人大預算績效監督的時代挑戰與路徑選擇

●馬蔡琛 趙 笛

人大預算績效監督是預算績效管理的重要一環。隨著全面實施預算績效管理的不斷發展，新時代對人大預算績效監督提出了新的要求。一方面，黨的十九大報告提出，健全人大組織制度和工作制度，支持和保證人大依法行使立法權、監督權、決定權、任免權，更好發揮人大代表作用，體現了對人大行使監督權、保障人民監督權的重要要求。另一方面，我國已然進入全面實施預算績效管理的新時代，《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的實施以及《中華人民共和國預算法實施條例》的修訂頒布，都進一步明確了人大作為外部績效監督主體的重要作用。因此，新時代如何正確認識人大作為立法機關的績效監督責任，形成人大預算績效監督的新技術與新方法，無疑是一個非常重要的時代命題。

一、新時代人大預算績效監督的實踐演進及方式探索

（一）人大預算審查監督的發展演進

1、人大預算審查監督的法律制度不斷完善。就法理層面而言，由各級人民代表大會批準政府預算并對預算過程進行監督，是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項重要職責。新中國的第一部憲法“五四憲法”第二十七條規定，“全國人民代表大會行使審查和批準國家的預算和決算的職權”，自此審查和批準預算及決算成為人大的一項重要工作。1982年修訂的《憲法》第六十二條規定，“全國人民代表大會行使審查和批準國家的預算和預算執行情況的報告的職權”，首次在《憲法》中明確了人大常委會的預算監督權。在此基礎上，1994年《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）規定，各級人大的職責是對預算、決算進行監督，人大代表或常務委員會組成人員，依照法律規定程序，就預算、決算中的有關問題提出詢問或者質詢，受詢問或者受質詢的有關政府或者財政部門必須及時給予答復。2006年《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱《監督法》）頒布實施，從法律的角度明確了人大審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告，聽取和審議審計工作報告的各階段流程。2014年全國人大常委會對《預算法》進行修訂，以及2020年8月新修訂了《預算法實施條例》，進一步完善了人大預算審查監督機制，要求全國人民代表大會財政經濟委員會向全國人民代表大會主席團提出關于中央和地方預算草案及中央和地方預算執行情況的審查結果報告，審查結果報告應當包括對執行年度預算、改進預算管理、提高預算績效、加強預算監督等提出的意見和建議。

2、人大預算審查監督的范圍和技術不斷發展。《預算法》和《監督法》的頒布實施，大大加快了人大預算審查監督的法制化進程，也推動了人大預算審查監督在內容范圍、技術手段以及監督角度方面的不斷細化。

首先，在人大預算審查監督的內容范圍方面，2003年黨的十六屆三中全會通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，首次提出“實行全口徑預算管理”。黨的十八大報告進一步明確了加強對政府全口徑預算的審查監督，人大預算審查監督的范圍也從一般公共預算逐漸覆蓋到包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算在內的四本預算。2018年，中共中央辦公廳印發了《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》，要求全國人大及其常委會、地方各級人大及其常委會預算審查監督重點向支出預算和政策拓展，從而進一步豐富了監督內容覆蓋全口徑預算、監督重心傾向支出預算和政策的人大預算監督體系。2021年10月通過的關于修改《中華人民共和國審計法》的決定中也明確指出，“國務院和縣級以上地方人民政府應當每年向本級人民代表大會常務委員會提出審計工作報告”，而審計工作報告應“重點報告對預算執行及其績效的審計情況”，由此可以看出，人大逐漸在財政、審計的各個監督領域加入“績效”的元素，通過審查預算實施、績效審計報告等多種形式開展績效監督。

其次，人大預算審查監督不斷突出績效導向。黨的十九大報告提出“全面實施績效管理”，隨后《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》頒布實施，要求績效信息主動向同級人大報告、向社會公開，自覺接受人大和社會各界監督，強調了人大作為外部監督主體的重要作用。在此基礎上，中央及地方人大不斷探索預算績效監督的新方式，頒布各地方人大預算績效監督的實施辦法，細化了人大預算績效監督的流程和規范。例如，云南省人大常委會預算工作委員會的《云南省人大常委會關于加強預算績效監督的辦法（試行）》，明確細化了預算審查、預算執行、決算等階段績效監督的重點和具體內容。浙江省溫嶺市人大常委會的《預算績效管理監督辦法》，要求通過主任會議、常委會會議每年專門聽取政府預算績效管理情況匯報等形式，對政府加強預算績效管理工作提出要求，促進政府預算績效管理體系的進一步完善。

（二）新時代人大開展預算績效監督的主要方式

隨著《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》頒布實施，各地也加快了改革的步伐，人大績效監督就是其中重要的一個方面，各地不斷嘗試新方式方法和新技術手段，人大預算績效監督的實施卓有成效。

1、聽取預算績效工作報告。人大定期聽取預算績效管理工作實施以及績效評價結果的報告，已經成為各地推進人大預算績效監督的主要形式。例如，四川省自貢市人大常委會將聽取預算績效管理情況報告作為年度預算監督內容之一，每年至少專門聽取一次預算績效管理情況，建立起了常態化監督管理機制。2020年常委會首次聽取了財政部門關于財政預算績效管理工作情況的報告，全面了解分析四川省自貢市預算績效管理取得的成效及存在的問題，進而探索更有效的績效監督方式。通過聽取匯報，人大對財政預算績效工作開展情況進行跟蹤監督，也為人大審議財政決算做好準備。而另一種方式是人大直接聽取項目、政策和部門預算的績效評價報告，并進行審議。例如，2018年福建省廈門市同安區人大在專項審議財政重點績效評價報告的過程中，通過滿意度測評投票的形式，對績效評價報告進行審議。

2、直接參與績效評價過程。人大參與績效評價過程已逐漸成為人大績效監督的發展趨勢。為了進一步提高人大預算績效監督的獨立性，部分省市開始嘗試由人大主動開展對重點部門和項目的績效評價，從而跟蹤資金使用情況。浙江省溫嶺市人大采取將重點項目交辦財政部門進行績效評價、交辦審計部門進行績效審計的方式，并建立預算績效調研組，對交辦績效評價項目開展績效調研，使預算績效監督更加全面、準確、有效。江蘇省揚州市人大常委會每年選擇一批社會關注度高、資金量大、涉及重大公共利益的事項，專門開展績效審計。同時還規定，審計機關根據人大預決算審查監督工作的需要，每年第四季度向人大常委會提交績效審計工作報告。部分地方人大也開始探索第三方評價方式。廣東省人大借助第三方機構的優勢和特點，從更加專業的角度，為人大開展財政專項資金監督工作提供更加真實、客觀、全面的參考。

3、在“預算聯網監督系統”中引入績效監督。全面實施預算績效管理要求做好績效運行監控，對預算執行進度以及績效目標實現情況進行“雙監控”。目前，人大在預算執行監控的方式方法上取得了階段性進展，北京、浙江、山東、重慶、內蒙古等地紛紛推出“預算聯網監督系統”，方便代表查詢本級部門預算編制和執行的全過程。這是在人大預算監督過程中運用互聯網及大數據等新興技術的重要體現，也是人大做好預算績效監督的重要手段。例如，四川省達州市通川區人大將部門的績效目標同步導入系統，可直接查看該部門的績效目標情況，讓人大的監督更有深度。“預算聯網監督系統”的推進，改變了以往人代會上材料復雜繁多的局面，通過計算機系統對每一分每一筆的財政資金進行跟進，既降低了績效監督成本，也提高了績效監督的客觀性。同時，對于推進緩慢的項目和政策，也可以通過系統及時反饋，有助于快速完成項目整改。

二、人大預算績效監督的時代特點

（一）監督權是人大的重要職權之一

代表職能是各個國家立法機關的重要職能，該職能從形式上表現為立法機關的規則如何代表選民，從實質上表現為實踐對選民需求如何反應，如何很好地代表整個社會的利益。我國是人民民主專政的社會主義國家，國家的一切權力屬于人民，無論是全國人民代表大會還是地方各級人民代表大會，都是人民當家做主的政治權力的組織形式。人大監督工作是整個人大工作的重要組成部分，加強人大監督是積極行使人大的法定職權、提高人大權威性的重要舉措，是將公共權力的運作納入民主與法治軌道的必然要求。

公眾對預算執行效率和運行結果的監督，也是預算績效管理過程的重要內容。在通過預算公開進行監督的基礎上，通過人大進行績效監督也是公眾監督預算執行結果的一種方式。同時，通過立法機關對行政機關的預算績效信息提出要求，可以進一步提高財政透明度。例如，在智利，議會已成功地敦促政府披露更多的財務和預算信息，要求定期提供財務報告和績效評估報告。巴西、智利、墨西哥和秘魯等國通過改革逐漸增強了預算系統的透明度和問責制。

（二）人大是獨立的外部監督主體

目前，實施預算績效評價與管理的部門主要是財政預算管理部門以及具體資金使用部門，資金使用部門對自身預算資金使用情況進行自評價，財政部門對預算資金使用實施整體績效評價。但在預算績效管理過程中，無論是財政預算管理部門還是資金使用部門，均屬于內部評價主體，同預算資金具有直接關聯性，其績效評價往往站在符合自身利益的立場來衡量，評價結果也難免會在某種程度上偏離客觀事實。即使是財政部門委托第三方機構進行的績效評價，其評價數據也主要來自于具體支出部門的相關匯報以及數據統計，評價過程也是建立在支出部門自評基礎上的。比如，某省自2013年開始在人大績效監督中引入第三方機構，其中就發現，在2015年對農村危房改造補助資金的使用評定中，兩個省級主管部門一個自評分為95.0分，一個自評分為95.9分，29個遞交自評材料的地方自評分均值為98.2分。但經過第三方和專家評估，最后總體得分為71.9分，等級為中。這是一個值得進一步思考的問題。

因此，人大作為獨立于財政部門以及資金使用部門的外部評價主體，其對預算結果的獨立績效監督，有利于提高評價結果的客觀性和審慎性。通過人大與財政部門、審計部門的內外部評價主體協同，也可以豐富評價主體結構，進一步完善預算績效評價體系。

（三）人大績效監督結果直接影響預算決策

預算績效評價的最終目標，是將結果應用于預算決策之中，形成從預算決策、執行到績效評價和結果使用的管理閉環。其中，人大是部門預算“二上二下”編制流程中的預算審批主體，相較于財政部門和資金使用部門的績效報告，人大績效監督的結果更加直接地影響預算決策。在審批階段關注績效結果的落實和使用，也是人大參與預算績效管理、保證資金撥付有效性的關鍵步驟。因此，若人大在參與預算績效管理的過程中，可以形成一套相對獨立于內部評價過程的績效監督報告，則會進一步加強全過程績效管理中的結果應用。

三、人大預算績效監督的時代挑戰

我國的人大預算績效監督仍處在起步階段，面臨著預算績效監督專門機構和人員的匱乏、未能形成獨立的預算績效監督報告、“預算聯網監督系統”與績效監督的進一步融合仍需加深等方面的挑戰。

（一）預算績效理念和規范有待進一步深化

如今，“花錢必問效、無效必問責”的績效理念已經深入到政府理財的各個方面。但預算績效管理在中國仍處于起步階段，除了應有的績效監督程序和形式外，人大代表在預算審批和決算審查的過程中，如何運用績效推動預算決策，這方面的理論和規范仍有待進一步深化。除了在預算流程中重視績效之外，也應將績效理念深入到人大預算績效監督過程的人員、方法以及技術層面，其中對于績效人才的培養和績效管理能力的提升就是最主要的一個步驟。

除此之外，在制度規范方面，部分地方人大已經出臺了針對預算績效監督的實施辦法和工作方案，但在總體層面尚未出臺類似規范性文件，這在一定程度上限制了人大預算績效監督的進一步深化。因此在法律完善的基礎上，相關實施指南的制定就顯得非常重要。指南內容可以包括人大績效監督的項目篩選方法、監督指標設置、跟蹤監督內容以及績效監督報告格式及公開范圍等多方面的具體內容，從而明確監督重點，制定監督規范，形成更加科學和精確的人大預算績效監督體系。

（二）績效監督專業人才和能力有待提升

人大預算績效監督是一項相對復雜的系統性工作，涉及財政財務管理方面的法律法規，以及社會管理和民生保障等領域的知識，需要具備較為全面的財政理論素養和專業能力。而目前各級人大在預算績效領域的相關人才儲備和專業能力培養上仍然有一定的欠缺。例如在對某縣的調查中發現，人大換屆選舉產生的199名縣人大代表中，具有財經相關工作背景或知識背景的代表不足十分之一，在鄉鎮級人大代表層面的情況則更為嚴重。即使是在縣人大常委會的工作機構和辦事機構內部，無論是人員數量還是知識結構，與預算績效監督的工作要求都相差甚遠，人大財政經濟委員會的工作人員也多為兼職。

（三）預算績效監督的資源整合和監督方法有待進步

人大預算績效監督需要在績效信息采集、數據整合以及監督方法上，與多部門和機構進行資源的整合。一方面，在日常監督中，不少地方在監督方式上仍然使用慣性思維，主要以聽取匯報、報送資料為主，很少綜合運用專項審計、聘請第三方機構進行評估、滿意度測評等多元化監督方式，不利于真實把握預算運行情況。因此，人大預算績效監督應該充分運用績效信息和監督資源，從而得到更加專業且審慎的監督結果。另一方面，在人大預算績效監督中，相關預算資源使用和預算績效信息的可獲得性有限，這在一定程度上限制了績效監督的發展。因此，如何充分整合資金使用部門、財政部門以及審計部門的績效資源，也是需要攻克的重要難題。

（四）預算績效監督面臨來自新技術的挑戰

如今，大數據、人工智能等新興技術的發展，日益深刻地影響著從私人部門到公共部門的各個領域，影響著企業營銷戰略、社會輿論走向、公共決策選擇等多個方面。“十三五”規劃綱要中就明確提出“實施國家大數據戰略”，把大數據作為基礎性戰略資源，加快推動數據資源共享開放和開發應用。其中，政府數據共享公開、大數據產業發展以及數據資源安全保護等問題，都是新時代面臨的新課題。

如何將新興技術融入預算績效監督的過程中，是新時代人大預算績效管理面臨的重要挑戰。如何運用大數據的數據采集、存儲、分析以及數據可視化功能，實現在各層級、各部門之間的數據共享，實現預算執行的績效實時監督，實現自動化的預算績效評價，同時增加預算績效公開渠道，實現更廣泛意義上的社會監督，這都是新技術背景下人大預算績效監督的重要發展方向。

四、新時代人大預算績效監督的路徑選擇

（一）人大預算績效監督的專業化

隨著預算績效管理的推進和發展，績效的理念已然日益融入預算編制、審批、執行和結果評價的全過程中，人大在預算審查監督過程中也更加注重關注資金使用情況與績效結果。今后，人大預算績效監督應進一步專業化，尤其是專業部門的設置和專業人員的培訓。

目前，各級人大在機構設置上已初步具備預算績效監督的有效實施條件。各級人大對財政支出以及預算執行的監督機構主要有人大常委會預算工作委員會以及人大財政經濟委員會。人大常委會預算工作委員會負責協助人大財政經濟委員會承擔人民代表大會及其常委會審查預決算、審查預算調整方案和監督預算執行方面的具體工作。這種“委員會輔助+立法機關審查”的機構設置，與國際上立法機關的預算績效監督機構設置是一致的。而在監督內容上，目前對資金使用績效的審查已成為人大預算績效監督的一個重要部分。2019年6月，全國人大財政經濟委員會《關于2018年中央決算草案審查結果的報告》就對加強預算績效管理提出了新的要求。全國人大常委會預算工作委員會和全國人大財政經濟委員會組成調研組對行政事業性國有資產管理情況進行調研時，也對行政事業性國有資產的績效管理做出了調查和要求。

為了進一步提升人大預算績效監督能力，專門的機構設置以及專業的人員培訓是必不可少的。在機構設置上，人大可以嘗試設立專門的預算績效監督辦公室，培養專業的預算績效管理人才。目前人大預算績效監督多采取專家評審、委員投票等形式進行后監督，這是在人大內部績效評價人員較為欠缺的情況下，較為快速和節約的做法。但部分委員對預算績效管理領域并不完全熟悉，外聘專家的能力也良莠不齊，因此專門的機構和人才培養是至關重要的。預算績效監督辦公室對各資金使用部門的預算績效情況進行跟蹤和記錄，整理各部門上報的預算績效信息，從而為人大及其常委會進行預算績效監督提供必要的支撐。在此基礎上，由預算績效監督辦公室形成專門的、格式統一的績效監督報告，可以為下一期預算決策提供更加直觀的績效信息，從而構成預算績效管理的閉環系統。

（二）人大預算績效監督的公開化

聽證會是各國立法機關預算績效監督的重要方式，也體現了公眾在預算績效監督中的重要作用。從國際經驗來看，預算績效聽證會包括立法機關、行政機構、審計部門等多領域的工作人員，而聽證會的錄像或結果也會向社會公開，接受社會的監督。英國議會公共賬目委員會將聽證會作為關鍵機制和工具，大多數公共賬目委員會（55%）在公開場合舉行聽證會，記錄并發布委員會聽證會的報告。87%的公共賬目委員會在可能的情況下，通過互聯網將會議情況免費提供給公眾。

在我國人大預算績效監督的實踐中，也有一些績效評價聽證會的實例。2016年11月，江蘇省丹陽市人大對“基本公共衛生”服務項目2017年預算編制（草案）及2014年以來該項目實施績效情況舉行了聽證會。2020年上海市《閔行區人大常委會關于全面實施預算績效監督的工作辦法》中，明確提出區人大常委會每年確定財政資金量較大、社會關注度較高的重點項目或政策，舉行績效聽證會。2020年9月首次召開政策績效聽證會，部分區人大常委會組成人員，部分市、區、鎮人大代表，區政府相關部門負責人，行業專家以及社會公眾等90余人參加。

聽證會是人大與社會協同開展績效監督的有效方式，如果預算要反映真正的國家優先事項，而不僅僅是政府優先事項，那么召開公眾協商和公開聽證會就是必要的。在此基礎上，人大也應及時將重點項目和政策資金使用的績效監督結果向社會公開，增加政府預算資金使用的透明度，接受更廣泛范圍內社會公眾的監督。

（三）人大預算績效監督的技術化

預算執行中的績效監督已成為全過程預算績效管理鏈條中的一個關鍵步驟，“預算聯網監督系統”加快了人大績效監督技術發展的腳步。今后，可以在預算編制審批階段加入對績效目標的導入和審查，保證后續監督和評價工作可以對標績效目標。在績效跟蹤監督過程中，隨著資金的使用而及時獲取績效信息，在“預算聯網監督系統”中引入大數據等新興技術，運用傳感器、檢測儀等實時監測設備，實現對于預算資金使用客觀數據的動態傳輸。進而，根據上傳的數據以及導入的績效評價指標進行自動化的監督評價。這樣，既節省了人大預算績效監督所需要投入的技術人員和評價成本，也在一定程度上增強了監督結果的客觀性。

在后續“預算聯網監督系統”的完善中，也可以考慮與財政部門、審計部門和資金使用部門形成聯網數據庫，從而保證數據的一致性和真實性。并嘗試將“預算聯網監督系統”的數據從省市內的數據共通擴大到全國范圍內的實時共享，消除各地區和各部門之間的信息孤島，形成橫向可比、縱向可以追溯的資金使用數據集合平臺。同樣，系統內的數據也需要對社會和公眾進行公開，以方便社會監督。

（四）人大預算績效監督的協同化

在預算績效管理的不斷發展中，財政部門的預算績效評價以及審計部門的績效審計都取得了明顯的進步。在浙江省溫嶺市人大的預算監督實踐中，也出現了人大將重點預算項目委派給財政部門和審計部門進行績效評價和績效審計，并通過持續跟蹤輔以調查的形式，對績效評價進行監督。但在人大與財政部門、審計部門等多元主體的協同過程中，仍然需要進一步考慮規避利益相關方尋租風險、增強監督的獨立性和客觀性等方面的問題。

一方面，財政部門在多年來的預算績效評價中，形成了較為完善的績效目標編制流程、預算績效評價指標庫、績效評價方法以及指標權重設置等方面的經驗。在人大預算績效監督的過程中，由于目前各支出部門進行績效評價的方式，通常是績效自評、部門評價或者專家評價之后，由評價人員撰寫報告，人大如果僅僅依靠聽取績效評價報告來監督預算績效，有時會難以避免主觀因素。尤其是對于某些地方領導的“欽定項目”，即使績效結果欠佳，也往往對之無可奈何，這就更加助長了個別支出部門“有恃無恐”的氣焰。因此，人大預算績效監督應該充分發揮其作為外部評價主體的獨立性，參與績效評價工作，借助財政部門已有的績效指標體系（包括指標內容、指標解釋、目標值、標準值以及權重設置等）和評價方法，主動開展績效評價工作。

另一方面，審計部門也是預算績效管理中的重要外部主體，在績效審計的發展過程中，績效的概念已經融入到項目、政策以及預算執行審計的過程當中。因此，考慮到審計部門的外部主體特征，可以由人大委派審計部門對重點項目和政策進行績效審計，形成的績效審計報告和整改意見，應該直接上報人大進行審查。在績效審計結果的基礎上，人大再對項目和政策實施進一步的抽查和監督，這樣既節省了人大預算績效監督的人力和物力，也更加具有專業性。