引導和規范第三方機構參與預算績效管理工作研究

●楊 明 羅曉蘭

一、國內外績效評價第三方機構的特點及發展

（一）西方國家績效評價第三方機構的特點

20世紀20年代，西方發達國家就出現了由政府以外的獨立民間組織對政府財政支出的整個流程進行全面評價，經費來源不依賴于政府，且評價重點更關注公民滿意度，具有很強的獨立性、客觀性、專業性、公開性及公眾參與度。

其一，獨立性和客觀性，主要體現在機構及行為、資金來源、數據來源、評價結果獨立，以保證與委托方、被評價方等各方的利益獨立，不受利益相關方的影響和干預，其中數據來源獨立主要是通過問卷調查、實地考察等方式，并以此作為評價結論的主要支撐依據，提高了評估結果的公正性和可信度。

其二，專業性，主要體現在人員資質和評價過程的專業水平，其結果、結論具有公信力和權威性。

其三，公開性，主要體現在評價結果與知名傳媒合作公開評價結果，公眾參與度、知曉度高，且政府方也會適度聽取及采納第三方機構的評價結論及意見。

（二）國內績效評價管理及第三方機構的特點

績效預算改革的不斷深化對績效評價能力提出更高要求，而政府能力提升的速度與現實無法及時匹配，主要體現在人員和專業困境，一方面隨著績效評價工作的不斷深入和要求提高，帶來工作量和難度增加，但是績效評價人力有限；另一方面專業和技術能力有限，就催生了聘請第三方中介公司作為“外腦”和人力資源的補充。國內主要是委托方購買獨立第三方機構預算績效評價服務，通過多家或獨家、全權或部分委托的方式，選取第三方機構展開績效評價。

國內績效評價主要存在以下幾個特點：

一是委托主體主要是財政部門和預算部門，評價費用都是財政資金安排；

二是行業規范主要是由中央到地方分別制定的管理制度規范，而各地管理方式各異導致制度規范不一致；

三是參與機構多樣化，主要是會計師事務所、咨詢機構、資產評估公司等；

四是評價方式主要是重點項目重點評價，大部分項目實施簡易評價。

第三方機構參與政府績效評價是全面實施預算績效管理、推進預算績效評價的重要方式和途徑之一，其獨立性、客觀性、專業性，有力保障評價結果的科學、客觀、有效，以及財政資金使用的安全規范和提質增效等各方面。

（三）關于第三方機構獨立性、專業性、客觀性的探討

第三方機構的獨立性、專業性、客觀性應貫穿于整個評審過程的始終。

獨立性主要體現在機構設立及其評價行為、評價結果的獨立，可通過制定制度和政策等保障及明確財政部門、預算部門、第三方機構的責權關系、工作內容等，并對其加以把控。

專業性主要體現在機構的專業資質、執業水平和評價結果的專業性上，可通過制定和完善行業質量標準、擇優遴選入庫、培訓及考核管理等加以把控。

客觀性主要體現在資料收集和評價結果階段，可通過制定項目單位績效評價資料申報制度和評價結果質量評分機制等加以把控。

二、第三方機構參與績效評價管理的問題和難點

由于我國的第三方機構參與績效評價起步較晚，一直處于探索階段，缺少相關管理和激勵考核機制，而各地區政府部門對于績效管理的理解和布局不同，對結果應用和信息公開沒有統一標準和要求，且第三方機構本身缺乏行業協會自律，導致評價水平和評價質量參差不齊，而這些又反過來影響了第三方機構的市場環境，制約了第三方機構的自身發展。

（一）預算績效評價的定位不清晰

鑒證服務是指具有專業資質的單位受托對相關事項進行鑒證或發表具有證明力的意見的業務活動，如會計、稅務、法律鑒證等；咨詢服務是指提供信息、建議等服務的活動?，F在第三方機構提供的績效評價服務基本上都屬于咨詢服務，由于專業性、質量標準和法律依據等的欠缺，導致評價結果的專業性和法律效力不夠強。

（二）缺乏行業自律協會的組織和管理

目前市場上的第三方機構如會計師事務所、律師事務所、資產評估公司等，均有相應的行業管理組織和相關制度以明確其執業資格、業務范圍以及監管考核機制等。而績效管理第三方機構雖在上海市已成立行業協會，但相應的管理制度、組織架構、行業規范等均未有效實施，其作業標準、評價水平和質量無明確要求，評價人員缺乏財政管理工作經驗或項目經驗，存在其專業性、項目經驗水平和評價質量等難以保證等問題。

（三）第三方機構監管考核機制、問責機制等不夠健全

政府方作為目前的監管機構，雖然制訂了相應的管理制度，但針對第三方機構的行業管理制度、質量控制標準、評價標準、獎懲措施等還不夠健全。

問責機制是績效管理中非常有效的工具，一是暫未出臺對“無效或低效”項目的定義標準，第三方機構在績效評價過程中無法識別此類項目；二是現在僅針對第三方機構的評價報告有相應的評分和考核機制，但對于第三方機構在績效評價過程中的評價質量、評價行為等出現問題的時候沒有依據加以追責。

針對項目單位則普遍存在選擇性問責的現象，缺乏對申報與實施“無效或低效”項目的預算單位的處罰規定。

（四）委托主體對第三方機構影響較大

目前委托主體分為財政部門和預算部門，財政部門、預算部門、第三方機構等各方責任義務及工作內容界定不清晰，易發生關系委托等道德風險；委托風險在于兩種極端情況，一是雙方共謀造成評價結果與實際偏差很大，二是雙方對立導致評審工作無法正常開展。如存在部分預算部門在第三方機構開展績效評價工作時，雙方產生立場對立的評價和被評價關系，預算部門采用消極態度，不主動提供、甚至隱瞞或提供經整理后的項目信息，第三方機構由于信息不對稱而難以獲得完整、真實信息，導致評價質量不高、得出的結論及建議對于優化管理參考意義不大。

規范化、制度化的預算績效管理程序、制度和流程，是績效管理工作規范化制度體制的保證。部分預算單位沒有結合單位具體情況建立內部預算績效管理制度和機制，且業務部門等其他部門的參與度非常有限，僅由財務部門主導編制預算和績效目標、提交自評報告等，可能導致預算編制和績效指標設置不合理等問題。

（五）部分第三方機構內部管理和質量控制水平較低

部分第三方機構在評價過程中未按照每個項目每個支出的背景依據設計不同的績效指標體系，存在部分績效評價報告質量不高，難以提出優化財政預算管理的建設性意見，出現績效評價結果應用問題。同時存在部分第三方機構對評價標準認定差異導致評價對象的橫向比較可能出現偏差，影響整體評價質量。

（六）預算項目在客觀上存在多樣性和專業性較強的情況

由于部分財政預算支出范圍廣、項目類型多、政策制定背景復雜，出現超出第三方機構本身專業研究領域的情況，導致績效評價僅停留在項目表面，其出具的評審意見、評價結論等信息無法完全反映項目真實情況，存在提出的問題針對性不夠、提出的建議可操作性不強的情況。

三、引導和規范第三方機構參與預算績效管理的建議

（一）進一步明確定位以提高評價結論有效性

在制度體制機制建設中明確預算績效評價的定位，提高評價結論的有效性，完善結果應用機制，用法律保障績效評價的結果應用效力。

（二）建立和完善行業操作標準和質量規范

一是建立預算績效管理咨詢服務行業管理制度及行業操作標準，從法律層面明確參與績效評價第三方機構的工作職責范圍、工作內容及質量要求、機構及執業人員資質要求及年檢制度、行業監管考核等方面內容，對第三方機構開展獨立、公正績效評價提供制度支撐。

二是按照每類業務的特點制定出相應的業務規則、服務流程和質量規范，包括一般要求、服務準備及承接業務、服務實施、撰寫工作方案、評價報告和績效管理結論等成果文件的編報和服務的工作流程等，需要有具體細致的統一的行業標準進行規范，明確審核要求與審核重點，兼顧社會效益、經濟效益、生態效益等目標。

三是完善評價人員的資質審核和年檢制度，并按照“誰評價誰負責”的“主評人制度”為原則建立和完善第三方機構的預算績效評價追責機制，明確參與機構和人員的法律責任?？赏ㄟ^統一培訓和考試，考察評價人員職業資格、專業素養、職業道德，對通過考試者授予行業準入資質。

四是行業培訓管理。分為制度性、理論、專業學習及項目經驗等實操學習，并進行結業小考。以出勤和學習情況、小考成績、第三方中介績效工作考核評分（分為日常單次和年度綜合考核）等作為第三方機構分級管理的依據之一。

（三）建立“寬進嚴管理”的動態市場環境建設管理機制

一是“寬進”，鼓勵并培育第三方機構的良性發展，選擇不同條件、資質、類型、專業的第三方機構，確保評價的專業性、權威性、獨立性，可設置公開透明的行業準入機制，明確準入條件和準入門檻，給所有參與進來的第三方評價機構公平競爭的機會，并擇優選擇及培養熟悉財政、預算、績效、財務等專業的機構進入內部機構庫。

二是加強對參與財政支出績效評價的第三方機構動態化“嚴管理”的管理機制。采用分級和差異化管理機制，建立第三方機構資質評價、評級、評分制度及勝任能力考核評價標準（如由委托方反饋的對第三方機構的日常單次考核評分和年終綜合考核評分，第三方機構當年度接單業務量等），作為分級管理依據；明確項目類型所匹配的第三方機構類型及主營業務類型，參考第三方機構的級別和類型作為委托項目的差異化管理依據。

（四）進一步明確政府方監管職責和工作范圍

1、完善績效評價體制制度建設。一是在制度設計上鼓勵成本節約理念。相較于基本支出一般屬于剛性預算、其大多有通用標準、故資金節約空間較小，項目支出資金節約空間較大，可考慮將成本節約指標加入到績效指標體系中并定為必設指標，以考核預算單位在資金控制和成本節約方面所做出的嘗試及努力。由于成本節約指標與預算執行率指標有著不同的價值取向，成本節約指標追求的是“降低”，預算執行率指標追求的是“完成”，通過調整預算執行率的績效考核方向，同時考慮“資金投入完成”“項目內容完成”“資金節約”等內容，當由于成本節約造成預算執行率較低時應予以適當鼓勵而不是追責。

二是明確財政部門、預算部門、第三方機構在評價環節的工作職責、工作內容、考核管理機制等，建立績效問責制。

三是鼓勵、吸引第三方機構規范參與績效評價，明確評價人員和評價機構在評價工作中的工作范圍和職責。

四是明確第三方參與績效評價的準入機制、工作內容及程序、委托機制、回避制度、培訓教育機制、考核管理機制、負面清單管理、監管及退出機制等各方面。

2、加強參與財政支出資金績效評價的第三方機構庫建設。建立機構庫，一方面是機構基礎資料，可從公司和員工兩個維度積累第三方機構的基礎資料，公司層面著重從公司資質、制度建設、成立年限、財務狀況及業務量（營業額）、執業信用及社會責任履約情況、所接相關業務情況及考評情況等，個人層面從專業及能力、資質及從業經歷、社會責任及信用、項目經驗（項目級別，委托方市級區級，項目類型）等；另一方面是委托方對第三方機構績效評價工作的監督考核信息反饋，然后每年定時更新各項信息。

3、對第三方機構的資質水平和主要評價方向、項目的評價質量等，量化評分、評級、分類后進行差異化管理。一是根據第三方機構的專業范圍、資質水平、項目經驗、人員資質、執業水平等基本情況進行基礎評分、評級、分類，后續可根據項目經驗、人員資質水平提高和委托方的評價反饋信息等，進行升級、擴類。

二是對已完成培訓的學習及結業情況等進行評分。

三是采用日常單次考核和年度綜合考核評分相結合的方式進行考評管理，對第三方機構的評價行為及評價結果進行考核監督或評價、評分，評分按權值比例計算出綜合得分，并對考核評分結果處于末位的采用黑名單淘汰管理機制。

四是建立和完善項目分級管理和項目匹配機制。委托方應按照設置的從業門檻、評價范圍（這里指項目級別及類型）、考核機制等，對項目庫實行分級別差異化管理，如項目按類型可分為政策補貼類、展覽演出類、設備采購類、工程建設類、維護運營保養實施類等進行分類管理，以此作為委托績效項目給相應級別和類型的第三方機構的匹配依據。

4、全過程監督第三方機構參與績效評價工作的進展情況。在事前、事中、事后階段開展全面監督，把握好前期的方案評審、項目調研及分析，以及事后對第三方機構的評價質量和評價行為開展考核評價的兩個關鍵節點，對第三方機構參與預算績效管理工作給予業務指導和培訓，讓其貫徹委托方的評審重點。

（五）進一步提升第三方機構評價質量和內部管理水平

1、建立第三方機構的考核管理機制。規范第三方機構參與績效評價的內容和工作程序，對第三方機構的執業水平和人員資質、評價范圍及內容、評價方案及程序、評價報告必要內容及格式、評價紀律及保密承諾、委托范圍及原則、計價及評分等方面作出明確規定和工作要求，并從組織管理、職業道德、工作質量、報告質量等方面對第三方機構提供預算績效管理服務的質量和效率進行考核評估打分。

如評價方案中應包含但不僅限于以下內容：

一是第三方機構成立的專門的評價工作組的具體安排，如人員數量、專業和資質、項目經驗、擬聘請的相關領域專家資源；

二是評價流程如項目時間節點及工作事項安排，明確如有涉及工程類、布展類項目，需安排行業專家共同現場考察并出具專家現場考察意見等；

三是項目評價思路及項目分析，如項目概況、評價思路、文件依據及整體必要性分析、績效評價方法、項目重難點及風險點分析、社會調查方案如同類型項目行業橫向及歷史縱向在資金投入、實施方案、實施效果等方面的材料收集及分析，評價流程、數據收集等。

2、鼓勵和引導各種類型的第三方力量整合外部資源。部分項目涉及行業多且雜、技術及專業偏且深，需要智庫資源幫助才能對項目有全面深刻且透徹的了解，才能形成科學、專業、高質量的評審報告。儲備行業專家資源、高校及科研機構資源，在復雜業務方面積極開展合作，鼓勵溝通合作、取長補短。搭建績效評價、行業管理、財務管理、內部控制管理等行業或領域的優秀且工作經驗豐富的專家，全面全過程的參與到績效評價工作組，并探索建立“中介+智庫”以及人大、政協、審計等多方參與評審的聯合評審機制。

3、建立質量控制管理體系機制。對機構內部文化導向及氛圍、人員培養和激勵、工作要求及工作流程等做出明確規定。同時重視人才培養，組建多元化的專業團隊，注重人員的激勵、成長以及工作態度和道德水準的培養，加強對業務人員開展預算績效管理政策、實務的培訓及考核。

4、構建第三方參與績效評價的評價行為和評價結果的質量監控和評價評分機制，實時更新機構庫信息且與績效評價業務委托相掛鉤。一是委托方對評價結果的復核和驗收；二是實施績效評價行為及效率、評價報告質量的考核評價評分、通報，可分為日常單次考核和年度綜合考核，及時更新機構庫信息并進行排名。

5、組織專家對第三方機構進行業務培訓及開展對其評價過程、評價結果、評審報告的監督考核工作，并將考核結果與機構庫內的相關信息掛鉤。如針對評審報告質量，要求格式規范、內容全面、重點突出、用語標準、數據準確、問題精準、建議可操作性強等。

（六）建立、完善工具庫體系

對財政支出進行績效評價是一項專業性很強、需要很多經驗積累的全面化、系統性的工作，客觀上需要相關行業的技術及數據支持，可依托第三方公司參與績效評價的項目成果，如專家庫、指標數據庫、行業標準庫、項目評審案例庫等資源，建立起一個規范化、實時更新的工具庫系統來儲存和積累績效評價歷史數據，有力保證績效評價的科學性和效率性。

1、建立專家庫及相應工作標準。對專家庫按行業、工作經驗、學科專業等分類、滾動管理，可分為財政專家、績效專家、各行業專家、高校研究類專家等并定時更新，可增加填報入庫后的項目評審經驗及委托方評價，同時對專家參與評審的工作要求、評價內容、規范流程等作出明確規定。

2、建立績效評價指標數據庫?；舅悸肥窃诙颗c定性相結合的基礎上形成指標庫。

一是在搭建定量與定性相結合的共性基本框架的基礎上，將歷年的項目評價特性指標篩選后形成績效評價特性指標庫；二是兼顧政府收支分類科目設置及各預算部門主要工作職能、全部專項資金使用方向；三是按事前、事中、事后分階段設置各大類指標；四是結合項目類型對復雜項目分類設計指標，增設開放性指標數據庫。以此形成通用指標數據庫為主、專用和開放性指標數據庫為補充的績效指標庫體系，逐步健全完善分領域、分行業、分類型、分階段、分收支科目、分層次的績效指標體系，最終實現預算績效評價工作科學合理、細化量化。

3、行業標準庫。工程類、服務類、貨品類等項目支出的行業標準已經基本確定，但覆蓋面不夠全、更新和完善速度不夠及時；可按照行業、項目進行分類制定標準。目前比較欠缺的是費用類項目，如政府機構舉辦的各種展覽會、比賽活動等，可通過制定制度標準如明確最高額度、各種支出費用比例、支出標準、審批程序等；如部分補貼類項目，目前確定補貼對象的程序還不夠明確、規范，項目實施機構在確定補貼金額方面缺乏限制性程序，存在“為補而補”以及即使與項目初期目標不符也無法終止的情況。

4、項目評審案例庫。一是根據項目類型積累相關案例，比如從單位對接的資料收集到評價結果階段，分享重難點和好的經驗做法，以供第三方機構學習培訓所用。二是匯總全國各地第三方機構參與財政支出績效評價的經驗做法和具體實踐活動，如將制度、規范、操作辦法等納入評審案例庫作為工作參考。

除了完善和建立以上工具庫之外，還可充分利用大數據分析管理技術，提高數據應用能力和分析水平，為管理層提供準確、及時、完整的業務、財務、績效信息，為單位政策和業務決策提供數據支撐。

四、上海市閔行區第三方公司機構管理經驗做法分享

上海市閔行區于2020年出臺了《財政支出預算績效評估評審管理服務委托第三方機構管理辦法（試行）》，對第三方機構的機構資質、工作內容、質量管理、計費標準、評價重點及工作要求、評價報告內容格式等做出明確規定，重點關注以下幾個方面。

（一）注重前期準備基礎性工作

一方面，前期工作對接主要是人員和工作內容的對接，難點在于項目單位對于事前績效評估的理解和接受程度有限，在預算申報階段對項目考慮不夠周全，且未進行充分調研和分析論證，很多項目僅只是一個粗略的思路，未準備詳細資料，比如具體實施方案等，缺乏整體和部分的必要性和科學性。另一方面，資料收集需要保障基礎資料及數據的真實性、客觀性和全面性，難點在于第三方中介機構和預算單位之間存在信息不對稱的問題，第三方中介機構很難獲得全面準確的數據或信息，在預算績效管理中的作用發揮不夠，最終導致評估結果不夠準確，且影響最后的結果應用。

經驗做法：一是樹立理念，加大宣傳。要求項目單位嚴格按照績效評價申報資料的格式和內容認真詳細填報相關信息，提供立項依據、必要性分析、預算資金和成本控制分析、詳細工作方案、制度建設及管理機制、績效目標、預期實施效果等相關內容，并與預算主管部門共同承諾所提供的資料及數據的真實性；二是對申報資料的真實性和完整性進行抽檢和復核，在項目的調研過程中要求補充完善第一手原始資料，按項目流程從申報到審核階段，抽檢部分原始資料核對是否與項目單位所提供資料吻合，同時收集外部資料進行補充完善并驗證；三是資料辨認及使用，如確認數據的限定條件及差異后有選擇性地使用。

（二）注重項目分類和行業對比分析

重點是項目評價過程的科學性、專業性，從項目單位提交申報材料到評審要求，以及從成本控制角度等，著重項目的分析比較。如經常性項目的更新周期性因素分析、后續實施效果分析等，并提供多年期的預算執行情況和市級或其他地區同類項目的預算安排情況等。通過行業內同類型項目的相關橫向、歷史縱向對比，嚴格把關審核，提高財政資金安排的科學性和合理性。

（三）注重發揮專家的指導作用

由于項目的專業性、多樣性、復雜性，財政部門建立了專家評審機制，根據項目的類型和專業程度，要求第三方機構在項目評價前期明確項目聘請的行業專家，并全過程參與項目評價，以保障績效評審的科學性和專業性，提高評價質量。

（四）注重多方監督評審機制

對于財政重點項目，邀請區人大代表、政協委員、區人大預算工委、審計局、政研室等多方參與，分別從代表意見、行業經驗、財政績效、政策管理及審計規范等對項目進行多維度評審，尤其是借助人大代表的監督力量進行多維度評審和質量把控，使項目的方案設計更趨合理成熟，顯著減少項目的盲目性和風險點，有力保障項目后期執行的順利推進和預期目標的完成。最后財政部門根據各方的意見和建議，形成專家意見匯總表，落實到評價結果和項目單位的整改工作中。

（五）注重機構的準入和淘汰機制

年度排名后20%且年度評分低于70分的，或者連續兩年年度排名都為后20%的機構為不合格，不合格的機構下年度將不再委托相關業務，并作為下一輪服務機構選擇的重要依據。

（六）注重評價過程的全方位溝通

在第三方機構參與事前績效評估評審過程中，一是要求第三方機構提交評審方案并溝通評審思路，如項目基本情況、背景、依據及必要性，行業規范及標準等內容；二是要求第三方機構梳理、完善、核實預算明細內容，在經詢行業專家后出具初步審核意見并列明審核依據；三是根據審核意見、按照既定的文本格式出具評價報告；四是要求第三方中介記錄專家和項目單位意見并修改報告；五是記錄時間節點記錄工作進展；六是根據項目評審結論積累各類績效評價標準。