關于充分發揮財政部監管局職能作用的思考

●鄭智新

從中央企業財政駐廠員處，到財政部駐各地財政監察專員辦事處，再到如今的財政部各地監管局，財政監管機構隨著財政改革發展的深入，自身也在切實經歷著變化。這些變化，不僅僅是可見的名稱層級之變，更多的是不可見的理念職能之變，帶來的是組織架構、業務邏輯、履職方式等的適配調整。最近幾年是財政部監管局揚帆起航再出發的關鍵階段，如何把握變化帶來的挑戰與機遇，如何開好頭、鋪對路，充分發揮監管局職能作用，值得深入思考與分析。

一、監管局改革的變與不變

財政社會學認為，財政是政治體系、經濟體系和社會體系這三個子系統的媒介，財政與社會之間有著深刻的互動。熊彼特提出，民族精神、文化水平、社會結構等都會對財政產生影響，財政歷史事件提供了對社會存在和發展規律、國家命運驅動力以及具體條件，特別是組織形式發展和消亡方式的洞察，從財政角度可觀國家、國家性質、國家形式和國家命運。因此，財政現象不僅僅是經濟現象，更體現著社會的脈動，包含時代的變遷。黨的十八屆三中全會作出了“財政是國家治理的基礎和重要支柱”重要理論判斷，改變了以往對財政的定位，將財政由一個經濟范疇提升為一個國家治理范疇，財政也就從單一性的經濟領域被推進到了系統性的國家治理領域（高培勇，2018）。以此視角回顧財政部監管局改革歷程，觀感監管局近年來變化，可清楚認識到監管局體現的是社會變革的具體化，是財政融入國家治理過程中的產物，也是財政改革的縮影之一。

具體來說，監管局改革歷程是在相應時代背景下的財政制度不斷變革過程中發生發展的。監管局最早的組織形態是承擔單一任務的派駐點，職能單一、業務有限，主要負責的是對作為經濟領域“財政”的監督，并且這一監督展現的是初步的摸索和試驗，背景對應的正是我國改革開放和社會主義經濟制度建設的探索，尤其是社會主義市場經濟體制的初期構筑過程。1994年起，財政管理體制從包干制改為分稅制，重構了中央財政與地方財政之間的分配關系，中央財政收入占財政總收入的比重從1993年的22.02%躍升至1994年的55.70%，此后多數年份的占比圍繞50%中樞運行。中央財政收入增加帶來的是對地方轉移支付的逐年增加，相應的監督變得十分必要。同時，這一時期我國財政制度體系逐漸從生產建設型財政轉向了公共財政（馮俏彬，2018）。1995年，為適應財政管理體制改革需要，財政部駐各地財政監察專員辦事處掛牌成立，就地履行中央財政的監督管理職能，業務開展上較為偏重財政資金的監督檢查，尤其是在2013年之前，主要根據年初布置下來的任務開展全年監督檢查，如檢查中央財政支出資金的管理使用情況、中央財政收入情況等，注重的是事后回顧式檢查，組織設置和人員力量上都較為注重監督檢查方面的配置。這一時期的背景，正是我國逐步融入國際經濟體系，充分享受人口紅利，經濟實現高速增長的階段，也是基礎設施和基礎產業大發展、工業化不斷推進的時期。隨著財力的增加，社會保障、鄉村建設、民生改善等方面支出規模也隨之增大。2013年后，全國財政收入年度間同比增速由兩位數降至一位數，提高財政管理效率的迫切程度有所上升，改革進入了深水區，尋求建立健全現代財政制度被納入改革視野。我國的國際地位、經濟社會也在發生著深刻變化，需在全球視角下重新定位財政職能和財政政策框架，更好統籌國內國際兩個大局，構建大國財政（馬海濤和汪昊，2018）。專員辦需要更加有所作為，更好契入財政主體工作中。隨后的一個嘗試即為明確和細化專員辦預算監督職能，從預算編制到預算執行再到決算管理，專員辦融入了新一輪財稅體制改革大潮。回顧派駐點時期和專員辦時期，可以看到財政監督制度在持續不斷地探索和完善，從淺層次的財政資金收支情況監督檢查，到深層次的嵌入預算管理前中后鏈條；從在財政主體業務之外到逐步融入財政改革發展大局，可謂由淺入深、由表及里、循序漸進，而2019年后財政部各地監管局的設立，更是財政監管的一次新跨越。

首先是職能上的變化，從以監督檢查為核心轉變為重視日常管理和服務，融監督于管理中，突出“財政監管”的核心職能。其次是組織設置上的變化，更加明晰與審計部門的工作界限，專職于檢查的人員或處室有所減少，全面了解財政業務、具有綜合素質和能力的人員相對增多。再次則是業務開展方式上的變化，由過去點狀分散的單個突破、以事后檢查為主向事前事中管理為主轉變，并且逐漸過渡到全面無縫對接財政主體業務，成為財政管理必不可少的一部分。實質上，上述三個方面的變化體現的是財政與財政監管理念的變化，財政不再是簡單的收支和理財，而是具有公共性的社會治理重器，是宏觀調控的有力手段，也是社會進步的推動力量。財政監管不再僅僅監督財政資金收支的規范程度，還需承擔財政管理的內在職能，更加突出了社會公共屬性。

監管局的上述變化正是發展進步的體現，回顧監管局的改革與變化，體現出的是監管局與財政體制改革同步同向，是在時代發展過程中的必然。從實踐經驗來看，檢驗一個改革是否正向，除革故鼎新之處外，一個重要的標準即為改革過程中所需堅持的要素是否還存在，否則改革就是重置。監管局沒有脫離財政體系另起爐灶，反而是與財政主線越來越融合，仍然重視提升財政資源配置效率和財政資金使用效益，并且始終牢記“國之大者”，始終堅持以人民為中心的財政思想，緊緊圍繞財政核心職能與中心任務開展工作，一直擔當著財政領域能扛重擔的“鐵軍”和“尖兵”。

二、構建與監管局新定位相適應的制度體系和管理機制

加強國家治理體系和治理能力現代化建設，需破除制約高質量發展的機制障礙。監管局想要充分發揮職能作用，考慮的重點首先就應放在優化完善制度和機制上。

財政監管可理解為財政領域的監督管理，大致有三層意思，包括監督檢查、約束管制和社會治理。監督檢查貫穿于財政活動的整個過程，對內負責財政系統內部問題查找，對外履行預算監督、會計監督等職能，為的是確保財政資金的安全、效率和秩序。約束管制即通過制度、流程、考核等方式進行控制，為的是使財政運行規范化、可控化，盡可能避免財政被動承擔“最后買單人”角色，在運行伊始即接入或通過內嵌方式成為財政鏈條上的一環，對潛在問題做到早發現、早解決。社會治理是財政公共化的體現，財政資金取之于民也用之于民，提供的產品大都具有非競爭性、非排他性特點，天然具有宏觀調控屬性，財政運行即為公共治理過程。現實情況在于，財政資金體量巨大、時刻持續、使用廣泛，規范與突破總是處在一種動態平衡的關系之中，社會治理可謂方方面面、細微之至。由此，監管局應注重從實質實際出發，不拘泥于機構監管，加強行為監管，重視功能監管，通過體系化應對多樣化對象，掃除監管盲點，不留監管盲區，提升監管效能，加快建立符合現代財政特點、科學完備、有力有效的現代財政監管體系。

隨著監管局定位被明確和職能被固定，如何自主運行是監管局必須完成的課題。總的來說，需要堅持系統思維、問題導向，采取切實可行措施，創新財政監管機制，構建與監管局新職責相適應的制度體系和管理機制。具體來說，監管局運行需逐漸從“雙渠模式”向“三渠模式”轉變，即除了根據規定、財政部委托或授權開展工作，還要增加通過自主方式開展工作，并且要加快向法定固有模式轉型轉變。

（一）優化監管局管理格局，加強業務統領和履職保障

一是強化監管局制度化管理。通過制度使監管局業務開展規范化、固定化、程序化，統籌謀劃監管局工作重點，充分尊重監管局自主性，給予監管局履職空間。同時需進一步完善監管局歸口管理，科學調度監管局工作力量，避免工作扎堆重復，影響實際效果。二是促進財政監管法治化建設。法律法規是財政監管的基礎和依據，也是監管權威樹立的來源，可考慮制定財政監督法，統一分散在預算法、稅收征管法、財政違法行為處罰處分條例等法律法規中的財政監督條款，并適當加大對違法行為的處罰力度，提高違法成本。三是推動監管局嵌入財政各項業務。除了現有的預算管理業務，監管局還需擴展業務廣度與深度，包括地方政府債務風險防控、屬地財政運行情況監測、屬地中央企業執行財務制度監控、國有資產管理等，逐步織牢織密監管網絡，從“小而精”轉向“大而美”。四是建立正向激勵機制。監管局開展調研獲取的情況可作為出臺政策前的重要依據，監管局在實踐中發現的問題、提出的政策建議可作為完善制度措施的重要參考，監管局審核意見可作為預算安排和調整的主要理由，并就監管局所提意見建議建立定期采納應用反饋機制，對于意見建議被采納較多的監管局給予適當考核加分、表彰獎勵等，適時總結取得較好成效監管局的經驗和做法，擴大推行范圍。

（二）建立健全授權體系，探索權責清單制度

一是需明確授權的范圍與事項。目前規定監管局職責的更多是指導性、綱領性文件，需要據此制定更加詳細的權責清單，分清法定職責和授權職責，厘清固定授權和臨時授權，每一項權責都要找到出處與依據，每一項職能都要找準履職具體路徑與方式。應最大限度減少模糊地帶，厘清還有哪些業務是需要授權監管局開展的，哪些業務是監管局已經可以自行開展的。有了制度性或機制性的一攬子先行規定，監管局業務具體開展將有章可循。二是需明確授權的大小。授權大小需根據事項的性質特點而定，審定權、審批權、審核權、復核權、稽核權等權限不同，承擔的任務和責任亦有所差別，只有授權程度明確了，才能實現權責匹配，既不越位、也不缺位。監管局開展工作，不能只被授權去關注某一個或某幾個監管對象的合法合規性問題，更需要監管局通過親歷現場，找到政策實施過程中的痛點、難點、堵點，進而提出政策改進優化的可操作建議。三是需處理好效率與風險控制的關系。授權不能朝令夕改，不能一放了之，也不意味著每一個地方的監管局授權都應相同，需根據實際情況查漏補缺、適時調整、因地制宜。授權作為行政權轉移的一種方式，在授權過程中需通過程序性機制進行規制，堅持必要授權、有限授權、合法授權和不得轉授權原則（朱長娥，2015），既應保證監管局工作的效率性，也應確保監管局行權有度。

（三）加強內部控制建設，完善考核約束機制

監管局自主運行意味著內部控制地位作用將上升，內部控制的核心即風險管控與監督制衡，為的是約束權力運行，防早防小、校正偏差。一是厘清邊界與紅線。研究制定監管局工作的負面清單和履職紅線，全覆蓋、全流程梳理監管局改革后在履職過程中的內控風險點，內控制度更新應做全做細，目標是引導監管干部增強思想自覺和行動自覺，時刻繃緊內控這根弦，有效防范監管局履職風險。二是建立隱患排查處置機制。強化日常風險防控，制度執行做嚴做實，組織開展內控檢查評分或專項行動，豐富內控工作方式方法，加大問題發現力度和及時性。將內控與履行監督檢查職能聯系起來，控制自由裁量權。將內控與巡視巡查、內部審計等有機結合，強化廉潔風險防控和清廉文化建設，精準監督問責，督促監管干部依法辦事、秉公用權、違法必究。三是完善考核考評體系。探索建立“1+N”的考核體系，即出臺一個考核指導意見，突出以實績實干為履職導向，加強正向引導與負面約束，探索將地方政府評價、司局評價融入監管局考核體系。在黨的領導、業務開展、內控建設、調查調研等方面細化考核指標，結合區域特點，完善各項考核實施細則與評分標準，匯總形成綜合評價得分。同時，加強考核結果運用，與評優評先、經費安排等銜接，提升考核的導向與約束作用。

三、形成與監管局新職能相契合的業務模式與履職方式

制度與機制變革是監管局職能作用發揮的上層設計，指引著監管局改革方向，構建了監管局履職的基本框架，而高質高效的履職手段和方法，正是將藍圖設計變為現實的要件。當前，財政監管既有機遇也有挑戰。機遇在于財政監管受重視程度上升，已被納入國家監督體系與治理體系，未來作用發揮空間趨向開闊。挑戰在于我國各項事業發展逐年累積，有的領域從量變走向質變，變化速度日新月異；現代社會信息數據呈井噴式涌現，數據資源分散、數據質量參差、數據分析需求提升；我國在世界范圍內發揮的作用越來越大，財政管理與國際接軌、財經領域對外交往程度和要求提高。監管局受人員、時間、手段等因素的制約，需以有限的人力物力去滿足機構改革賦予監管局的使命，既需處理好存量業務，又需面對新生事物，必然會面對“一對多”“點對面”的效率約束。如何理順業務邏輯，如何再造業務流程，如何充分運用“杠桿”力量，是需要監管局立即去探索、檢驗和優化的。

（一）數目字管理與信息化建設

黃仁宇（2001）在研究明代財政稅收制度時提出，因技術手段不足，在十六世紀的明代，我國財稅管理力不從心，呈現出較大的國家規模與實際較差治理能力之間的巨大鴻溝。為此，黃仁宇多次強調“數目字管理”的重要性。依托數字化構建，通過信息化手段，監管局可以突破工作瓶頸限制，增加輻射面與縱深度，但也需注意：

一是掌握并運用數據資源。數據在未來是如土地、石油和資本一樣的重要戰略資源，政府部門數據資源相對豐富，需建立機制與平臺，通過類似“中央廚房”方式統合處理各類數據。監管局在財政監管中，應充分運用大數據技術，努力打破部門間數據壁壘，利用數據之間的勾稽關系，充分挖掘財政資金使用與政策目標之間的相關性，在降低監管成本、提高監管覆蓋面的同時作出客觀科學的監管判斷與績效評價。二是打造財政監管系統。數字化業務流程與業務信息，化手動為自動、改靜態為動態，在保證數據安全的基礎上，逐步搭建全國聯網的監管系統，推動財政監管系統與其他中央監管機構系統互聯互通，實現乘數效應。通過內部培育與政府購買服務方式相結合，可首先在部分類型的預算資金監管上試點，從第一步即開始全流程監控資金流動，從最基層即開展數據信息審核確認錄入，通過系統控制全過程留痕，實現深度分析與結果可視化。三是降低信息技術雙刃性。恰當使用現代信息技術手段事半功倍，反之則易顧此失彼。應加強對數據造假、數據失真的辨別與監管，提升數據信息質量與規范程度。也應避免過度依賴技術的僵化傾向，給予一定的系統調整權限，提升技術治理的靈活性和有效性（渠敬東等，2009）。還應統籌考慮事實判斷和價值判斷，對于存在多種理解多重解讀的事項審慎判定，可通過復核比對、抽樣分析等方式加以確認。

（二）關注主線與貼近一線

監管局服務于財政中心工作，也服務于屬地經濟社會發展。2017年，黨的十九大報告首次提出要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的三大攻堅戰，這也成為了一段時期以來政府的工作重點。監管局需要在工作開展上始終緊緊聚焦中心任務，及時調整工作重點。同時，無論是國家整體層面還是地方層面，都對未來怎樣發展勾勒出了清晰的藍圖，監管局應該有所校準。監管局的優勢之一在于其是連接央地的紐帶，“上接天線、下連地氣”，既能夠快速了解財政部的工作重心與任務部署，也能夠“在其地而知其事”熟悉屬地情況，這就為監管局在協助處理央地財政關系、推動重大財稅政策落地、促進區域經濟社會發展等方面提供了作為空間。

由此，監管局需要培養扎實本領，能夠承接起財政改革重大戰略任務，也要加強工作作風建設，能夠深入基層一線，用調查研究的工作方法，以事實說理服人，這也是適應財政資金直達機制更好落地的需要。2020年，面對新冠肺炎疫情沖擊，我國創新宏觀調控方式，建立特殊轉移支付機制，對新增財政資金建立直達機制，資金直接快速下達市縣基層、直接惠企利民。2021年后，我國逐步建立起了常態化財政資金直達機制。面對這一變化，監管局更需要貼近一線、貼近業務，關注基層財政資金使用與縣區財政運行，既通過上傳下達密切聯系，又通過查找問題及時糾偏。監管局應通過查閱有關資料和賬目、現場勘查、座談訪談等方式，掌握政策執行的第一手情況，打通制約財政監管的最后一公里，貫通財政支出的最后一環，促進基層財政水平提高和規范性加強。同時，我國不同地區各有特點，各區域發展戰略有所差別，宜支持和鼓勵監管局結合本地經濟社會發展情況開展特色業務。北京、上海、深圳等地的監管局可開展科技、金融等方面的工作，如財政怎樣更好支持科技創新、金融支持科技發展、金融風險防控等；浙江等地的監管局可就高質量建設共同富裕示范區提出建議；一些沿海省份的監管局可就新冠肺炎疫情沖擊下，如何發展海運外貿業務等進行調研；一些中西部地區的監管局可就鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接提出建議。

（三）由此及彼與舉一反三

察秋風而知落葉，試春水而知冷暖，抓住經濟運行的固有邏輯和先行指標，有助于形勢判斷和進一步決策。監管局作為派出機構，通過日常工作與突發事件，可感知屬地乃至全國的變化與趨勢。舉例來說，若地方債發行利率持續走低，可能意味著銀行等交易性機構認購地方債的意愿強烈，市場需求旺盛，甚至從一個側面反映出市場上“資產荒”苗頭出現，經濟增速放緩下部分企業經營出現暫時性困難，有的銀行出于貸款安全考慮，產生惜貸傾向。又如，若某地方中小銀行在非歲末年初攬儲特別積極，甚至不惜支付高利率也要吸收存款，可能意味著該銀行資產質量承壓，或者是該銀行大量信貸資金被低價貸出，為了維持利潤需要以量補價。監管局可以通過各種監測手段，成為經濟運行的直接監測者，透過變化感受經濟脈動，通過異常情況進行風險識別。

為此，監管局不能僅局限于財政領域辦業務或僅通過財政視角看問題，經濟系統中的各部分聯系緊密，牽一發而動全身，某個指標的變動背后往往意味著一簇經濟量的變化。監管局應做好以下三方面工作：一是宜鍛造由此及彼的聯想思維，深入探究事物的內在機制，以“小切面”看到“大邏輯”，結合當地特點情況作出理性辨別與判斷。在進行某項監管時，可帶著多個問題，一次性完成多項任務，并關注同類型部門或企業是否也會出現類似問題，實現“發現一個、規范一片”的倍數效應，提升監管影響面。二是應加強地方財政運行的監測分析，強化屬地財政資金收支、國有資產質量、國有企業經營等的監控，在此基礎上以財政為內核，逐步構建經濟運行的監測體系，融合經濟運行主要指標并設計出符合當地實際的指標，重點關注地方政府債務風險，評估屬地金融風險情況和抵御風險能力，及時發現屬地苗頭性、傾向性、隱蔽性問題，必要時聯合有關部門共同印證并及時上報。三是鼓勵利用中介機構力量，監管干部不可能面面俱到、事事了解，監管局除了自身干，也需要鍛煉帶領隊伍的能力，發揮行業專家、會計師、律師、資產評估師等專業人員的力量，在短時間內讓專業人員了解熟悉財政業務與工作方式，解決人手不足問題的同時，可就某一事項進行判斷、某一線索進行深挖，從而提升監管精準度和有效性。在這一方面，宜設計好政府購買服務、聘用和服務質量績效評價等制度保障和經費保證，讓監管局“用得起”，也能“管得住”。

（四）連片意識與長期主義

無論是財政管理體制還是資金撥付方式，一般而言都是以省份為單位劃分，這種方式管理簡便、權責清晰并能保證效率，可以說是財政管理的主流。但隨著經濟社會發展，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，統籌區域發展，調節收入分配，以先富帶動后富逐漸成為未來一段時期的趨勢。隨著我國城市化率不斷攀升，城市群、經濟帶將會越來越明顯，戰略部署上，近年來的長江經濟帶、粵港澳大灣區等重大戰略也在逐步深入實施。自然條件約束方面，生態環境保護與污染治理需要多省聯合，傳染病防治也需多地相互支持配合。因此，財政管理方式和政策措施也會隨著上述變化而調整，并從原有東、中、西部的簡單劃分，逐漸向多維度化、精細化的方向邁進。從近年來的實踐看，脫貧攻堅后期財政資金聚焦“三區三州”，為最終打贏脫貧攻堅戰提供了重要支撐；財政對黃河流域生態保護和對革命老區振興的支持，都是發揮財政政策結構性調整作用的體現。而隨著財政管理打破省際界線的進一步嘗試，派駐在各省的監管局工作方式也需有所調整和優化。監管局宜更加重視民生類政策的保障與落實，在促進共同富裕方面發揮積極作用；應創新監管模式，沿著資金流、政策流、信息流和戰略部署，探索區域聯動監管，完善財政監督閉環，避免監管空白或監管套利；聯合實施跨地區監管行動，打造監管特色品牌，提升監管的震懾力和影響力；不定期實施異地交叉監管，壓實屬地監管責任，避免監管懸空。

我國制度的明顯優勢就在于堅持不懈地制定和實施中長期計劃，從1953年至今，我國已制定和實施了十三個五年規劃，當前正在實施第十四個五年規劃，計劃的確立指引著各項愿景變為現實。財政政策的制定與實施也具有長期性特征，通過久久為功、持之以恒的投入實現經濟社會發展奇跡，財政不是短期政策，而是持續實踐。作為專職財政監管的部門，監管局應當充分適應財政的這一特點，矢志不渝做好財政監管工作。監管局宜將監管、服務、調研三者有機結合，通過調研促進監管，通過服務形成調研，通過監管提升服務，在不同年度區分不同的監管重點單位和重點任務，有計劃分步驟有層次地履行好監管職責，真正推動財政部門和各主管部門優化政策、改善制度、提升管理。監管局宜更加重視數據庫的建立與維護，找準數據采集點，設計好采集指標，織牢監管數據信息網；打好數據標識，建立監控臺賬，深挖數據間關系，定期發布監管報告；堅持線上與線下監管相結合，現場與非現場監管相結合，定性與定量分析相結合，截面審核與動態監控相結合，最終形成長效機制。