加強扶貧項目資產后續管理的探討
——基于江西省石城縣的調查研究

●賴小偉 徐鴻鳴 李 立

自開展精準扶貧以來，江西省石城縣在脫貧攻堅中取得了顯著成效，2019年，江西省人民政府批準石城縣脫貧退出，并榮獲2019年全國脫貧攻堅組織創新獎，是江西省唯一獲此殊榮的縣。扶貧項目是精準扶貧的重要工程，不僅是實現精準扶貧、精準脫貧的重要保障，而且是其他扶貧舉措取得實效的重要基礎，石城縣在脫貧攻堅期內形成了一大批的扶貧項目資產，但是，由于扶貧資金來源繁雜，加上缺乏嚴格、規范的管理，很多鄉鎮出現無人看管、無人維護等造成扶貧資產閑置、流失的現象，為脫貧攻堅成果的鞏固埋下了安全隱患。

為確保項目資產穩定良性運轉、經營性資產不流失或不被侵占、公益性資產持續發揮作用，全面梳理黨的十八大以來實施的扶貧項目，摸清扶貧項目資產底數，在科學認定分類、依法依規確權的基礎上，納入相應資產管理體系，落實后續管理和監督責任，形成“縣級統管、行業監管、鄉村主管、農戶協管”的分級定責管理模式①，起到了重要作用。

一、石城縣扶貧項目資產后續管理現狀

石城縣位于江西省東南部、贛州市東北部，總面積1567平方公里，下轄11個鄉鎮、1個城市社區管委會、131個行政村、1881個村民小組，總人口33.3萬；是原羅霄山脈集中連片特困縣，有建檔立卡脫貧戶12325戶49340人（含防返貧監測對象663戶2345人）；是省定鄉村振興重點幫扶縣，有“三類人員”1157戶4351人，省定“十四五”重點幫扶村18個、市定6個、縣定58個及200人以上大型易地搬遷集中安置點1個（銅鑼灣社區）。

（一）扶貧項目資產管理工作推進情況

1、出臺相關文件。石城縣于2019年11月1日研究制定了《石城縣扶貧資產管理實施細則（試行）》，《細則》對扶貧資產的管理范圍、扶貧資產的分類、扶貧資產權屬的界定、扶貧資產的經營、扶貧資產收益的分配、扶貧資產的后續管護、扶貧資產的處置、扶貧資產的檔案管理以及監督機制、責任追究、責任分工等做了詳細規定。同時為切實加強扶貧項目資產后續管理，石城縣鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接工作領導小組于2021年9月30日研究制定了《石城縣扶貧項目資產后續管理實施方案》。

2、開展專題培訓。石城縣通過多次組織鄉鎮分管領導、業務干部及行業主管部門參加國家、省鄉村振興局有關扶貧資產管理工作的視頻會議，召開全縣扶貧資產管護專題業務培訓會，對資產分類、登記臺賬、確權、移交以及后續管護等業務流程作了系統培訓，切實使具體業務人員能聽懂、會操作、善管理。

3、資產清查確權。根據國家、省、市、縣關于扶貧資產管理的工作部署，縣鄉村振興局牽頭組織有關部門、各鄉鎮，對每年批復實施的扶貧項目個數及金額進行全面清查并梳理認定，交由各責任主體單位逐年、逐村按資產性質全面確權登記。全縣共清查2013年以來扶貧項目資產7571個182040.18萬元，其中公益性資產6863個61487.61萬 元， 經 營 性 資 產204個97356.09萬 元， 到 戶 類 資 產504個23196.47萬元，所有資產全部確權并納入臺賬管理。

4、落實管護職責。按照“所有權與監督權、受益權與管護權相結合”的原則，項目資產產權歸屬縣直行業部門的，由行業部門落實管護責任，明確具體管護責任人；項目資產產權歸鄉鎮或村委會的，由鄉鎮或村委會落實管護責任，行業主管部門及各鄉鎮負有監管職能。根據《贛州市扶貧項目資產清查管護“回頭看”工作方案》和《石城縣扶貧項目資產后續管理實施方案》要求，再進一步進行扶貧資產核查核實。

5、加強督查指導。縣鄉村振興局項目辦通過工作微信群對扶貧資產登記過程中遇到的問題進行及時答疑，并深入鄉（鎮）、村進行現場督導，查對核實鄉鎮及有關部門對扶貧資產的梳理、分類及臺賬建立登記情況。研究制定了項目行業主管部門牽頭負責的工作機制，由縣財政局、縣鄉村振興局全面梳理2013年以來實施項目及資金到位情況，為扶貧資產管理提供精準依據，確保了數據準確無誤。同時，根據項目“誰實施、誰登記”的原則，對梳理出的項目逐一進行核實，對形成扶貧資產的項目進行登記管理，確保了登記工作的有序開展。

6、健全體制機制。一是制定項目后續管護實施辦法。為進一步規范扶貧資產后續管護，充分發揮資產效益，鞏固提升脫貧成果，分別對農業產業扶貧資產、農村安全飲水項目、農村公路項目、農田基礎設施項目制定下發了后續管護實施辦法。二是落實管護經費。根據資產分類屬性和各行業部門職責，按資產規模配備了年度管護資金，為扶貧資產后續管護提供了資金保障。三是強化考核。通過對各鄉鎮扶貧資產管理及后續管護水平進行年度考核評比，實行獎優罰劣，直接與下年度項目資金安排掛鉤，以實現扶貧資產管理常態化。

（二）現階段扶貧項目資產后續管護情況

1、公益性類扶貧資產管護。公益性扶貧資產主要涉及道路交通、農田水利、供水飲水等基礎設施。

（1）道路交通管護方面。縣政府陸續出臺《石城縣實施農村公路“路長制”管理工作方案》和《石城縣深化農村公路管理養護體制改革實施方案》，加強了農村公路的日常養護管理、養護工程實施、水毀項目修復、安全隱患排查整治、路政管理等工作。將全縣1778.4公里農村公路（其中縣道298.8公里、鄉道272.8公里、村道1206.8公里）全部列入日常養護，日常養護資金按照縣道每年每公里10000元、鄉道5000元、村道3000元的標準，省、市、縣按1:1:8的比例列入年度財政預算。縣交通運輸部門建立了農村公路日常養護績效考核機制，實行“縣養公路每月、鄉養公路每季、村養公路每半年”考核機制，縣道通過公開招標選擇有資質的養護企業承包養護、鄉村道由鄉鎮采用承包或由專業保潔隊伍、合作社承擔日常養護工作，縣交通運輸局每季度下發督查考核通報，并作為日常養護經費下撥依據，養護經費及時下撥至養護企業和鄉鎮。日常養護人員的選擇上要求養護企業和鄉鎮優先錄用脫貧戶。

（2）農田水利管護方面。縣水利局按照灌溉面積每年每畝15元管護費，全年310.98萬元委托縣水投公司對主干水渠進行管護，涉及灌溉面積20.73萬畝，每季度組織考核再進行資金撥付。縣農業農村局出臺《石城縣農田基礎設施建后管護暫行辦法》，把農田灌溉支干渠道、田間建筑物、排洪排澇、抗旱水源設施全部納入管護范圍，按照灌溉面積每畝7元標準預算建后管護經費，如2021年全年下達180萬元對11個鄉鎮25.67萬畝農田基礎設施進行管護。縣農業農村局采取隨機抽查考核，考核結果與管護專項資金撥付、管理人員報酬計付掛鉤。另外，對遭受自然災害損毀需修復且修復資金在5000元以上的，經驗收合格后撥付工程款。

（3）安全飲水工程管護方面。全縣所有安全飲水工程由縣水利局委托縣水發公司管護，同時雙方于2021年11月25日簽訂《石城縣城鄉供水一體化運管一體服務協議》，協議覆蓋11個鄉鎮131個行政村228處供水工程，按照規模在千噸以上3元/人、百噸以上千噸以下20元/人、百噸以下25元/人的標準計算農村供水工程物業化管理服務費用248.8萬元/年，管理服務費用從當年財政銜接資金中支付。為切實保障農村居民飲水安全，提高農村飲水維修養護資金使用效率，該縣于2022年3月10日制定出臺《石城縣城鄉供水一體化運營一體服務考核方案》。

2、經營性扶貧資產管護。經營性扶貧資產主要涉及光伏扶貧項目、產業項目（大棚蔬菜基地、臍橙種植基地、食用菌生產基地、水稻、白蓮、養雞、茶樹菇、中草藥產業設施項目、烤煙房、物流電商等）、幫扶車間等項目資產。產權歸屬國有的，按照國有資產管理辦法運營；產權歸屬村集體的，村集體經濟組織自主經營、承包經營、租賃經營等。

（1）光伏扶貧項目。由贛江源農發公司主管，其中村級光伏扶貧項目總規模56.54兆瓦，共88個電站，分布在除琴江鎮外的10個鄉鎮25個村，總投資約3.9億元，電站發電收益除歸還融資本息及運營成本外，每年向縣財政繳納1270萬元的光伏扶貧資金，該資金由縣財政劃入村集體經濟，由村集體將收益用于公益性崗位安置、產業發展獎勵、鄉風文明獎勵補助、愛心超市建設、村莊環境整治、村級小型公益事業支出等方面；屋頂光伏扶貧項目，2020年在工業園廠房區、學校等屋頂建設8.4兆瓦分布式屋頂光伏扶貧電站12個，總投資約2800萬元，項目建成后每年向財政繳納224萬元收益，該資金分配至各村形成村集體收入，主要用于公益性崗位補助、產業發展獎補、村級小型公益事業等扶貧支出。

（2）蔬菜大棚基地項目。2020年贛江源農業發展有限公司與10個鄉鎮共同出資在全縣投資建設約1650畝蔬菜大棚基地，總投資約6380.87萬元，其中各村集體經濟資金投入2764.8萬元，占股約43.32%（約715畝）。項目建成后對外租賃，所得租金按占股比例進行分配至村集體。對于縣統一建設的大棚蔬菜基地由贛江源農業發展有限公司負責（按照100元/畝）后期管護，各鄉鎮自營自建的大棚蔬菜基地由各鄉鎮負責后期管護。

（3）其他產業項目。通過與村集體簽訂收益分配方案運營，資產后期管護由各村集體負責，如琴江鎮何坑村臍橙種植基地項目，投資26萬元，村集體每年固定分紅3萬元，持續10年后再續簽。

（4）幫扶車間項目。委托鄉鎮勞保所、財政經濟和鄉村振興辦公室監管，年末認定按規定給予獎補。

3、到戶類扶貧資產管護。到戶類扶貧資產主要是安置房、安全住房、外墻粉刷、維修加固、空坪硬化、改水改廁等為解決貧困戶“兩不愁三保障”問題及生產生活發展所建設的資產，這部分資產由受益人管護。

二、扶貧項目資產后續管理存在的主要問題

（一）扶貧項目資產底數不夠清晰

扶貧項目資產明確從黨的十八大以來，由扶貧資金投入所形成的項目資產，涉及農業農村、財政、教育、衛健、住房、水利、發展改革、交通運輸等多個部門，涉及的項目多、面廣，問題復雜，資金量巨大，登記核實需要大量人力物力和經費投入，加之期間換屆，干部人員流動大，客觀上難以徹底摸清底數。

（二）扶貧資產管護標準不明確

扶貧資金形成的項目資產類別繁多，現階段全縣尚未制定統一的管護標準，尤其是未納入縣里行業部門統一管理范圍的扶貧資產對資產的管護標準大家的理解不一，部分認為只要能夠使用即可，但也有部分認為要高標準、高質量的運行，而不同標準相對應的管護成本則相差懸殊。同時各鄉鎮和部門沒有設置統一管理機構和人員進行專門監管，難以形成合力。

（三）公益性資產后續管理不到位

通過扶貧資金實施建成的村級公共設施、道路、農田水利設施等，這些資產雖已轉移給村委會管護，但由于部分資產實際使用人員變換等原因導致管理不到位，存在管護人員及管護經費缺失等現象。如未納入交通運輸部統計年報的農村公路，如分叉路、非常住人口路等，上級無資金和人員管護。另外存在部門之間管理范圍不清晰的問題，如農田水利設施后續管護，縣水利局和縣農業農村局對于主干水渠和支干水渠的管護職責不清。同時農田水利設施管護考核機制未能嚴格落實到位，致使有些鄉鎮支灌渠管護不到位。

（四）經營性資產后續管理不完善

經營性資產在脫貧攻堅后資產歸屬村集體，村級未針對單個經營性資產制定具體的管護方案，有也或不詳細、不科學，扶貧資產運營、收益分配和處置等相關管理制度不詳細，缺乏可操作性，尚不明確保管、使用和維護各環節責任。經營性資產項目管理收益低效，難帶動村集體經濟壯大，多半項目靠固定分紅維持，效益分紅難。部分經營性資產未能給村集體創收且出現閑置現象。如：歷年以來建設的烤煙房本應歸屬村集體經營管理，但一直以來的煙葉生產要求和經營狀態，形成了烤煙房為煙農免費開放的狀態，幾乎未能創造村集體收入；蔬菜大棚基地存在種植技術不過關、銷售市場不穩定、生產成本過高等問題，項目暫未產生經濟利潤。同時部分鄉鎮存在空棚現象。

三、加強扶貧項目資產后續管理的對策建議

（一）加速全面徹底摸清扶貧資產底數

建議組建扶貧資產后續管理專門機構，將扶貧資產后續管護工作納入鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接工作考核內容，按照《贛州市扶貧項目資產清查管護“回頭看”工作方案》，進一步壓實鄉村振興、農業農村、財政、水利、交通運輸、人社、住建等相關部門責任，扶貧資產后續管理經費納入財政預算，解決資源短缺、財力物力無保障的問題。盡快完成扶貧項目資產清查管護“回頭看”工作，嚴格核實核對，對扶貧資產管理臺賬再次進行核實，務求全面、精準、無死角。

（二）進一步細化扶貧資產項目后續管護措施

明確扶貧資產后續管護由各鄉鎮和行業部門實行雙重管理，并承擔相應主體責任；各鄉鎮和部門項目分管領導負責調度和指導好扶貧資產后續管理工作，并由鄉鎮、村和部門項目辦（科室）具體抓好扶貧資產日常監管，并承擔具體責任；各鄉鎮（村）和承接扶貧項目資產后續管護的第三方具體負責扶貧資產的日常管護（每個項目必須明確具體責任人），并承擔直接責任。對縣級統籌外包管護的道路類、水渠類項目資產，由發包單位和項目所在鄉鎮村對承包管護責任公司實行雙重考核監管，避免出現無人監管無人管護現象；村級管護資產嚴格對照管護標準，鄉（鎮）、村兩級干部督促管護人員定期進行管護，并強化考核結果運用，落實獎懲措施，避免人員更換等原因造成管護不到位，保障扶貧項目資產切實長效運行。

（三）切實盤活用好扶貧項目資產

對經營性資產，產權歸屬國有的，按照國有資產管理規定進行運營；產權歸屬村集體的，可結合實際采取村集體經濟組織自主經營、承包經營、租賃經營、入股市場經營主體等多種方式。經營方案或經營協議須明確經營責任、經濟效益、帶貧機制，經村民代表會議討論決定，報鄉（鎮）人民政府備案后組織實施。對公益性資產，落實受益群眾責任，引導農戶參與管護和運營。對到戶類資產，由農戶自行管理，村級組織和有關部門要加強指導和幫扶，使到戶扶貧項目資產更好地發揮效益②。扶貧資產收益分配使用方案，由村“兩委”研究后提出，經村民代表大會通過后報鄉（鎮）政府審核并匯總，同時報縣鄉村振興局備案。扶貧資產收益主要用于安排脫貧人口及“三類對象”公益性崗位、小型公共基礎設施及小型公益設施的建設維護等方面。

（四）加強扶貧項目資產后續管理培訓

相關職能部門要強化扶貧項目資產管理培訓，幫助鄉鎮和部門項目辦（科室）工作人員提高業務技能。同時，加強各鄉鎮和部門間的交流學習，提高扶貧資產管理水平。強化村集體人才培養和引進，用好創業致富帶頭能人，返鄉創業鄉賢等高素質人才，吸納進村兩委或參與指導對經營性資產的發展運營，搭建一支生產技術科學、過程管理規范、銷售業務過硬的綜合隊伍，增強造血功能，保障經營性資產可持續長效運行。

（五）全面嚴格扶貧項目資產處置

扶貧資產能夠發揮預期效益的，原則上不得處置。確需處置的，由資產所有者提出處置方案按規定報鄉（鎮）政府審核并報縣鄉村振興局，由鄉村振興局牽頭召集財政、農業農村和行業主管部門分析研判審批后再處置。資產處置收益使用應與資產處置同步規劃、同步履行審批程序。對扶貧資產拍賣、轉讓、報廢等處置的，應履行公平、公正、公開的民主程序并履行報批手續，處置結果須在鄉（鎮）、村公開欄等予以公開，任何單位和個人不得隨意處置扶貧資產。對于因重點工程項目開發、自然因素損毀等原因已造成資產損失的應及時登記更新臺賬，并向縣鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接領導小組辦公室報備。

（六）強化扶貧項目資產監督管理

落實資產長效運營管理的監管主體責任，確保資金項目在陽光下運行。行業主管部門及各鄉鎮負有監管職能，要加強扶貧項目資產清查確權工作的風險防控，加大監督檢查力度，防止出現虛報冒領、截留私分、貪污挪用、侵占套取、非法占有使用或處置扶貧資產等違法違紀行為。對經營性扶貧資產管理不善導致資產流失的要追究相關人員責任。對不按規定進行扶貧資產移交、評估和審核備案的，非法改變扶貧資產所有權的，不按規定管理運營扶貧資產和分配扶貧資產收益的，因管理不當或其他情形造成扶貧資產流失損失產生不良社會影響的，將對相關責任人員依法依規進行處理。

注釋：

①②《江西省人民政府辦公廳轉發省鄉村振興局省委農辦省財政廳〈關于加強扶貧項目資產后續管理實施意見〉的通知》（贛府廳字〔2021〕57號）。