新發展格局下擴大內需的財政政策優化研究

●張 晴

2020年4月17日召開的中共中央政治局會議中，強調堅定實施擴大內需戰略；5月27日召開的全國政協十三屆三次會議中，指出要把滿足國內需求作為發展的出發點和落腳點；10月26日開始召開的黨的十九屆五中全會和12月16日召開的中央經濟工作會議中，更是明確了堅持擴大內需這個戰略基點，助力構建以國內大循環為主，國內國際雙循環相互促進的新發展格局，這些都是以習近平同志為核心的黨中央基于國內外發展形勢作出的重大科學論斷，其將貫穿于我國當前和今后一個時期的經濟發展謀篇布局之中。

一、雙循環新發展格局下擴大內需的新內涵

（一）擴大內需戰略是立足于新發展階段的長期戰略抉擇

自1988年中央提出參與“國際大循環”，我國便開始了長期市場和資源兩頭在外的出口導向型經濟發展模式，實踐證明，利用低成本勞動力的比較優勢融入國際大循環，為我國經濟高速發展創造了條件，但也導致了長期偏向開發外需，依賴外向型發展戰略的思想。亞洲金融危機后，外需收縮，兩頭在外的出口導向型經濟發展模式受到嚴重挑戰，1998年中央經濟工作會議提出“擴大國內需求、開拓國內市場”，但我國2001年加入了WTO，使得內需的支撐作用仍然有限，外向型發展戰略仍占主導地位。在2008年我國受到金融危機的嚴重沖擊后，外部風險不斷增加，我國又提出“要進一步擴大國內需求”“構建擴大內需長效機制”等，到2015年，我國提出供給側結構性改革，至此我國已經充分意識到要轉變經濟發展思路，改變一直以來偏向開發外需的局面。2020年，在實現第一個百年夢的基礎上謀劃新發展階段時，中央強調要將擴大內需明確到戰略基點的高度，劉鶴（2020）指出完整可控的內需體系將是新發展階段我國參與國際競爭的新優勢，要將滿足國內需求作為我國經濟持續發展的出發點和落腳點，賈康（2021）強調擴大內需、立足于國內循環是適應我國更高質量新發展階段必要的優化調整，通過加大內循環分量以提升未來經濟發展的確定性與主動權。擴大內需成為擴大總需求的主導政策，成為我國社會主義現代化新發展階段下的長期戰略抉擇。

（二）擴大內需的主動力由投資轉向消費

新發展格局下擴大內需的主動力將轉向國內消費需求，投資需求僅作為輔助。具體來說，現階段擴大內需要聚焦于刺激消費需求，由消費發揮基礎和引領作用，而投資則發揮著關鍵和支撐作用，通過優化投資結構以滿足消費轉型升級的需要。從長期經驗來看，在我國經濟起飛的初級階段，擴大內需的主動力主要集中在刺激投資需求上，主要原因在于我國經濟發展初期的主要矛盾是供給不足，通過增加投資不僅可以解決供給不足問題，推動我國重工業發展，還可以強化各類基礎設施和公共服務設施，創造大量的就業崗位和實現居民增收。但是進入經濟高質量發展時期，大規模投資階段已基本結束，傳統產業投資的邊際效應在下降，我國經濟增長正由投資拉動型轉為消費推動型，消費對國民經濟增長的貢獻逐漸凸顯。從2008年的國際金融危機至2019年，最終消費對GDP增長的貢獻率比投資對GDP增長的貢獻率平均高出約十個百分點，2020年因受新冠肺炎疫情的影響，最終消費對GDP增長的貢獻率出現四十多年來唯一一次負值，但根據國家統計局數據顯示，2021年第二季度，該數值已經恢復到77.1%，接近于歷史最高水平，消費已然代替投資成為擴大內需的主動力，成為拉動經濟增長的主要貢獻方。

（三）擴大內需的關切點由“量”的增長轉向“質”的提升

黃群英（2021）指出，基于羅斯托現代化“六階段”劃分，我國開始從大眾高消費轉向對生活質量追求的現代化階段，金碚（2021）強調內需“質”的提升比“量”的增長更為關鍵，經濟越過欠發達階段后，更大程度上面對的是內需“質”的變化，即消費層次得到提升，投資行為的有效性得以發揮。目前，我國已經擁有足夠的內需消費潛力，但缺少高質量的商品和服務滿足人民日益增長的高水平消費需求。我國過去的擴大內需戰略主要聚焦于內需在“量”上的增加，再加上過度依賴國外先進技術，長期停留于中低端商品代工生產，使得國內技術自主創新能力欠缺，高端商品和服務供給不足，大量內需流向海外。現階段，以美國為代表的霸權主義國家不斷加大對我國的貿易摩擦，對我國技術創新實施封鎖戰略，同時限制我國高新技術跨國企業進入海外市場，試圖遏制我國進入全球高端產業鏈，李猛（2021）指出高端產業鏈中斷風險會直接成為遏制我國經濟高質量發展的瓶頸。因而關鍵核心技術創新問題必須要借助內需市場，依靠有效投資激發國內企業的自主創新能力來構建高端產品和服務市場，然后以消費質量升級來吸引境外消費回流即消費者會更多購買本國自主研發的創新產品，從而又反向激發企業創新研發潛力，形成良性循環作用機制。

（四）擴大內需戰略高度重視需求側管理與供給側改革之間的有效協同

“堅持擴大內需這個戰略基點，加快培育完整內需體系，把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來，以創新驅動、高質量供給引領和創造新需求”是黨的十九屆五中全會對擴大內需和供給側結構性改革兩者之間關系的具體闡述。堅持擴大內需這一戰略基點并不意味著我國經濟發展矛盾的主要方面發生變化，雙循環格局下擴大內需是要在以供給側結構性改革為主的條件下實現，強調供給與需求兩者之間的有效協同與有機結合。2020年12月16日，中央經濟工作會議在對2021年的經濟工作部署中提到“需求側管理”，與之前所提出的“需求側改革”不同，其未要求立刻開展需求側的改革，而是強調需求側管理與供給側改革的有效協同。需求側管理要有效牽引供給，供給側結構性改革要有效匹配需求，在暢通國內大循環的基礎之上，促進內外需的高水平動態平衡。大力培育有效需求和提升有效供給是我國經濟發展當務之急，通過兩者之間的有效協同才能真正通過擴大內需以支持構建新發展格局。

二、雙循環新發展格局下擴大內需的難點

（一）社會保障制度不完善，預期收入不確定性壓制居民消費意愿

社會保障體系是維持經濟平穩運行的“穩定器”，為解決居民消費的后顧之憂提供支持。當今正處于百年未有之大變局，任何消費主體都會面臨各種各樣的未知風險，而社會保障體系則是在處置風險、解決問題、保障民生方面的重要政策手段。居民的消費需求更多地取決于持久收入，因此當居民能夠擁有可靠的未來預期收入和完善的社會保障來抗衡多重風險時，才會增加當期消費，相比許多發達國家，我國醫療保障體系仍待完善、失業保障體系仍待健全，部分群體尤其是農民工群體仍存在因病致貧、因災返貧的風險，從而抑制了其消費意愿，壓制了消費增長。

在社會保障制度不完善、預期收入不確定的環境下，居民預防儲蓄會傾向于增加，消費意愿會傾向于減弱，其嚴重程度往往超出制度變遷等原因帶來不確定性造成的情況。如2020年新冠肺炎疫情爆發，這一時期我國人均可支配收入增速與人均消費支出增速均成大幅下降態勢（見圖1），兩者之間也出現了較大“缺口”，尤其在2020年第一季度，人均可支配收入增速與人均消費支出增速之差超過九個百分點。雖然2021年兩個指標值都有所回升，但是仍可見在遭遇了疫情等突發事件后，我國社會保障制度的不夠健全以及預期收入的不確定性會暴露消費需求明顯的短板效應。

圖1 全國居民人均可支配收入增速與消費支出增速

（二）居民可支配收入差距大，農村居民消費能力不足

1、居民間收入差距。據國家統計局數據顯示（表1），居民人均可支配收入在高低收入戶中的收入差距仍然較大，2020年，城鎮居民家庭中，城鎮高收入戶的人均可支配收入為80293.8元，城鎮低收入戶的人均可支配收入為15597.7元，兩等級人均可支配收入之比約為5.2∶1。農村居民家庭中，農村高收入戶的人均可支配收入為38520.3元，農村低收入戶的人均可支配收入為4681.5元，兩等級人均可支配收入之比達8.2∶1。我國從2003年，基尼系數一直在0.4之上，超過了國際上貧富差距的警戒線，居民間收入差距的加大，不利于建成穩定的以中等收入戶為多數的橄欖型收入分配結構，同時會挫傷社會整體消費能力。

表1 2020年五等分收入分組下的人均可支配收入 （單位：元）

2、城鄉居民收入差距。改革開放以來，我國人均可支配收入平穩增長，2020年我國城鄉人均可支配收入總額為60965.3元，其中城鎮居民人均可支配收入為43833.8元，農村居民人均可支配收入為17131.5元，農村居民人均可支配收入僅為城鎮居民人均可支配收入的39%，城鄉居民可支配收入兩極分化的趨勢越來越嚴重（見圖2）。計金標等（2020）指出相比城鎮，農村的居民邊際消費傾向甚至會高出0.3，保持在0.9以上。而農村居民人均可支配收入過低使得農村居民較高的邊際消費傾向不能有效發揮拉動消費的潛力，農村居民消費能力未與其較高的邊際消費傾向相匹配。

圖2 城鎮居民和農村居民人均可支配收入（1978—2020年）

3、居民消費率。雖然1978年以來我國居民消費支出的絕對量在增加，但是作為相對指標的居民消費率卻呈震蕩下降趨勢（見圖3），2010年34.63%的居民消費率是四十多年以來的最低水平，一直到2020年居民消費率為37.74%，也未能超過40%，遠低于美國（70%）等發達國家的居民消費率水平。這也就說明我國居民消費支出同國內生產總值的相對量在下滑，尤其是在2000年后該勢態更為明顯，而引起居民消費率下降的原因就包括前文所指出的城鄉居民人均可支配收入差距過大方面，改革開放至今，我國城鎮居民消費支出增長約450倍，而農村居民消費支出增長僅約76倍，為城鎮居民消費支出增長倍數的六分之一左右，也體現了城鄉居民可支配收入的差距帶來的城鄉消費支出差距，農村居民消費能力仍然不足，消費潛力仍未被充分激活。

圖3 城鎮、農村居民消費支出和居民消費率（1978—2020年）

（三）供需結構不匹配，新消費供給低效

我國居民消費需求不斷向發展型、享受型轉變，新消費需求內容既包括傳統消費商品和服務的轉型升級，也包括新興消費產品和服務的不斷涌現。現階段新消費數量激增，根據國家統計局數據顯示（見圖4），我國三大產業中“三新”經濟的增加值不斷攀升，2020年，“三新”經濟在一二三產業中的增加值分別已達到7423億元、73487億元、88345億元，較上年分別增長11.03%、4.32%、4.18%，且近年一直維持在較高的增長水平上。但是在新消費數量激增的同時，供給卻未能有效補足，主要體現在：第一，供給層次較低。我國長期以來采用粗放型增長模式，高端制造業和現代服務業起步較晚，生產結構、服務標準還未完成改造升級，資源配置和供給能力仍然存在短板，由此導致低端、同質化消費品和服務存在庫存積壓和產能過剩的問題，新消費需求內容反而得不到滿足；第二，科技創新不足。科技的進步是新消費發展的必要條件，5G、大數據、人工智能等的快速發展才能支撐新消費需求的增長，然而我國企業普遍存在研發水平不足、研發投入不夠的問題，在新消費商品生產和服務中存在科技瓶頸。過去我國嚴重依賴國外先進技術，而忽視本國的基礎軟件、芯片技術研發等工作，導致面對中美貿易摩擦等逆全球化的沖擊時，存在斷供風險。國內企業科技創新不足問題，直接導致新消費商品和服務的供給壓力，新消費供給低效問題凸顯。

圖4 “三新”經濟（新產業新業態新商業模式）分產業增加值（2016—2020年）

（四）民間投資增速逐年下降，新興領域有效投資不足

我國全社會固定資產投資完成額和民間固定資產投資完成額增速均表現為下降趨勢，并且民間固定資產投資完成額同比增速較之全社會固定資產投資完成額同比增速下降更快，尤其是在2011年民間固定資產投資完成額同比增速達到近十幾年峰值42.47%后，下降勢態更為明顯，2016年該值一度低到3.2%，2017年和2018年有所回升，在堅持“兩個毫不動搖”的政策下，民間固定資產投資完成額同比增速下降趨勢有所緩解，但2019年后又開始了新一輪的下降（見圖5）。近五年民間固定資產投資完成額同比增速一直維持在10%以下，這與供給側結構性改革和民間投資隱形門檻有關，也同企業投資需求有關，在經濟發展方式轉變時期，企業的投資需求更加偏向于短期投資和海外投資，從而導致國內投資總量、投資結構受挫，整體投資需求不足。

圖5 全社會、民間固定資產投資完成額同比增速（2008—2020年）

此外，進一步的新型城鎮化建設和新一輪科技革命也給我國帶來了廣闊的投資前景，通過擴大有效投資對雙循環格局的形成具有重大意義。目前，以房地產投資為代表的舊基建投資仍占總社會固定資產投資完成額的較大比例，而面向擴大內需的有效投資卻不足。具體來說，就是在可以通過穩預期實現消費需求增長的民生領域和應急設施領域、在可以通過促進消費轉型升級滿足消費者多樣化需求的基礎研發領域、在可以通過優化供給結構創造新需求的新興產業領域均面臨投資不足的問題，“穩增長、調結構、惠民生、防風險”的投資政策基調還未充分體現。

三、雙循環新發展格局下擴大內需的財政政策的主要困惑

財政是國家治理的基礎和重要支柱，在貫徹財政新定位的過程中，財政政策已然與發展到新階段的中國社會主義現代化進程緊密相連，給出了擴大內需的財政政策新邏輯，成為推動雙循環新發展格局構建的重要政策工具。然而，當下擴大內需財政政策仍然存在明顯差距，主要表現在以下幾個方面。

（一）轉移支付、稅收制度不科學，不利于轉向做大、分好“蛋糕”并重

分好“蛋糕”的前提是做大“蛋糕”，讓市場在資源配置中起決定性作用，這也是我國經濟總量連續十一年居于世界第二，2020年經濟總量更是突破100萬億元的重要原因。而隨著社會主要矛盾的轉變，我國在新征程上要重點解決發展的不平衡不充分問題，財政要更好地履行促進社會公平、實現國家長治久安的職責，政策發力點更需要轉向做大、分好“蛋糕”并重。轉移支付制度是有效控制收入分配差距的重要抓手，雖然自2008年以來，我國整體收入差距在下降，但整體下降幅度較小，一方面，部分地區對轉移支付依賴程度較高，財政轉移支付更多地扮演了“小馬拉大車”的角色，主要用來填平地方經濟，只能做到短期化的公平。另一方面，財政轉移支付的瞄準效率不高，我國現階段二元經濟結構還未破解，轉移支付未精確瞄準農村，如現階段農村人口數量與農村公共服務和基礎設施不匹配，農產品主產區的補償機制也不足。與此同時，稅收領域中，以增值稅為代表的間接稅占比大，也加大了分好“蛋糕”的難度。我國稅制結構中增值稅等間接稅占比較重，且其稅負可以實現部分甚至完全轉嫁，所以在間接稅減稅過程中，居民作為最終消費者不易獲得稅負下降的收益。雖然我國也開始逐步優化直接稅，如我國在2018年對《個人所得稅法》進行了修改，但這仍然不能滿足社會對通過改革個人所得稅制來優化收入分配的期待。

（二）創新激勵偏弱，不利于從自主創新轉向科技自立自強

走科技自立自強之路，既可以應對國外技術封鎖，又可以調節國內供需結構，助力擴大內需，是構建雙循環新發展格局的新的根本遵循。從“自主創新”戰略，到黨的十九屆五中全會提出的“科技自立自強”，我國技術創新思路不斷轉變，“科技自立自強”更強調在重大領域關鍵核心技術上的突破，集中解決一批“卡脖子”問題。此時，財政政策應更加積極有為，“十三五”期間，中央財政科技投入增長70%，累計減稅降費超過了7.6萬億元，中央財政在“十四五”期間仍會將科技作為財政支出的重點領域，加大對基礎研究的投入力度，著力健全科技投入機制。但同時要看到，我國創新激勵仍有待進步提高。我國財政科技投入增加的同時，效率并未有明顯提高，如獲取財政科技投入資金的審批程序復雜，使用限制較多，而且財政是科技創新資金投入主要方，用于激勵創新的資金來源單一，同時財政科技投入資金激勵對象主要面向科技企業研發補助、知識產權資助、高端科技人才財政資助等，而忽視了基層科技人員的創新激勵，不利于從整體上激勵科技人員創新潛力。稅收優惠政策有待健全，對中小科技企業的減稅力度有待加大，同時科技成果轉化方面的稅收政策也有待進一步完善。

（三）財政資金有待引導社會資本轉向“兩新一重”

早期我國的投資主要面向傳統行業和房地產，在基礎設施和公共服務實施領域實力雄厚，但經過大規模開發建設后，其投資呈現相對飽和的狀態且伴隨著邊際貢獻率的逐年遞減，造成了嚴重的資源配置扭曲和浪費。具體而言，鐵路、公路、軌道交通等傳統基礎設施建設領域已然趨于飽和，新型基礎設施建設，新型城鎮化建設，交通、水利等重大工程建設，即“兩新一重”亟待開發。“兩新一重”的投資主體與傳統基建不同，其更偏向于民間社會資本投資，故而相關財政政策作為政府的宏觀調控手段需要發揮好引導作用，重點配合市場化手段，通過政府和市場的雙效作用推進“兩新一重”建設。但我國目前仍然對社會資本設有隱形投資門檻，且主要由國有企業提供社會資本，承擔社會資本投資主體角色，非國有類型的企業未能充分進入“兩新一重”建設領域。

四、雙循環新發展格局下擴大內需的財政政策著力點和主要優化路徑

科學的財政政策涉及生產、分配、流通、消費等環節的順暢運行，通過科學把握雙循環格局下消費和投資、供給和需求的關系，深入研判雙循環格局下擴大內需的堵點，堅持財政與稅收有所為有所不為，構建與雙循環格局下擴大內需相適應的財政政策。何代欣（2020）指出雙循環格局下擴大內需要把握好各項制度與政策的連續性和穩定性，通過高效的政策傳導機制，以更大的政策力度，發揮其在擴大內需中的有效性。任保平等（2021）也強調要充分運用財政與稅收手段活躍消費市場，為消費提質擴容，實現有效投資，優化投資結構。本文主要從以下幾個著力點出發，研判政策實施路徑，以期扭住擴大內需這個戰略基點。

（一）強化社會保障，兜牢基本民生底線

在財政有效作為下，我國社會保障安全網絡已經完成基本建設，社會保障制度也逐漸覆蓋全民，但是相對于美國、瑞典、芬蘭等國家，我國在社會保障方面的支出仍有不足，如2020年我國財政性社會保障和就業支出僅占全年財政支出的13.27%，與部分發達國家的財政性社會保障和就業支出相比仍有較大差距。因此我國財政資金要更多地用于教育、醫療、養老等民生領域，堅持就業優先導向，提高就業質量，兜牢基本民生底線，可以通過優化財政支出結構健全多層次的社會保障制度。基于此，一方面，我國要壓縮一般性支出，增加財政性社會保障支出，著重提高社會保障最低標準，推動社會保障體系的全面化、層次化、多樣化建設，增強居民邊際消費傾向，穩定消費預期。另一方面，根據實際情況調整財政預算支出，重點為以農民為代表的非工薪階層的社會成員做好兜底保障，加大支農資金整合力度，保障對“三農”的財政投入，改變農村居民長期以來的消費行為心理。城市和農村是兩個保障體系，農村在保障水平方面要低于城市，因此要在充分考察地方財政承受能力的條件下，瞄準農村應保盡保。

（二）完善收入分配和再分配調節機制，擴大中等收入群體

居民收入水平高低以及收入差距大小均直接影響消費擴容，因此政策的實施既要堅持居民收入增長與經濟增長同步，勞動報酬隨勞動生產率提高同步，又要堅持“提低、擴中、控高”的改革思路，優化收入分配格局。在推動構建雙循環格局下，稅收在擴大內需方面可以大有作為，除了其可以通過為財政籌集資金，通過政府完成財政資金的轉移支付來影響居民消費外，稅收更是可以通過發揮自身調節收入再分配的職能來影響居民消費，其在初次分配階段和收入再分配階段中分別影響著居民的可支配收入和相對收入。此時，個人所得稅等直接稅在調節收入再分配方面的作用也就越發凸顯，但我國個人所得稅規模仍然有限，達不到預期收入再分配調節效果，因而下一步要適當提高個人所得稅規模比例。與此同時，要不斷擴大綜合計稅范圍，同時調節其所適用的稅級、稅率，可以考慮從簡化稅率級距、下調綜合所得最高稅率入手，由七級超額累計稅率調整為五級超額累進稅率，將最高稅率下調至40%甚至35%，總體上降低中低收入群體的稅負水平，消除高、中、低收入群體的稅負水平差異，逐步形成“橄欖型”收入分配格局，從而提高整體消費能力。

（三）加強戰略性技術攻關，實現科技自立自強

具體而言，就是要加大關鍵環節的財政支持力度和稅收優惠升級。如結構性減稅是能有效改善供給端的重要實施策略，可以根據供給端行業和企業的類型，采取減計收入、加計扣除、加速折舊等針對性措施，提高供給端生產效率，完成產業結構轉型升級。而結構性減稅所帶來的財政收入的減少可以通過階段性地提高財政赤字彌補，目前我國的財政赤字還在安全線以內，可以按照3%的財政赤字率安排預算赤字規模，使得積極的財政政策在推動供給側結構性改革中持續發力。現階段，因為技術封鎖和疫情沖擊等原因，國外的高端產品出現“進不來”問題，這也刺激了我國企業加大研發力度，創新高端產品供給，引領消費轉型升級（佘欣藝等，2021）。為此，可以考慮從供給端“補短板”領域發力，對技術水平高、集成能力強的企業提供財政資金支持和稅收優惠政策，加大對“補短板”領域中關鍵環節的研發投入的資金支持，通過提高研發費用加計扣除比重、完善行業稅收抵扣鏈條等改造傳統產業鏈，加快創新成果轉化，滿足更高層次的消費需求，實現暢通供需循環體系。

（四）引導社會資本，切實擴大有效投資

資金是擴大有效投資的關鍵，發揮財政資金對社會資本的引導作用，切實擴大有效投資，一方面在于加大政府投資力度，提高預算資金內投資占固定資產投資總額的比重，同時加大對社會投資的支持與引導，消除社會投資隱形門檻，暢通融資渠道，健全融資平臺。進一步完善投資方式，適當降低社會資本投資門檻，鼓勵通過發展PPP模式混合資本投資等吸引社會資本參與重大投資項目，在減輕財政壓力的同時，更有效率地完成投資項目建設。

另一方面擴大有效投資重點在于“有效”，而面向新型城市化建設、新型基礎設施建設、區域基礎設施建設等領域的投資能有效帶動投資和消費需求，值得政府與社會資本通力合作。因此在科學評估當前國內外環境的影響的基礎之上，要避免低水平的重復建設，將重心轉移到重點領域的擴大有效投資上，最大限能地發揮財政資金對社會資本的引導作用，面向新型基礎設施建設發力，完善支撐居民消費的基礎設施建設，尋找雙循環格局下的消費刺激點。