二戰后典型國家政府債務危機特征、治理措施及借鑒

●溫來成 張旭博

二戰后，許多國家爆發了政府債務危機，其中以拉美國家和歐盟國家較為典型。本文從典型國家政府債務危機的特征和治理措施兩個角度出發，同現階段我國政府債務風險相對比，以史為鑒，旨在為化解我國政府債務風險提出建議和對策。

一、二戰后典型國家政府債務危機特征及治理措施

政府債務危機，是指一個國家或地區的政府，不能償還到期的債務本息，由此而引發的對經濟社會正常運行秩序的沖擊，甚至導致政局動蕩的狀態。而債務風險只是一種潛在的債務危機，能否成為現實，還具有不確定性。拉美及歐盟有關國家的債務危機，則有債務違約或申請救助的標志。

（一）拉美國家政府債務危機特征及治理措施

二戰后，擺脫了殖民統治的拉美主要國家進入經濟發展的較快增長期，與此同時，各國紛紛舉借外債以尋求經濟發展，但這一時期總體借債規模尚處于可控范圍。進入20世紀70年代后，拉美國家不顧自身償債能力瘋狂舉借外債，借債總量迅速上升，最終爆發政府債務危機，讓拉美經濟停滯十年。

在拉美的這次國家政府債務危機中，主要特征包括：（1）外部借債環境寬松。20世紀70年代兩次石油危機的爆發，直接導致原油價格大漲，石油輸出國組織（OPEC）獲得了巨額財富，對于大量美元資金，迫切尋求保值增值，國際金融市場上資金供過于求、貸款利率大幅下降，這為拉美國家營造了寬松的借債環境。（2）經濟擴張較快，舉借外債規模大、增長迅速。20世紀70年代以來，拉美國家經濟普遍處于良好的發展狀態，且20世紀30—80年代，墨西哥、阿根廷、巴西等主要國家相繼實施了“進口替代”戰略，追求經濟高速發展，但實施該戰略需要大量的資金投入，而國內的資金儲備不足以填補投資空缺，因此拉美國家大量舉借外債，不斷擴大借債規模，外債總量增長迅速：1973年至1978年拉美國家舉債年平均增長率高達28%；1980年，拉美七國平均負債率升至34.58%；1981年外債總額超過2777億美元，僅公共債務就高達1500億美元；至1982年債務危機爆發，整個地區外債總額達3268億美元。（3）外債管理失當，資金使用效率低下。拉美國家外債管理水平不高，把大量外債用于投資周期長、收效慢、流動性差的公共項目上，甚至部分國家將借來的資金投放于購買軍火、進行戰爭等非生產性工程，導致不能依靠投資項目及時獲得收益償還外債，資金使用效率較低。（4）長期實行擴張性財政、貨幣政策，通貨膨脹嚴重。由于當時拉美國家追求經濟的高速增長和快速發展，大多數拉美國家在債務危機前長期實行擴張性財政和貨幣政策，造成國內通貨膨脹，成為當時世界上通貨膨脹最為嚴重的地區。

在這次債務危機中，拉美國家政府債務危機治理措施主要包括：（1）降低國內經濟發展速度。1982年下半年至1985年上半年，拉美主要國家進行經濟緊縮型的應急調整，大幅降低國內經濟發展速度，減少對各種建設項目的投資，控制國內消費和進口，努力擴大出口，企圖期望通過這樣的方式，積累資金用于償還外債。但緊縮型的應急調整，極易造成經濟發展停滯，使拉美國家經濟喪失活力、嚴重衰退，更加無法償還巨額的外債。因此，不得不嘗試其他的治理措施。（2）調整國內經濟結構和經濟體制。債權國和國際社會組織認識到，拉美國家的債務危機的根本，是其已經喪失了償債能力，所以解決此次債務危機，主要在于如何幫助其修復償債能力。從1984年起，美國先后提出貝克計劃、布雷迪計劃等方案，提供優惠貸款、債務轉換等措施緩解債務壓力。此外，還要求債務國進行經濟體制和結構性改革，促使經濟實現可持續發展。

（二）歐盟國家政府債務危機特征及治理措施

自2008年全球金融危機爆發以來，發達國家和發展中國家普遍采取了寬松的財政和貨幣政策刺激經濟發展，但大規模的舉債使得本就負債累累的歐元區國家更加債臺高筑。2009年12月，惠譽評級機構將希臘的主權債務評級由A-下調為BBB+，前景展望為負面，引發希臘主權債務危機，由此拉開歐盟主權債務危機的序幕。2010年4月23日，希臘正式向歐盟及IMF申請援助。

在這次歐盟國家政府債務危機中，其主要的特征包括：（1）國家債務較重。2008年爆發經濟危機后，為了緩解經濟衰退的局面，歐盟成員國實施了一系列財政刺激方案，紛紛擴大財政支出，大量舉借外債，財政赤字不斷攀升。大量的外債規模與國家的償還能力不相匹配，其中希臘最為嚴重。2009年希臘財政赤字和公共債務占GDP的比例分別達到12.7%和113%。（2）經濟發展低迷。歐盟經濟長期處于衰退邊緣，經濟發展十分緩慢。20世紀90年代，除了愛爾蘭保持了較快的GDP增長率，其余國家如希臘、意大利、葡萄牙等國的經濟增長速度十分緩慢。2008年美國次貸危機爆發，全球經濟受到嚴重沖擊，歐盟五國的經濟增長出現停滯，甚至到2009年全部呈現負增長。各國財政收入嚴重不足，不得不舉借外債刺激經濟、維持財政支出。（3）社會福利過高。歐盟國家長期奉行著高福利的社會政策，為公民提供如醫療保障等各項終身社會保障制度。高昂的社會福利費用，需要國家的財政收入作為支撐，許多國家僅靠財政收入根本無力負擔，但他們為了取悅選民，不惜借債來提高國家的福利水平，嚴重加重了國家的財政負擔，為日后的債務危機埋下了隱患。（4）財政、貨幣政策分離。自歐元問世以后，歐元區內就統一使用歐元，即奉行相同的貨幣政策；但在歐元區并非單一國家執政，不同的國家實行不同的財政政策，這就造成了財政政策和貨幣政策相互分離的二元結構的情況，嚴重降低了國家面對經濟危機時的宏觀調控能力，即歐元區國家不能依據自身的經濟情況實施配套的財政政策和貨幣政策。貨幣政策由歐洲銀行統一制定，通常不能做到統籌兼顧，只能抑制通貨膨脹、維持歐元幣值，而為了國內的經濟發展和增長，歐元區成員國只能依靠財政政策，不斷擴大財政支出，最終導致經濟發展失衡。（5）歐洲銀行業信貸急劇擴張。歐洲銀行杠桿乘數普遍較高，甚至超出受次貸沖擊的美國同行。在歐元區各國政府對政府赤字數目的謊報和掩蓋下，歐盟銀行誤判了政府的償債能力，為其持續發放早已超出其還款能力的高額借貸。

在這次政府債務危機中，歐盟國家采取的措施主要包括：（1）削減赤字，采取嚴格的緊縮措施。歐盟國家政府債務危機的主要原因，就是政府的財政赤字過高，因此歐盟國家采取了緊縮型的治理措施，縮減財政赤字，一定程度上降低國家福利水平，減少不必要的財政開支。（2）構建危機救助機制。為了防止債務危機繼續蔓延，歐元區國家建立了危機救助機制，分為暫時性和永久性救助機制。2010年5月，歐盟聯合IMF設立了為期三年7500億歐元的歐洲金融穩定基金，作為暫時性救助機制，幫助其暫時避免了重債國主權債務違約。2013年7月，建立常設救助機制“歐洲穩定機制”（ESM），援助其擔保受困國債券，保障歐元區金融秩序穩定。（3）進行債務重組。歐盟對重債國實施債務重組，對希臘國債的債權人如商業銀行等私人部門擁有的國債票面價值減記53.5%，減輕希臘政府約1000億歐元的債務。債務重組在一定程度上有效降低了債務國的債務負擔，使得債務和經濟發展可持續。

二、我國現階段政府債務風險的特征及與有關典型國家的異同

我國現階段債務規模不斷擴大，面臨著一定的債務風險，且政府債務風險呈現出相應的特征，并與有關典型國家債務危機具有異同點。

（一）我國現階段政府債務風險的特征

1、國債發行流通及使用特征。近年來，我國中央政府債務即國債在發展中也呈現出一些較為明顯的特征，主要體現在以下幾方面：（1）國內債務規模進一步擴大。2020年，受新冠疫情影響，經濟下行壓力大，財政收入縮水，為了經濟的發展，不得不擴大財政支出。在這種情況下，國債發行數額增加較多，包括發行1萬億元的特別國債。數據顯示，截至2020年年末，我國國債余額為20.89萬億元，2019年年末，國債余額為16.80萬億元。也就是說，我國國債余額的規模在12個月間增加了約4萬億元，扣除1萬億元特別國債，也增加了約3萬億元。國債發行方面，近五年來，除2018年國債發行下降，其余年份均保持穩步增長。2020年我國國債發行量更是達到7.18萬億元的新高，是2016年發行量的2.3倍①。（2）外債規模較小。外債是一個國家擴大對外開放、深入國際經濟發展的重要表現，近些年來我國經濟實力不斷增強，與國外經濟交流日益增多，外債規模逐年擴大，但總體水平較低。2020年年末，我國外債余額2615.56億元，較2019年年末的2005.91億元增長了609.65億元。盡管近年來我國外債規模呈增長趨勢，但總體外債規模仍然較小，相較于世界上其他國家，我國外債余額處于中低水平，遠低于美國、英國、日本等國家。（3）國債資金的分配使用透明度不高、績效評價制度不健全。中央政府發行國債籌集到的資金，在使用時各項信息不能完全、及時地向社會公布，使用透明度不高。例如，籌集到的國債資金如何下放到各級政府、分別下放到哪些級別的政府、資金在各級政府如何使用、使用國債資金的項目有哪些、收益如何等，這些信息并未公開透明化，導致資金的使用不能得到有效監管。此外，我國國債績效評價制度不健全，主要表現在國債資金使用項目眾多且多為公益型項目，績效較難衡量，績效評價指標較難確定，績效評價目標不夠明確。

2、地方債發行流通及使用特征。2015年以來，我國地方政府債務即地方政府債券在發展中也呈現出一些較為明顯的特征，主要體現在以下幾方面：（1）地方政府債券債務增長速度快，局部地區債務風險高。2020年我國地方債發行規模擴大，共計發行地方債債券6.44萬億元，較上年增加了2.08萬億元。截至2020年年末，全國地方政府債務余額25.66萬億元②，與2019年年末的21.31萬億元相比增加了4.35萬億元，整體增長速度較快。2020年各地方政府債務規模擴大，償債規模也擴大。與江蘇、廣東、浙江省等經濟實力強的地區相比，中西部等經濟欠發達地區如貴州、內蒙古、云南等財政收入不足，債務率較高，面臨著較大的償債壓力和債務風險。（2）隱性債務規模大且透明度低。目前地方政府投融資平臺債務等政府隱性債務還在蔓延，數據信息不透明，隱蔽性較強，存在著巨大的債務風險。（3）債務結構不平衡。從債券種類來看，專項債券發行較多，且地方政府專項債券種類繁多而雜亂，缺乏規范性。2020年1—12月，全國發行地方政府新增債券45525億元，其中一般債券9506億元，發行專項債券36019億元。2020年1—12月，全國發行地方政府再融資債券18913億元。其中，發行一般債券13527億元，發行專項債券5386億元。從期限結構來看，我國地方政府債券長期債券居多。2020年10年期及以上期限債券規模為49384.99億元，占比76.64%。（4）地方政府再融資債券具有短期成效、長期風險。再融資債券只是延后了債務的償還期限，本質上并不改變債務存量，地方政府仍然面臨償債壓力。即雖然短期內可以優化債務期限結構、緩解地方政府償債壓力，但長期來看，地方政府仍需承擔較大償債壓力，如果不能有效控制地方政府債務規模，終將面臨更大的債務風險。

（二）我國現階段政府債務風險的特征及與有關典型國家的比較

目前，我國政府債務風險特征與上述有關國家相比，既有相同、相似之處，也有較大差異。

1、我國政府債務風險特征與上述有關國家的相同點。主要體現在：（1）債務規模較大。拉美地區及歐洲國家債務危機爆發前，均有著較大的債務規模。上世紀70年代，墨西哥、巴西、委內瑞拉等拉美國家在當時寬松的外部借債環境，以及低利率水平下，忽視自身還款能力大舉借債；同樣，由于歐盟成員國享受著較低的利率水平，再加上為了應對經濟危機帶來的影響，因此不斷擴大借債規模。現階段我國借債規模也較大，在原有債務水平不低的情況下，為應對新冠肺炎疫情的影響，2020年又發行了7.18萬億元，債務規模不斷擴大，與此同時，也承擔著相應的債務風險。（2）債務監管制度不健全。拉美國家和歐盟成員國因為當時對債務的監管不到位，進而間接引發債務危機。目前，我國的債務監管制度也不夠健全，對債務總體規模、隱性債務水平，以及償債能力把控等方面，缺乏一定的監管力度，對債務發行、使用、績效評價等環節管理不完善，隱性債務信息不夠透明，不利于投資者以及社會公眾進行監督。（3）寬松的財政、貨幣政策。拉美地區在上世紀70年代奉行積極的財政政策和貨幣政策，不斷以借債的方式來刺激經濟的快發展、高增長。而歐盟成員國由于在二元結構下無法決定貨幣政策，因此為了刺激經濟發展、彌補赤字，只能通過寬松的財政政策大舉借債。現階段為了應對新冠疫情帶來的影響、緩解經濟下行的壓力，我國也實行較為寬松的財政政策和貨幣政策，短期能夠發揮一定的作用，如若長期實施寬松的財政、貨幣政策，將會引發通脹等問題，不僅不能幫助經濟復蘇，甚至會帶來債務風險。

2、我國政府債務風險特征與上述有關國家的不同點。主要體現在：（1）現階段我國政府債務風險以國內債務為主；而拉美地區及歐洲國家債務危機以外債為主。現階段我國債務規模主要以國內債務為主，外債規模并不大，因此政府債務風險主要集中在國內債務方面。而拉美地區和歐洲國家當時則主要是借助于較低的利率水平向其他國家借款，如拉美地區主要是向美國等國家借債，歐洲國家主要是向西方發達國家借債。因此，拉美地區國家的債務危機集中在外債上，容易受到國際大環境的影響。（2）我國政府債務規模擴大是適應經濟發展；歐洲債務危機是由于經濟增長乏力，財政收支嚴重失衡造成；拉美國家債務危機與其僵化的經濟結構有關。現階段我國政府債務規模不斷擴大，是為了適應當前的經濟發展、緩解新冠肺炎疫情下的經濟下行壓力等，總體上來說是與經濟發展水平相適應。而歐洲債務危機的導火索，則是經濟增長乏力、勞動力成本過高，經濟缺乏活力和創新，導致財政收入不足，難以彌補巨額的財政支出，造成財政收支嚴重失衡，進而引發大量的借債；拉美國家債務危機則是由于其經濟結構僵化。當時拉美國家的工業基礎較為薄弱，大多出口初級產品，進口工業設備、技術等，而且為了追求經濟高速發展，造成了工業和農業經濟關系比例失調，再加之對外債資金使用管理不當，最終帶來債務危機。（3）我國地方政府債務風險更多表現為中央和地方財權、事權不匹配責任劃分不夠合理，政府職能轉變滯后等原因；而歐洲債務危機是由于財政、貨幣政策分離。我國地方政府債務風險更多來自于1994年分稅制改革，中央和地方財權、事權不相匹配。中央政府有著較大的財權，卻未承擔與之相應的支出責任；而地方政府承擔著更多的支出責任，但卻沒有足夠的財政收入作為支撐，所以不得不以發行地方債的方式來填補支出缺口，加大了地方政府債務風險。同時，地方政府職能轉變較為滯后，承擔了本可以由市場主體承擔的部分服務和事項，在正常財力不足的情況下，依靠政府債務滿足其支出需要。而歐洲債務危機則是由于二元結構下財政政策和貨幣政策不能相互配合，歐洲銀行控制貨幣政策而歐盟成員國一味地放寬財政政策大肆舉債，造成了債務危機。

三、以史為鑒化解我國政府債務風險的對策建議

通過對我國現階段政府債務風險的分析，以及與有關典型國家的對比，特對化解和治理我國政府債務風險提出以下建議。

（一）加強政府債務宏觀管理

1、合理控制借債規模，優化地方債期限結構。拉美地區和歐洲國家都是因為沒有監管控制好債務規模，過度舉債進而導致還款困難，造成嚴重的債務危機。我國目前債務規模也在不斷擴大，雖然外債規模總體比例較小，但近年來也呈現不斷增長的態勢，增速明顯。地方政府隱性債務規模仍在蔓延。這啟示我們應該合理控制國家借債規模，避免現階段因保增長、應對疫情等原因而過度舉債。其次，要優化地方債的期限、品種結構。目前，我國地方政府債券中長期債券居多，且債券平均期限均有所延長，短期債券較少。同時，地方政府專項債券發行量較大，種類繁雜。因此，要合理控制超長期的地方政府債券的發行，增加短期債券的種類和比例，控制專項債券發行規模，合理優化地方政府債券的期限、品種結構。

2、增強對債務風險的評估和把控能力。現階段我國債務風險的特征，與有關典型國家如拉美地區和歐洲國家的相同點之一，就是債務監管制度不健全，難以把控債務規模、科學評估債務風險。因此，我國要完善債務監管制度：國內債務方面，要加強對債務資金使用的監管，實現信息公開透明化；外債方面，要合理經營外匯儲備，保證國家對外支付能力。其次，我國應該建立健全債務危機預警系統，從整體上研判全球的經濟和債務危機情況，做好應對風險的準備，從制度和技術層面有效增強對債務風險的評估和把控能力。

（二）處理好中央和地方的財政關系

雖然與歐洲國家不同，我國財政政策和貨幣政策并未分離，但在中央和地方財權、事權不匹配的情況下，地方政府不斷舉債，很容易導致和歐洲國家類似的債務危機問題。所以，處理好中央和地方的財政關系就顯得十分必要。在中央和地方政府財權和事權不相匹配、不相對稱的情況下，我國地方政府就會面臨較大的債務風險，因此，應當適當重新規定劃分中央政府和地方政府的財權和事權，讓中央政府承擔更多的事權，相應的財政支出直接由中央政府負責，減少地方政府的支出責任和財政壓力，使中央政府和地方政府的財權和事權達到一個更加平衡、協調的狀態。與此同時，地方政府的財政壓力還來源于財政收入不足，應當增加地方政府的稅收種類，以此來增加地方政府的財政收入，降低大舉借債的可能性，提高償債能力、降低債務風險。

（三）財政政策與貨幣政策相互有效配合

積極的財政政策和貨幣政策可以刺激經濟增長，但如果運用不當，則極易造成嚴重的通貨膨脹、擴大財政赤字、引發政府債務危機，拉美地區和歐洲國家爆發的債務危機就是很典型的例子。我國現階段為了應對疫情，實行積極的財政政策和靈活的貨幣政策，成效顯著，但長此以往勢必會引發一系列問題，因此應當注重財政政策和貨幣政策在時間和空間等方面的相互配合，防止財政赤字貨幣化和財政金融風險相互傳染。現階段我國貨幣政策還不能迅速收緊，但仍要注重防范通貨膨脹的風險，并在積極的財政政策下合理控制財政赤字。

（四）加大對地方政府隱性債務的治理力度

目前，盡管我國一再強調對隱性債務的化解，但我國地方政府隱性債務規模并未得到有效控制，而且隱性債務邊界也尚未明確界定，地方政府隱性債務的風險仍然存在甚至會擴大，因此要加大對地方政府隱性債務的治理力度。現階段我國債務信息披露主要集中在顯性債務上，隱性債務信息未得到披露和監管，因此要明確披露地方政府隱性債務規模和相關數據，防止地方政府虛報瞞報，以明確具體的債務信息，準確掌握隱性債務的真實規模和風險狀況，從而能夠有效控制隱性債務規模并積極應對可能出現的債務風險。同時，需要限期完成對地方政府投融資平臺轉型發展和債務風險的治理。

（五）加強債務資金使用績效評價，提高政府還本付息能力

建立健全債務資金使用績效評價制度，根據資金使用項目明確績效目標、確定績效評價指標，以績效目標為導向合理使用債務資金，從而使得物盡其用，提高并創造還款能力。債務資金的合理使用可以獲得更多的項目收益，從根本上提高地方政府的還本付息能力，減小債務風險。我國目前僅有地方政府專項債券的績效管理制度，還需要建立地方政府一般債券及國債資金的績效管理制度。歐洲有些國家債務資金使用不當，引發債務危機教訓，我國需要引以為戒。

（六）進一步完善信用評級制度和政府債務管理的法律法規

我國現有的政府債券信用評級制度并不完善，評級過程流于形式。需要建立客觀、權威的信用評級制度，追求客觀、公正、公平和公開的信用評級，為投資者提供有效的信息，進而在一定程度上降低債務違約的風險，促進我國政府債券市場健康、持久的發展。此外，還要完善債務管理的法律法規。對于政府債務，要在借債規模、舉債方式、債務資金來源、資金使用范圍管理和最終的債務償還等方面有明確的法律法規進行規定和限制，并建立嚴格的監督體制和處罰措施，有效處置政府債務風險，防范政府危機的發生。

注釋：

①資料來源：財政部網站。

②中華人民共和國財政部.2020年12月地方政府債券發行和債務余額情況.2020-12-26.