PPP項目資產核算方式適用性研究
——基于金融資產核算方式視角

●胡賢輝

2014年我國正式啟動PPP模式以來，PPP模式已成為公共服務領域的重要供給方式，我國當前已成為全球最大的PPP市場。截至2021年1月，全國累計入庫項目 （管理庫）10,034個、投資額15.5萬億元；累計簽約落地項目7,159個、投資額11.6萬億元，落地率71.3%①。但時至今日，我國尚未出臺針對PPP項目會計核算工作的指導性文件。PPP項目資產核算方式的不統一，會影響PPP項目公司的會計計量結果，進而會導致PPP項目未來的投資收益水平的預測結果存在一定差異，影響社會資本方、財務投資人及銀行等機構對項目投資預期的判斷。

截至2020年底，本文市場調查了67個PPP項目，PPP項目資產 采用金融資產核算方式的有26個，采用無形資產核算方式的有23個，采用金融資產+無形資產混合核算方式的有6個，采用固定資產核算方式的有1個，暫未確定核算方式的有11個。根據統計結果，采用金融資產核算方式的項目數量略多于采用無形資產核算方式的項目數量。

一、PPP項目的幾種資產確認方式

目前，PPP項目資產核算方式通常采用無形資產、金融資產，或混合資產（即金融資產+無形資產）②等三種形式。

（一）理論依據

目前，有關部門尚未出臺有關PPP項目會計核算的有關規定或指導性文件，普遍參照財政部2008年發布的《企業會計準則解釋第2號》文件。該文件以解答的形式闡述了BOT模式參與公共基礎設施建設時企業一方的會計處理方法。該文件規定BOT模式所建造的基礎設施，應當區別條件在確認收入的同時確認無形資產、金融資產或混合資產。

根據財政部2010年發布的《企業會計準則講解2010》文件，該文件除了明確BOT業務的會計處理之外，也指出“某些情況下，合同投資方為了服務協議目的建造或從第三方購買的基礎設施，豁免合同授予方基于服務協議目的提供給合同投資方經營的現有基礎設施，也應比照BOT業務的處理原則”。按照該文件理解，采用TOT、ROT運作方式的PPP項目，也應按照《企業會計準則解釋第2號》要求的BOT項目會計處理方式執行。

（二）PPP項目的資產確認方式

1、確認為無形資產。對于PPP項目初始投資形成的資產，可以確認為一項無形資產。根據《企業會計準則解釋第2號》：有關基礎設施建成后，從事經營的一定期間內有權利向獲取服務的對象收取費用，但收費金額不確定的，該權利不構成一項無條件收取現金的權利，項目公司應當在確認收入的同時確認無形資產。

2、確認為金融資產。對于PPP項目初始投資形成的資產，也可以確認為金融資產。根據《企業會計準則解釋第2號》中有關規定：“基礎設施建成后的一定期間內，項目公司可以無條地自合同授予方收取確定金額的貨幣資金或其他金融資產的；或在項目公司提供經營服務的收費低于某一限定金額的情況下，合同授予方按照合同規定負責將有關差價補償給項目公司的，應當在確認收入的同時確認金融資產，并按照《企業會計準則第22號金融工具確認和計量》的規定處理”。

3、確認為無形資產與金融資產的混合資產。該種方式適用于：根據有關合同約定，項目公司未來一部分收入是可以無條件地收取確定金額的貨幣資金或其他金融資產，該部分收入可確認為金融資產；另一部分收入的金額存在不確定性，在確認收入的同時，將其確認為無形資產。項目公司采用金融資產和無形資產的混合計量，即“混合模式”。

二、采用金融資產與無形資產核算的差異對比

為了更直觀地比較兩種會計核算方式下產生的不同會計結果，我們對兩種確認方式下的項目公司現金流情況進行比較。假設某一PPP項目分別采用不同確認方式核算項目資產，項目公司現金流情況對比如下表1：

表1 不同確認方式下項目公司現金流情況對比表

經過上述對比，可以發現兩種計量方式會產生如下結果差異：

（一）項目公司收入不同

無形資產核算方式下項目公司收入高。兩種方式每年收到的現金流相同，但因收入確認標準不同導致每年項目公司的收入金額不同。金融資產方式下，收到的現金流④將按照實際利率法以攤余成本計量方式進行計量，一部分確認為當年利息收入，一部分確認為投資本金；而無形資產方式下，將收到的現金流全部計量為項目公司當前收入。

（二）項目公司成本不同

無形資產方式下項目公司的成本高。無形資產方式下，項目公司在運營期每年要對項目建設總投資按照直線法進行攤銷，計入當期損益。金融資產方式不需要攤銷。兩種方式其他成本的計量方式相同。

（三）項目公司每年的稅前利潤不同

項目合作期內，兩種確認方式下項目公司稅前利潤總額相同。無形資產方式下項目公司每年的收入額相同，但因合作期內項目成本表現為前高后低，導致稅前利潤前低后高⑤；而金融資產方式因采用實際利率法攤銷，項目公司收入前高后低，雖然項目公司成本合作期內也表現為前高后低，但整體而言，項目公司稅前利潤表現為前高后低。

（四）對項目稅收的影響

兩種確認方式下，項目公司的稅費繳納金額和繳納時間也存在差異，主要表現在：

1、增值稅不同，但不影響項目公司可供分配利潤。金融資產核算方式下，因收入總額相對較少，導致項目公司的銷項稅額較少，合作期內累計繳納的增值稅額也相對較少。但因增值稅屬于價外稅，只影響項目公司的凈現金流，但不影響項目公司會計利潤。

2、所得稅不同，影響項目公司可供分配利潤。通常情況下，金融資產核算方式下項目公司享受前期虧損所得稅前抵扣優惠政策⑥的可能性較小，導致項目公司應繳所得稅額一定程度上要高于無形資產核算方式。故，金融資產核算方式下，項目公司可供分配利潤總額可能會低于無形資產核算方式。

綜上，PPP項目合作期內，無論是采用金融資產方式還是無形資產方式，項目公司稅前會計利潤總額上不存在差異，但因兩種核算方式下項目公司繳納的所得稅額存在差異，導致項目公司的凈利潤存在差異。因多種因素影響，無法斷定采用哪種核算方式下PPP項目的投資收益率（FIRR）水平高，哪種方式下投資收益率水平低，需要結合具體項目的投資條件計算確定，實務中兩種情況都可能出現。

從投資角度看，通常情況下，金融資產核算方式下項目公司利潤分配表現為前高后低，項目進入運營期投資者即可享受項目公司分紅，較早實現投資資金回流，一定程度上提高投資者信心；而無形資產核算方式下，項目公司要在運營期一定時期之后才能實現分紅。對于投資期較短或保守的財務投資者而言，更希望項目公司采用金融資產的核算方式。

三、金融資產核算模式的適用性情形

（一）政策及理論依據

根據財政部2008年發布的《企業會計準則解釋第2號》文件，以及財政部2010年發布的《企業會計準則講解2010》文件的有關要求：PPP項目資產確認為金融資產還是無形資產，或是混合資產，主要基于兩點：一是項目公司是否有無條件收取現金的權利；二是收取的現金金額是否可以確定。

（二）金融資產模式核算的幾種情形

按照金融資產核算的確認要求，PPP項目資產理論上⑦可以采用金融資產核算方式的主要有以下幾種情形：

1、項目公司具有收取約定或者可確定金額的合同權利。財金〔2017〕92文出臺之前，大部分PPP項目采用政府付費的方式，且部分沒有績效考核要求，政府按照一定的收益水平支付項目公司投資收益；即使是缺口補助項目，政府也會對缺口補助部分予以全額補足。上述情形下，項目公司取得收入的權利和金額按照合同約定是可以確定的，可以采用金融資產核算方式。

財金〔2017〕92文對新入庫項目提出了明確的績效考核要求：對于項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的項目，不得入庫。該文件沒有對無績效考核的老項目提出整改要求，同時對新入庫項目也只要求項目建設成本的30%納入考核，項目公司70%的收入仍是可以確定的，該部分可以繼續采用金融資產核算方式。

但根據財金〔2019〕10號文有關要求：一是規范的PPP項目應建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任；二是對于存在政府方或政府方出資代表向社會資本回購投資本金、承諾固定回報或保障最低收益的項目應予以退庫處理。通過簽訂陰陽合同，或由政府方或政府方出資代表為項目融資提供各種形式的擔保、還款承諾等方式，由政府實際兜底項目投資建設運營風險的項目應予以退庫處理；三是對于社會資本方實際只承擔項目建設、不承擔項目運營責任，或政府支出事項與項目產出績效脫鉤的項目，應在限期內進行整改。無法整改或逾期整改不到位的，已入庫項目應當予以清退。

綜上，根據財金〔2019〕10號文有關要求，PPP項目的全部收入均應該與績效考核掛鉤，可以理解為項目公司未來的收入是不確定的。按照財金〔2019〕10號文執行的PPP項目，理論上不存在固化收入的合同權利，也就不符合金融資產核算方式的確認要求。

2、項目公司未來現金流入相對穩定，正常情況下會超出一個臨界值水平。實務中存在一部分使用者付費項目或可行性缺口補助項目未來的現金流入比較穩定，如客流量較為穩定的收費公路項目、需求量較為穩定的城市自來水供應項目、污水處理量較為穩定的污水處理場項目等，這類項目考核標準比較容易達到，同時收入相對穩定可靠，可以采用金融資產+無形資產的混合模式計量。上述類型的項目需具備如下幾個特點：一是項目性質為當地經濟發展和居民生活所必需的配套設施，有使用剛需；二是項目有長期穩定的市場需求量和明確的收費價格，可以較為準確的預測全年收入金額和收入獲取時間；三是這類項目的收費權在項目公司。類似這樣的項目，可以設置一個保守的項目公司收入臨界值（假設為A），超出A的部分，存在一定的不確定性（假設為B），那么項目公司全年的收入=A+B。因為A的部分收入金額基本確定，可以采用金融資產核算方式計量；B部分存在一定的不確定性，可以采用無形資產核算方式計量。

四、結論及建議

（一）結論

1、兩種資產核算方式各有利弊，需要結合項目條件選擇適當的核算方式。通過本文第二部分的比較分析，選擇不同的資產核算方式，會帶來不同的會計計量結果。在實際操作中，金融資產核算方式下通常可以較早的實現項目公司分配利潤，但金融資產核算方式下項目公司的累計會計凈利潤通常會低于無資產核算方式。從項目投資角度而言，哪種資產核算方式下項目的投資收益水平更高，需要結合項目的各項條件具體確定。

2、金融資產核算方式的使用存在合規性瑕疵。根據財政部2019年發布的財金〔2019〕10號文有關要求，合規的PPP項目要建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制，項目所有收入均應該與項目績效考核掛鉤。可以理解為，合規的PPP項目未來收入的取得均存在不確定性，不滿足金融資產核算方式的確認要求，當前實施的大部分PPP項目資產全部⑧采用金融資產的核算方式存在合規性瑕疵。因此，若PPP項目資產使用金融資產核算方式沒有合理的依據，尤其是財金〔2019〕10號文出臺之前的部分項目，沒能及時有效的整改，會存在一定項目審計風險，未來可能會面臨會計追溯調整的問題。

3、金融資產核算方式的使用存在操作性困難。從投資者角度看，金融資產核算方式可以較早的實現資金回流，降低未來不確定性風險。同時，避免過多現金留存項目公司造成項目公司資金閑置。但政府方角度，以及銀行等債權人角度看，更希望選擇無形資產核算方式使項目資金留在項目公司。政府方希望項目公司有充足的現金流以保障項目的正常實施。銀行等債權人希望項目公司有充足的現金流用來還本付息。另外，兩種核算方式下項目公司對當地繳納的稅費也存在一定的差異，可能面臨稅務機關的納稅調整等問題。

綜上，因為不同參與方存在上述利益訴求的分歧，在實際實施中，具體選擇那種核算方式會存在一定的操作困難。

（二）建議

1、亟需有關部門出臺PPP項目資產核算方式相關的會計操作指引。根據中國PPP基金已投資項目采用金融資產核算方式的統計情況來看，金融資產核算方式采用最多，說明當前市場上存在大量的PPP項目資產采用金融資產核算的方式。經與部分項目財務負責人溝通了解，他們對如何選擇項目資產核算方式也存在分歧和困惑，一部分項目尚未確定采用哪種會計核算方式。隨著PPP落地項目的數量以及投資規模不斷擴大，亟需相關政策制定部門出臺針對PPP項目會計計量的指導性文件，以統一項目各參與方對PPP項目資產確認與計量問題的認識，規范PPP項目資產核算方式的使用。

2、財務投資人參與投資的項目，應審慎采用金融資產核算方式。根據相關政策要求，財務投資人參與PPP項目投資時要求采用真股權投資，項目可獲得收益水平預期成為項目投資決策的重要依據，而選擇不同的項目資產核算可能會測算出不同的項目投資收益水平，影響決策判斷。鑒于上述分析，我們建議在項目投資測算時審慎選用金融資產的核算方式，對于選擇金融資產核算方式的PPP項目，一是要明確選擇該確認方式的合理依據，規避合規性風險；二是要明確選擇該確認方式的可操作性依據，避免在實施階段難以落地帶來經濟損失。同時要與合作方約定金融資產核算方式不能實施的風險規避措施。如，在有關合同中約定：若選擇金融資產核算方式在實施過程中存在合規性問題或是難以實施，給財務投資人帶來投資損失的，應由合作方承擔。

注釋：

①根據中國PPP中心網站公示信息。

②特殊情況下，也可以確定為固定資產。該種情況要求資產權屬在項目公司，理論上只有特殊的BOO運作模式可以采用，本文不做贅述。

③PPP項目增值稅繳納需要結合項目所在地稅務機關的繳納要求具體確認。

④不考慮項目運營所產生的現金流。項目運營產生的現金流會計核算方式相同。

⑤一般項目都存在銀行貸款的情形。假設貸款條件相同，合作期內，項目公司支付的銀行利息前高后低。

⑥采用金融資產核算方式項目公司利潤通常會表現兩種情形，一是項目公司一直是正利潤；二是前期正利潤，后期負利潤。兩種情形下都不能享受運營初期項目公司虧損稅前抵扣的政策。而無形資產核算方式下，大部分項目因前期虧損而享受虧損稅前抵扣的政策。

⑦之所以是理論上，是因為按照財金〔2019〕10號文的有關要求理解，PPP項目的收入均為不確定收入，不符合金融資產核算方式的確認要求。

⑧本文認為，對于項目收入有一部分相對可確定的項目，可以設置一個臨界值，采用金融資產+無形資產的相結合的核算方式。