以監督促公開 以公開提績效
——湖南省預決算公開工作實踐探索

●鐘 暉

財政是國家治理的基礎和重要支柱，預算是財政的核心。黨的十八屆三中全會要求“實施全面規范、公開透明的預算制度”；黨的十九大報告再次明確“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度”。全面規范透明的預算管理制度是現代財政制度的重要組成部分，地方預決算公開是提升國家治理水平的應有之義。

一、多措并舉，全力推進湖南預決算公開水平提升

近年來，湖南省預決算公開水平不斷提升，源于“三大法寶”：領導重視是關鍵，制度完善是基礎，監督檢查是保障。預算的編制、執行、調整、決算報告、預決算公開事關民生保障、社會福祉，與廉潔政府建設息息相關，這項工作的推動離不開湖南省委、省政府以及人大等領導的高度重視。得益于高層推動，湖南省財政廳積極施為，不斷修訂完善制度文件，制定工作藍本，并創新績效目標和國有資產占用情況公開，上下左右一盤棋，形成“湖南特色”。

（一）整章建制立規矩

地方預決算公開涉及省、市、縣三級財政及各部門預算單位，需要公開的內容多且細，為統一標準、規范管理，以預決算公開促進各項財稅政策的有效落實和財政管理與改革向縱深推進，湖南省財政廳整章建制，確保各部門做到有法可依、有章可循。

1、出臺操作規程。2017年，為進一步推動預決算公開工作，建立健全全面規范、公開透明的預決算制度，根據《預算法》，中辦、國辦聯合印發的《關于進一步推進預算公開工作的意見》以及財政部印發的《地方預決算公開操作規程》等文件精神，湖南省財政廳印發了《湖南省財政預決算公開操作規程》（下文簡稱《規程》）。《規程》包括總則、公開職責、公開內容、公開方式、公開時間、涉密事項處理、附則七部分，為市縣做好預決算公開提供藍本。《規程》2016年的修訂版對省級部門和市縣預決算公開考核辦法，從內容完整性、細化程度、及時性等方面細化指標，按照重要性賦分，將考核結果抄報同級政府，提高黨委政府的重視程度，壓實各級財政和各部門的主體責任，統一思想認識，增強工作合力。

2、細化工作要求。針對預決算公開檢查發現的問題，如未進行及時公開、內容不夠完整和細化、方式不規范等，特別是公開數據與賬表數據不一致、系統數據與賬表數據不一致等問題，湖南省財政廳每年向市縣發文通報預決算公開打分排名情況，并向財政部報告相關問題的落實整改情況。

2018年，為完善預決算公開長效機制，進一步加強對市縣的指導，湖南省財政廳又出臺了《關于進一步做好市縣預決算公開工作的通知》，重申預決算公開的重要意義，要求市縣牢牢夯實預決算編制的基礎工作，按照“一明確、二遵循、三規范、四統一”，提高預決算公開的水平和質量，即明確財政部門及部門分別是政府及部門預決算的公開主體；遵循“以公開為常態、不公開為例外，依法依規公開預決算”的基本原則，“找得著、看得懂、能監督”的基本要求；規范公開范圍、規范公開內容、規范系統維護；統一時間、統一平臺、統一程序、統一考核。

（二）立行立改促提高

制度的生命力在于執行，執行效果的檢驗依靠監督。湖南省將預決算公開檢查作為財政監督工作的重中之重，統籌省、市、縣三級監督部門，舉全系統之力，適度依靠專家，線上線下檢查結合，查深查實查細，以問題為導向，邊查邊改邊提升。以2021年為例，通過多輪線上核查、線下督導，市縣的整體得分較去年有所提升，低分相對去年有所減少，大部分地區都能取得中等或中等以上的分數，其中隆回縣98.65分，排名全省第2，較去年提高36分，排名上升127位。

1、提前部署準備。以2021年為例，為提前做好預決算公開迎檢工作，湖南省財政廳監督局與財政部監督評價局保持密切聯系，隨時掌握工作動態，在財政部正式通知下發前，湖南省財政廳領導先召集監督局、預算處、國庫處、辦公室等相關處室負責人共同研究配合財政部檢查的相關事宜以及全省自查方案，明確工作內容和各部門責任，梳理自查工作環節。收到財政部文件后，第一時間向各省直單位、市縣財政局下達省廳檢查通知，對全省自查及迎檢工作進行全面部署。在財政部監督評價局召開全國預決算公開檢查視頻布置會時，同步套開全省檢查工作布置暨業務培訓會，分管廳領導作重要講話，對自查和迎檢工作提出明確要求。

2、線上查線下核。為爭取寶貴時間，早在財政部正式文件下發之前，湖南省財政廳就組織市縣自查，并向省廳報送臺賬。2021年5月，湖南省財政監督局組織75名檢查人員，分成15組對14個市州、123個縣市區的12840家預算單位開展第一輪線上核查，每個地方抽查40家單位及本級政府，發現了較多問題，主要包括預決算草案報告及其附件缺少相關說明、空表沒有說明、未解釋專有名詞等。隨后立即將問題清單發送至各地整改，并組織8個督導組赴問題較多的市縣現場督導。為掌握各地整改情況，6月中旬，組織第二輪線上復核，核查發現第一輪指出的問題絕大部分已經整改。6月下旬，再次組織第三輪線上核查，點對點督促單位整改。期間財政廳分管領導親自帶隊現場督導，監督部門負責人電話約談相關市州財政局長，全方位、立體式、多角度地核查，增強了市縣的責任感、使命感和緊迫感，全省上下以良好的狀態迎接財政部組織的交叉檢查。在財政部監管局到省開展現場檢查期間，被查抽的省、市、縣財政部門及相關部門高度重視、積極配合，確保檢查組及時高效地完成工作任務。充分與檢查組溝通，虛心接受檢查發現的問題，能整改的立即整改，并做到舉一反三，由表及里查根源，為建立長效機制明確方向。

3、嚴獎懲動真格。在上海財經大學公布的歷年《中國財政透明度報告》中，湖南省的財政透明度在2015年、2016年、2017年分別排第27位、第2位、第5位。財政部發布的歷年地方預決算公開度排行榜中，2016年度湖南排第5位，2017年度排第1位，2018年度排第21位，排名下降較大；2019、2020年度分別排第4位、第3位，比2018年度分別前進17位、18位，連續2年居中部第1，再次成功進入全國第一方陣。為表彰先進激勵后進，湖南省財政廳將財政部抽查結果與湖南省財政廳線上線下核查結果相結合，對市縣預決算公開的及時性、完整性、真實性、細化程度按權重賦分，按打分進行排名，排名結果抄報湖南省政府，并對前10位和后10位的市縣進行單項財力獎懲。并由湖南省財政廳領導組織預算處、國庫處、市縣財政處主要負責同志約談排名靠后的政府及財政部門負責人，壓實整改責任，限時切實整改。同時，將市州考核結果納入市縣財政管理績效綜合評價范圍，并抄報各市州黨委、政府。

4、明分工壓責任。按照“誰編制誰負責”的原則，財政部門及部門應分別對政府預決算和部門預決算負責。針對部分單位公開意識不強、業務水平不高的問題，湖南省財政廳在每年預算編制、決算審核時，均組織部門財務人員培訓，要求部門預算處室負責同志參加財政部預決算公開檢查動員部署會，并向所聯系的部門和單位傳達精神、部署工作，發揮牽引、指導、把關、督促作用。經過多年的宣教，各部門逐步明確了作為本部門預決算公開主體的責任，主動公開的意識和水平顯著增強。

（三）社會監督強績效

公開是最好的防腐劑，任何東西曬在陽光下，都會降低發霉變質的風險。財政收入取之于民，財政支出用之于民，政府所有的經濟活動都在預決算中體現，接受社會的監督是政府的義務，而公開就是最好的監督。

1、公開及時。嚴格按照《預算法》的規定，要求政府預決算在本級人民代表大會批準后20日內公開；部門預決算在本級財政部門批復后20日內公開，鼓勵公開時間適當提前，部門預算原則上在同一天集中公開。如湖南省省委辦公廳、省人大常委會辦公廳、省政府辦公廳2019、2020年預算公開的時間均為同一天，分別是3月8日和2月26日，且均在3月底之前。部門預決算除在各部門門戶網站公開外，原則上還要在湖南省財政廳門戶網站集中公開；沒有獨立門戶網站的，集中在省級預算公開平臺公開，并保持永久公開的狀態。及時、永久公開不僅方便公眾查詢監督，也塑造了政府良好的形象，維護了政府公信力。

2、內容完整。實現“三公”經費、“四本預算”“五項內容”全公開。對社會關注度極高的“三公”經費，由省級匯總在湖南省財政廳門戶網站搭建的省級預算公開平臺公開。按照全口徑預算管理的要求，除涉密信息外，“四本預算”全部納入公開范圍。湖南省財政廳出臺《湖南省省級財政專項資金公開辦法（試行）》，規范專項資金公開制度，明確所有省級專項資金都要實行“制度辦法、申報通知、評審公示、分配結果、績效評價”等全過程“五公開”，以公開倒逼專項資金分配的公平公正，提高資金使用績效。

3、形式規范。嚴格按照《預算法》的規定，支出按其功能分類公開到項；按其經濟性質分類，基本支出公開到款。逐年細化公開內容，部門預決算公開表格達20余張，包括部門收支總表、部門收入總體情況表、部門支出總體情況表、財政撥款收支總體情況表等，其中“三公”經費包括預算總額，因公出國（境）費，公務用車購置及運行費（區分購置費、運行費2項）。鼓勵市縣將績效目標和績效評價結果納入公開范圍，推動各部門逐步公開國有資產占用情況。以2021年排名第3位的炎陵縣為例，炎陵縣政府門戶網站首頁設置了“炎陵縣財政預決算公開專欄”，專欄列示政府預決算、部門預算、部門決算、績效管理等7大欄目，政府預決算分年度列示，部門預決算表格完整、文字翔實，其他欄目內容完整、一目了然，真正做到讓預決算“找得到、看得懂、能監督”。

4、注重績效。按照“誰評價誰公開”的原則，從2016年開始，實現績效目標管理與部門預算編制同申報、同審核、同批復、同公開。各省直部門按照“非涉密、全公開”的原則，在各自的部門門戶網站上公開專項資金和部門整體支出績效自評情況；湖南省財政廳將第三方績效評價報告及省直部門績效自評工作質量考核結果通報、省級專項資金第三方績效評價結果通報、第三方機構績效評價工作質量考核情況通報等在省財政廳門戶網站上全部公開，主動接受社會監督。2018—2020年，根據支出進度監控和績效評價結果共扣減31個專項資金2.46億元。2021年，根據績效評價結果，取消1個項目資金的預算安排，扣減3個專項資金預算規模共4984.42萬元，調整1個專項資金預算規模。

二、進一步提升地方預決算公開水平的建議

全面提升地方預決算公開水平，是建設規范透明、約束有力的預算制度的有力武器，結合湖南省預決算公開工作的經驗與不足，為進一步提升地方預決算公開水平提出參考建議。

（一）完善頂層設計，推動報表“模板化”

一是統一模板樣式。針對預決算公開文字報告、表格五花八門、各式各樣的情況，建議上級財政部門設計統一的預決算報表模板，在制定預決算報表時使用這套報表，同時輔以規范的文字說明，以此減少預決算報表制定和預決算公開檢查時表格不一致帶來的重復勞動，避免由于表格轉換帶來的錯誤，減少人為調整數據的空間，以技術手段保障系統數據與報表數據的一致性。二是相對固定需公開的內容。針對市縣普遍反映的每年表格格式、需公開的內容和形式變動大，造成市縣無所適從的被動局面，建議在編制預決算之前形成需公開的模板，每年保持相對固定，形成規范化的預決算公開體系。

（二）轉變工作理念，實施全過程監督

一是實行全過程監督。適應全口徑預算管理改革的要求，變事后監督為事前、事中、事后全過程監督。從預算編制開始，到決算報告各環節，嵌入監督檢查，及早及小發現問題苗頭，避免一錯再錯。二是擴大監督的內涵和外延。充分發揮財政監督、人大監督、審計監督、社會監督等各類監督方式的優勢，特別是發揮“財審聯動”制度優勢，形成聯合監管合力，以預決算公開倒逼財政收支績效提升。

（三）加強協調配合，形成工作合力

一是加強財政系統內部的溝通。省市縣鄉四級財政部門要加強溝通聯系，及時掌握政策動向，迅速反應。財政部門內部的處、科、股要分工合作，從幾年來的財政監督實踐看，內部協調順暢的市縣，預決算公開工作成效較好；相反，互相推諉扯皮的市縣，工作難以推動，得分也較低。二是加強與部門單位之間的聯系。部門預決算是預決算公開的重要內容，部門預算處、科、股要充分發揮與單位聯系緊、情況熟的優勢，指導部門單位有序開展預決算公開工作。

（四）擴大公開范圍，提升支出績效

從預算績效管理“建立指標體系、規范操作流程、強化結果運用”的三個維度看，指標體系是基礎、操作流程是措施、結果運用是核心，績效評價的目的就在于結果運用。將預算自評報告、第三方評價報告向人大、政府報告，向社會公開，向部門反饋，一方面擴大了公開的范圍，另一方面壓實了部門的責任，轉變了“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的慣性思維，遏制了“拍腦袋決策”“盲目要錢”的沖動，特別是在當前財政緊平衡可能長期存在的情況下，以公開提績效，把有限的財政資金用在刀刃上更具現實意義。