、突破性的載體抓手，組織實施一批原創性的改革舉措，形成一批特色標志性的成果和最佳實踐案例。一是民營經濟共性目標。共同富裕關鍵在創業創新，要打造新時代創業、創新、創造的升階臺，深入研究“兩個健康”制度引領作用，研究市場主體培育的政策體系、研究營商環境優化提升。二是科創策源共強目標。提升“一區一廊一會一室”創新格局，深入研究企業創新活力激發機制，深入研究科研平臺比拼機制，深入研究引才、留才、育才機制，深入研究爭創“科技創新鼎”工作機制。三是區域協同共榮目標。這是縮小區域差距最重要的抓手，要深入研究綜合交通加倍問題，研究加快發展縣政策體系，研究山海協作新階段的政策體系。四是居民收入共增目標。建立“橄欖型”的社會結構，做好“擴中、提低、保底”三篇文章，深入研究低收入群體向中等收入群體的轉化，研究家庭收入20萬以下向20萬以上轉化。五是公共服務共享目標。研究普惠性、均等化問題，打通基本民生性服務均等化的阻礙，推動基本民生服務向農村延伸，形成與共同富裕相適應的服務優享環節。六是基本單元共創目標。將共同富裕示范區建設目標任務落實到生產生活的基本單元轉化為未來社區、未來鄉村的功能場景。七是文化文明共創目標。精神文明是共同富裕的重要衡量標準，要深入研究全域文明創建、研究現代公共文化服務、研究文化文明產業的發展。八是宜居環境共建目標。生態環境是共同富裕的底色，重點研究生態環境長效整治機制，研究“碳達峰”“碳中和”工作機制。九是社會和諧共治目標。研究風險隱患閉環管控機制建設，深入一體推進法治平安建設，研究公共衛生治理體系建設。十是數字賦能共富目標。將數字化改革貫穿共同富裕場景建設、機制創新的全過程，暢通內外循環。

（二）基層財政推進共同富裕的主要做法

1、組織保障，強化要素支撐。A區財政局建立健全黨總攬全局、協調各方的全面領導制度體系，把黨的領導貫穿推動共同富裕的全過程和各領域、各環節。成立高質量發展建設共同富裕示范區先行標桿領導小組，主要領導擔任組長，建立健全清單化管理機制，制定重點任務清單、突破性抓手清單、重大改革清單、重大政策清單，明確任務責任，實行閉環管理。完善工作機制，定期研判分析進展情況，形成系統集成、精準實測、一抓到底的組織體系。

2、事前謀劃，加強頂層設計。A區財政局聚焦上級戰略目標，全力推出“1346”工作機制。“1”即建立一個體系，這個體系就是一組三專班六領域：“一組”建立共同富裕領導小組，“三專班”是經濟、政研、政策專班，“六領域”是六個領域的專題促進，如縮小差距，包括縮小地區差距、縮小城鄉差距等。“3”是強化三個銜接，一是與省廳政策方案銜接修改地區行動方案，二是與市級的銜接，特別是做好指標的對標謀劃工作，三是與全區“十四五”規劃的銜接。“4”是抓實“四張清單”，一是重點任務清單，承接好重中之重的任務當中涉及財政的工作；二是突破性抓手清單，提出一批突破性、創新性的抓手；三是重大改革清單，進行動態管理；四是重大政策清單，研究政策，強化政策創新賦能共同富裕。“6”是六方聯動，在共同富裕場景下重塑政府、社會、個人、企業的關系，形成政府引導、部門協同、群眾主體、企業出力、專家獻智、媒體解讀六方聯動的共建共享格局。

3、聚力整合，謀劃政策舉措。A區財政局主動謀劃財政政策舉措，將縮小地區、城鄉、收入三大差距作為主攻方向，充分發揮財政在促進高質量發展和收入分配調節中的作用。

（1）大力建設共同富裕現代化基本單元。立足“十四五”規劃和遠景目標設定的城市建設未來發展總體布局，該區財政局強化對接重點區域和項目謀劃，以市場為導向，全面把控出讓地塊財政要素保障，科學有序配套資金力度以促進城市建設協調發展。2021年財政預算安排政府性基金支出103億元，專項安排征地、做地經費8億元，全盤統籌強化土地儲備“蓄水池”功效，促進出讓計劃良好推進。以財稅保障體制創新、審批快速通道創新、規劃創新、土地出讓創新、招標與建設創新、運營創新為突破，全域推進城鎮未來社區建設，夯實未來城市發展基礎。

（2）大力實施強村惠民行動。健全村級集體經濟收入增長長效機制，實施村級集體經濟“百村十億”計劃，提升強村公司經營能力，完善“飛地”抱團機制，投入集體經濟發展項目的財政資金所形成的資產產權按相應比例劃歸村集體所有。強化政策、資金和要素供給保障，從2021年開始連續5年統籌安排不少于1900萬元扶持資金、不少于當年新增建設用地計劃指標的3%用于村級集體經濟發展項目，并優先向相對薄弱村及抱團發展項目傾斜。組建強村公司，實現集體經營性收入18萬元以上村“全覆蓋”。完善稅費和金融優惠政策，設立10億元發展村級集體經濟專項信貸資金，探索建立整村授信、“村級金融顧問”等制度，提供精準信貸服務。

（3）加快破解收入差距，探索完善分配再分配制度。對家庭年可支配收入群體進行分檔，重點提高年收入20萬元以下群體比例，對城鎮新增就業人數、失業率、居民人均可支配收入、城鄉居民收入倍差等進行調研分析，針對性地出臺政策措施。推進社保制度多層次高水平發展，健全大病、慢性病醫療保險制度，積極發展商業補充醫療保險，實現低收入群體政策性醫療補充保險全覆蓋，健全防止因病致貧、因病返貧的長效機制。不斷強化初次分配的基礎作用，多措并舉提升勞動者特別是一線勞動者報酬，穩步提高勞動報酬在初次分配中的比重。持續加強財政對推動共同富裕的中長期保障能力，推動財政支出重點向弱勢群體、薄弱領域、農村、欠發達地區傾斜，土地出讓收益用于鄉村振興比例達到50%以上。持續打響普惠金融改革等品牌，加快構建更加完善的要素市場化配置體制機制。依法規范收入分配秩序，保護合法收入，取締非法收入，整頓不合理收入，調節過高收入。探索完善“先富帶后富、幫后富”的社會再分配機制和體系，加快營造良好的社會幫扶和助弱環境。

（4）加快破解公共服務短板。持續推進多層次、多元化的嬰幼兒照護服務體系，深化獨具特色的“六種辦托模式”，支持多元主體開設公益普惠的托育服務機構，鼓勵有條件的用人單位提供嬰幼兒照護服務，就近托育覆蓋城鎮小區，鎮街嬰幼兒照護服務機構基本全覆蓋。深化職普融通、產教融合、育訓兼融，重點支持職專與職院等高校開展五年一貫制教育，爭創全國城市產教融合試點和國家職業教育改革先行區，實現城鄉居民最低生活保障標準達到每年13000元以上。加強孤殘兒童和困境兒童精準保障，實現散居孤兒和機構孤兒生活費統一標準，特困人員基本生活標準按照上年度當地城鎮居民人均消費支出的50%確定，且達到當地最低生活保障標準1.3倍以上。最低生活保障邊緣家庭人均月收入認定標準放寬至最低生活保障標準的2倍，讓更多群眾得到救助和幫扶。健全以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系，完善基礎性制度和支持政策。探索將家政、物業等更多公共服務行業一線人員納入公租房保障范圍，進一步擴大住房保障覆蓋面，多途徑逐步解決新市民、青年群體、產業工人和低收入群體的住房問題。

三、基層財政推進共同富裕面臨的困難分析

（一)構建共富體制機制存在難度

共同富裕財政職能主要是通過財力分配、財政政策引導、財政體制保障等手段，促進經濟繁榮發展，推動地區均衡穩定。財政推進共同富裕需要以完善健全的現代財政制度為支撐。但目前而言，構建現代財政制度還存在諸多問題，如新《預算法》實施幾年來仍未全面落實到位；地方財政“事權與支出責任相匹配”制度與分稅制“財權和事權相匹配”難以平衡，中央與地方財政雖然事權、支出責任劃分明確，但地方財政收入依賴中央補助，自主性不夠，一定程度上影響了共同富裕的實現。同時，財政推進共同富裕缺乏有效的理論研究和實踐支撐，缺乏系統完善的理論指引。

（二)缺乏行之有效的財政政策工具

合理的財政政策工具是推進共同富裕的有力抓手。基層財政無宏觀政策制定權，只能從服務保障地方政府政策方面抓好資金落實工作。目前尚未形成系統化的共同富裕財政政策，如縮小地區差距方面，缺乏發展和共享的轉移支付分類分檔體系政策和支持山區跨越式高質量發展的財政政策；縮小城鄉差距方面，支持農業轉移人口財政政策研究不夠、獎補機制不全，缺少支持推動農業轉移人口平等享有社會保障、基本公共服務、教育和就業權利方面的配套政策工具，無法發揮基本公共服務領域轉移支付分配的合理性和精準度；縮小收入差距方面，普遍存在制定“擴中”“提低”不夠深入有效，用好稅收、轉移支付、社保等政策工具合力不足，基層財政對于如何合理調節過高收入、增加低收入群體收入、培育壯大中等收入群體政策研究不深的現象。

（三）基層推進共同富裕區域發展不一

當前，基層財政普遍處于“緊平衡”狀態，尤其是疫情沖擊嚴重地區。基層財政面臨支持扶貧產業、基礎設施建設、兜底保障等扶貧脫貧任務，又面臨地區保基本民生、保工資、保運轉“三保”，以及支持當地經濟復蘇社會發展等重任。財政作為政府實現共同富裕的主要抓手，在縮小城鄉、區域發展不充分不平衡方面起著重要作用，但在推進共同富裕過程中面臨著地區差距、城鄉差距、收入差距三大方面挑戰。一是地區差距，如2020年長三角GDP超10000億元的城市有8個，溫州到“十四五”末才破10000億元。從人均GDP來看，蘇南浙北城市都已經遠遠超過十萬元，浙北人均GDP達十三四萬元。細化到縣鄉內部各個地區，縣市區總量和人均差距更大。二是城鄉差距，主要表現在公共服務上的差距，尤其是農村的公共服務質量水平與城市差距較大。三是收入差距，如溫州2020年人均收入為54025元，低于杭州、紹興、寧波、嘉興等地。溫州內部收入較高的鹿城區人均收入為6.8萬元，最低的為泰順3萬元，差距較大。從低收入群體看，溫州市低收入農戶14.4萬，占全省五分之一；低保人數10.9萬人，占全省18.1%。因此，共同富裕推進較深較好的地區，也就意味著能有更多更優質的要素投入，甚至有可能面臨區域供給服務不平衡的差距進一步拉大。

四、推進地方實現共同富裕的相關建議

（一）注重頂層設計，構建理論支撐體系

財政作為實現共同富裕重要保障的基礎和支柱，須以現代化的財政制度為支撐。針對當前現代財政制度存在的問題，必須持續推進改革現代財政預算制度，形成權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。全面貫徹落實新《預算法》，實施預算績效管理，提升資金使用效率。加快構建現代稅收體系，完善個人所得稅改革，及早落地房地產稅制改革，利用稅改調整存量財富。持續深化財稅體制改革，調整中央與地方在“權、責、利”等方面關系，持續推進基本公共服務均等化，縮小區域、城鄉之間的差距。深入推進財政共同富裕理論實踐研究，建立系統完善的理論指引體系。

（二）持續建章立制，完善財政政策體系

財政應處理好“做大蛋糕”與“分好蛋糕”的關系，瞄準“提低、擴中、控高”的收入分配調解原則，加快形成中等收入群體占絕大多數的橄欖型社會結構。在初次分配中，穩步提高勞動報酬在初次分配中的比重，發揮職業教育的特色優勢，加強產教融合，加大務工人員的職業教育和技能培訓，提高技能人才的數量和占比。在二次分配中，加大稅收、社會保障、轉移支付等調節力度和精準性，發揮好社會保險的“防風險、減損失”的保障作用，擴大特色化、政策性農業保險的覆蓋面，降低自然災害對市民、農民造成的損失，防止因災致貧。持續創新優化區鎮財政體制，合理劃分財政事權和支出責任，對鎮級教育、衛生等公共支出統一兜底保障。在三次分配中，發動廣大企業家、中高收入以上群體積極投身慈善活動、公益事業，營造全社會樂善好施、扶貧濟困的濃厚氛圍。全面推進人地錢掛鉤、以人定地、錢隨人走制度，完善財政轉移支付和新增城鎮建設用地規模與農業轉移人口市民化掛鉤政策。

（三）加強統籌協作，實現全域均衡發展

堅持“全省一盤棋”思維，結合各地實際發展，細化財政共同富裕改革布局，在區域協調方面，注重以城帶鄉，推動基礎設施、公共配套向鄉村延伸覆蓋，切實做到規劃一張圖、設施一張網，加快實現統籌城鄉一體化發展，加快縮小直至拉平鄉村同城市在規劃建設、公共配套、硬件設施等方面的差距。打造山海協作、東西部協作和對口工作升級版。全面拓展幫扶領域，重點做好與結對地區扶貧協作，持續升級山海協作工程，深化拓展公共服務領域和鄉村振興協作，加快構建全方位、多層次、寬領域的對口工作體系，加強財政配套支持，助力實現鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接，推動結對地區加快實現共同富裕。

（四）加大要素保障，強化發展格局賦能

激發民營經濟活力，完善產業政策體系，迭代升級惠企直通車，建立健全獎補兌現統一標準體系，在用地傾斜、降費減稅、惠企政策等方面為企業創造最大松綁條件，深化“畝均論英雄”改革，推廣智能化技改，鞏固壯大實體經濟根基，激發民營經濟促“共富”活力。增強科創經濟發展動力，健全生態產品價值實現機制和碳排放權交易制度，探索“碳匯數字資產”成果轉化，構建全生命周期低碳產業鏈，推動綠色可持續發展。落實重點人才項目資金保障，高效集聚人力資源，增強經濟發展優勢。加大科技經費投入，推進科技企業“雙倍增”計劃、規上企業和高新企業“雙邁進”計劃，加快科技成果轉化，打造區域創新策源地。創新財稅保障體制，科學布局土地出讓規模，加大存量建設用地盤活力度，全域推進“月光經濟”、未來社區建設、綜合交通建設、“老舊社區”“微改造”、無障礙環境建設，加快城市有機更新。加大財政涉農資金整合力度，穩步提高土地出讓收入用于農業農村比例，拓寬實施鄉村振興戰略資金來源。加快財政管理體制改革力度，完善稅費和金融優惠政策，切實發揮財政資金帶動放大作用，撬動金融資本和社會資本向“三農”領域集聚。

（五）增強發展動能，促進經濟高質量發展

財政加大對薄弱地區和基層的支持力度，推進項目招引，挖掘新增稅源，壯大綜合財力。積極向上爭取債券資金、財政獎補資金、直達資金，加大土地出讓力度，引導國企提高融資能力，壓減一般性支出，盤活結余閑置資金等增收節支、統籌財力，提高財政對推動共同富裕的中長期保障能力。整合盤活各類就業補助政策，完善城鄉、線上線下一體的就業公共服務體系。用好直達資金，加快利民補助“一鍵達”平臺建設，實施“低收入農戶收入倍增計劃”，建立低保救助與兜底就業聯動機制，增加低收入群體財產性收入。增強社會兜底保障能力，加大稅收、社保、轉移支付等調節力度，推動財政支出重點向弱勢群體、薄弱領域、農村、欠發達地區傾斜。全面提升國企實體化運作能力和市場競爭力，強化國有資本推動共同富裕戰略功能。創新公共資源配置方式，聚焦人民所憂所急所盼，突出“保基本、兜底線”的公共財政導向，重點加強基礎性、普惠性、兜底性民生保障建設，充分發揮財政資金的杠桿作用，推動全生命周期公共服務優質共享。