全成本預算績效管理的若干問題：緣起、理念和框架

●曹堂哲 彭珮文

一、引言

近年來，財政形勢步入“緊平衡”狀態，收支矛盾日益突出，壓減成本、提高質量和效益、講求績效，已經成為財政政策和預算管理的基本取向。2018年中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過了《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，在對預算績效管理的“總體要求”中強調“更加注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束”。2019年12月《關于印發〈事業單位成本核算基本指引〉的通知》（財會〔2019〕25號）明確了事業單位成本核算單位進行成本核算應當滿足內部管理和外部管理的特定成本信息需求，包括成本控制、公共服務或產品定價、績效評價等方面。2020年5月第十三屆全國人民代表大會第三次會議審議的預算報告中指出“研究開展成本效益分析，為優化預算編制提供依據。”2021年《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）要求“推進運用成本效益分析等方法研究開展事前績效評估。”2021年6月，第十三屆全國人民代表大會財政經濟委員會《關于2020年中央決算草案審查結果的報告》中提出，要“探索運用成本效益分析，提高績效評價質量。加強績效評價結果運用，健全績效評價結果與安排預算、完善政策、加強管理的掛鉤機制。”2021年8月《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》（財預〔2021〕101號）重新定義了績效目標，在原來預期產出和效益的基礎上引入了成本控制，明確“項目支出績效目標，是指中央部門依據部門職責和事業發展要求設立并通過預算安排的項目支出，在一定期限內預期達到的產出和效果以及相應的成本控制要求。”可見，開展成本效益分析，實施全成本預算績效管理已經成為未來我國預算管理和政府治理的重要政策趨向。

然而，在績效評價和管理的實踐中，成本效益的理念尚未牢固樹立。績效目標申報中存在成本指標“虛化”、質量指標與公共服務標準聯系“弱化”、效益指標“軟化”等問題；績效評價中存在重決策、過程、產出和效益各項指標分別評價，重達標考核和合規審查，輕投入產出、成本效益的傾向。鑒于此，樹立“物有所值”的績效管理理念，強調成本、效益和質量，實行全成本預算績效管理，將是預算績效管理改革的重要方向。

本文嘗試闡明以成本效益分析為基礎的全成本預算績效管理模式，分析其背后的理念遵循，梳理實踐探索和國際經驗，總結其框架、方法和流程，以期對深化我國預算績效管理改革有所助益。

二、“物有所值”是全成本預算績效管理的理念基礎

績效目標管理是貫穿預算編制、執行、決算和監督各個環節的“紅線”，是預算安排、績效監控、績效評價的重要基礎和依據。在2021年《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》印發之前，績效目標定義為“預算資金在一定時期內達到的預期產出和效益”，績效目標管理遵循產出和效果的達標考核模式，即預算編制階段設置產出和效益指標，預算執行開展監控，預算評價實施對照檢查。這一模式有力地推動了預算管理從投入預算轉向結果導向的績效預算，但也遇到了一些問題值得深思。

（一）成本指標“虛化”問題

績效目標申報表中的成本指標應該反映為提供公共產品和服務在人員、設備、材料等方面的資源耗費，總成本、分項成本和單位成本等是成本指標的體現形式。在績效評價的時候，應該核算實際發生的成本，并與預估成本或標準成本進行比較。這些都是績效管理的理想狀態，但實際中存在成本指標虛化的問題主要體現如下：一是績效目標申報表中填報的成本指標未經核算，缺少成本標準。大部分績效目標申報表中填報的成本指標往往是預算投入數，一般是先了解有多大的“蛋糕”，把投入當成了成本，用投入倒算出產出的單位成本，成本與產出、質量和效果之間沒有實質關聯。二是績效評價未進行成本評價。績效評價的時候，很少在對實際成本進行分析、審核的基礎上，對成本的合理性和經濟性進行評判。現有的績效評價指標體系中“成本節約率”和“預算執行率”是一對相互抵消的指標，達到同樣的產出和效果，兩個項目的投入成本不同，但最終得分是一樣的。三是成本信息公開不充分。在隨預算公開的一些績效目標申報表和決算公開的績效自評表中，存在不填報成本指標或不對成本指標進行自評的現象。四是績效結果運用的深度和廣度有待提高。在達標考核和合規性審查模式下，重點績效評價存在“重分輕合”的現象，即在績效評價中，決策、過程、產出和效益四塊指標分別進行打分，對上述四部分中每一個分項的一級指標，和每個一級指標的構成指標是否達標進行分析，但并沒有對項目的質量、成本和效益進行系統分析。“重分”可能會導致不符合邏輯的結果，即單從分項來看，決策和過程指標的得分很好，而產出和效益指標的得分不高；或者是產出和效益指標的得分很好，但是決策和過程指標很差。在這種分項評價和審查模式下，經過幾輪評價“學習”和“訓練”，合規性程度逐漸提高，導致重點績效評價項目80分及以上的項目越來越多。若每一次績效評價結果都是“優”“良”，那么績效評價結果運用于政策調整、預算安排、管理改善的空間將越來越小。總之，要想把虛化的成本做實，解決成本“虛化”問題，就需要對成本實施目標管理和預算管理，形成一批成本定額標準和支出標準，開展成本預算績效管理。

（二）公共服務質量指標“弱化”問題

財政資金，尤其是幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶的基本公共服務資金，需要達標且實現均等化，這就需要公共服務標準。現實中，一些項目的績效評價要么是評價者沒有利用標準去評價，要么是沒有可用標準去評價。比如：某市水務改革發展專項轉移支付資金，涉及多個支出方向，包括節水型社會、清潔小流域、黑臭水體清淤等，這些支出方向在各區分配額度也不一樣，判斷A方向是否需要進一步投入，B方向是否需要削減，如果沒有公共服務標準和基本公共服務均等化的原則，就無法進行有效評價。在評價中，工作組找到了《生態清潔小流域建設技術導則》等相關公共服務標準，該導則明確了生態小流域評價的指標和方法，有了標準，就很容易對市屬各區的產出效果和資金配置作出合理評判。

（三）效益指標“軟化”問題

評價過程中無法客觀衡量和考核效益指標，主觀性過強。在實踐過程中，部分項目指標值設置過“軟”，設置“明顯”“提高”等主觀性較強的指標值，沒有明確的考核標準和證據支撐，績效評價約束作用不強。

上述三個問題，事關預算績效管理的兩端，一端是投入成本，一端是產出質量和效益端。如何做好成本評價；如何高質量地評價產出和效益；如何將投入端和產出端聯系起來？這就需要將績效理念從達標考核和合規審查深化到“物有所值”，實施全成本預算績效管理。

物有所值（Value for Money，VfM）即是在公共服務提供的鏈條中追求從資源向投入轉換的經濟性，從投入向產出轉換的效率性，從產出向效益轉換的效益性，以及分配結果的公平性。按照物有所值的績效理念，績效好不好，不僅僅看決策、管理、產出和效果合不合規，是否達到了目標，更要看投入和成本是否能夠支持和匹配產出和效果，是否投入產出和成本效益高。

三、全成本預算績效管理的基本框架

全成本預算績效管理是實現“物有所值”的重要工具，是基于成本、質量和效益分析與比較的預算資金管理模式。在預算編制階段，通過將成本和質量進行比較，確定質量更高并且成本更低的預算項目或政策目標，通過成本核算以確定項目和政策財政資金的投入規模；在預算執行階段，對預算執行和績效目標兩方面實行“雙監控”，對成本和質量進行管控，推進績效目標的順利實現；在預算監督階段，對預算項目或政策的結果進行評價，并依照預先設立的績效目標進行監督問責。

（一）全成本預算績效管理是預算績效管理的“守正創新”

全成本預算績效管理不是“另起爐灶”，而是將成本效益這一績效理念與方法融入預算管理全過程，在現有預算績效管理體系中，更加強調成本、質量和效益問題，為預算績效管理找到一條提質增效的思路，是預算績效管理的“守正創新”。從全方位的角度而言，二者都涉及政府、部門（單位）、政策和項目各個層面，正所謂各部門、各單位、各政策和項目負責人“花錢必問效，問效必問成本，無效必問責”。從全過程的角度而言：在預算編制階段，二者都開展事前績效評估、績效目標管理等績效管理活動，全成本預算績效管理在事前績效評估中引入成本效益分析，在績效目標管理中把成本、質量和效益指標做實，并開展成本分析和成本核算，實現預算安排核成本、定指標、明績效。在預算執行階段，二者都開展預算執行和績效目標“雙監控”，但后者更強調質量和成本的管控。在決算環節，兩者都開展績效自評和重點評價，后者更強調開展成本評價和成本效益分析，評價資金的物有所值。從全覆蓋的角度而言，二者都覆蓋“四本”預算，后者更加強調方案的比選，更加強調物有所值理念對決策的支撐作用，采用成本效益分析（Cost Effectiveness Analysis）、成本效用分析（Cost Utility Analysis）、成本收益分析（Cost Benefit Analysis）、社會投資回報率（Social Return on Investment）、成本與影響的相關性等級（Rank Correlation of Cost vs Impact）、基本資源效率分析（Basic Efficiency Resource Analysis）等物有所值評價工具開展績效評估評價。后者尤其適用于政府投資項目、購買服務項目、專項債務項目、PPP項目等具有強烈經濟和社會效益導向的政府投融資類項目。

（二）全成本預算績效管理強調“全成本”的觀念

全成本是指將企業在生產經營過程中發生的各種耗費按照一定的對象進行分配和歸集，以計算總成本和單位成本，包括全部各方投入、全要素分攤、全方位責任、全周期管控和全資源資產資金覆蓋五個方面的內容。全部各方投入是指在績效管理時，需要將所有的投入納入考量。比如PPP項目統籌考慮政府和社會資金，轉移支付考慮財政事權劃分。全要素分攤是指任何一個項目包括直接費用和間接費用的分攤，以此為基礎，可為政府直接提供還是購買服務提供決策依據。全方位責任是指各級政府、各部門、各單位“誰花錢，誰講績效”，做到“花錢必問成本，成本失控必問責”。全周期管控是指在項目全生命周期中，在預算編制、執行、決算的全過程中，在中期財政規劃和年度預算都要進行成本管控。全資源資產資金覆蓋包括資源、資產和資金三個方面的投入成本，即便政府部門無償使用的資產和資源，也需要納入成本核算，才能真實地反映政府提供公共產品和服務的成本。

（三）全成本預算績效管理是新型財政治理模式

全面掌握項目運行的“全成本”，有助于政府對公共產品的收費價格、補貼、投融資等機制進行統籌。對項目實施績效考核，尤其質量、效益和成本，并將考核結果與下年度預算資金安排相掛鉤，有助于強化過程監控，落實結果運用，壓實各方責任（齊小乎，2018）。全成本預算績效管理將成為進一步深化預算管理制度改革的重要突破口，牽引出強調成本效益的財政治理模式。在預算決策上，將意味著零基預算的實現路徑之一是建立基于成本效益分析方法的預算資金分配與管理模式；在財政和部門的關系上，將意味著抓兩頭（成本效益），促中間（管理效率）的財政工作思路；在業務和財務的關系上，將意味著成本定額、支出標準和公共服務標準的“價值三角”形成；在績效結果運用上，將意味著成本控制的好壞（成本績效）將與產出和效益好壞一樣，成為預算安排、政策調整和管理改善的重要依據。

一是結果導向的預算管理模式。全成本績效預算管理是一種從結果，到管理再向投入延伸的績效導向的過程。先考慮結果、預期目標是什么，然后考慮技術、備擇方案和實施手段，最后在既定方案之上匹配投入。

二是抓兩頭促中間的財政治理方法。“兩頭”是指成本和效益，“中間”是指業務和管理。“抓兩頭促中間”意味著厘清財政部門和預算部門之間的關系，財政管錢，負責“抓兩頭”，對產出和效益、投入成本進行密切監控；部門管事，財政將管理的自主權放給部門，部門能夠靈活地通過各種業務改善和提高效益，降低成本，以更好地實現“業財融合”。

三是建立聯系投入和產出的“價值三角”。通過全成本預算績效管理，推動成本定額、財政支出和公共服務三類標準的統一，形成預算和績效一體化的穩定價值三角。

（四）全成本預算績效管理的基本流程

全成本績效管理框架包括核成本、評績效、出定額、調機制、促管理五個環節。核成本，即從全成本口徑，運用科學合理可行的成本核算方法，對項目支出的歷史成本進行分析，摸清成本核算與分攤方法，分析影響成本的關鍵因素和成本變動趨勢。評績效，指從投入成本、產出質量、效益效果三個維度，建立項目（政策）成本預算績效分析指標體系和標準體系，對項目（政策）進行成本效益分析，開展事前評估、事中監控考核和事后績效評價。出定額，指通過標桿分析和趨勢分析，剔除歷史成本中不合理因素，進一步建立或優化支出成本定額體系。調機制，包括結合成本定額和成本效益分析指標體系，分析結果明確財政支出標準，建立合理有效的政策保障機制。建立績效付費機制，將成本定額控制與成本績效獎勵相結合。促管理，是指對財政支出的規劃設計、組織安排、實施模式、職責分工、監督管理等財政政策提出優化建議。

以北京為例，具體實施的步驟包括：確定成本預算績效分析對象、制定總體工作方案并且成立事前評估工作組，下達成本預算績效分析任務、進行業務培訓、擬定工作方案、組建專家組、收集審核資料、通過現場調研等方式多方獲取項目信息、進行專家論證、撰寫并提交正式報告、結果反饋與應用等環節（北京市財政局，2020）。

四、全成本預算績效管理的比較借鑒

成本效益分析（Cost Benefit Analysis，CBA）是全成本預算績效管理的核心工具。預算績效管理中的成本效益分析，是指通過貨幣化的方式，對政府政策、規制和項目等活動的成本和收益進行度量，從而支持預算決策的方法（曹堂哲、陳銘媛，2020）。成本效益分析源于私營部門，后被OECD國家逐步引入績效預算領域，并成為重要的預算績效管理工具，并以指南和規章的形式進行確立。

英國財政部《綠皮書》介紹了成本效益分析一般性的步驟；加拿大財政部出臺的《加拿大成本效益分析指南》（Canadian Cost-Benefit Analysis Guide）從界定議題、設置目標、開發備選方案、成本效益分析和準備會計報告五個步驟方面詳細介紹了用于規制目的（regulatory proposals）成本效益分析應用；新西蘭的《成本效益分析工具用戶指南》（CBAx Tool User Guidance）則為各個部門和機構提供了運用Excel工具進行實際操作方面的指導。

（一）英國政府預算管理成本效益分析

英國是在績效預算管理和政府治理中廣泛運用成本效益分析工具的典型國家之一。成本效益分析的應用范圍經歷了從工程、公共政策決策到規制和預算決策評估的拓展歷程，并形成了規制、政策項目等各個層面全覆蓋的成本效益分析體系（曹堂哲、陳銘媛，2020）。

英國在具體實踐應用中，還形成了一套完整而成熟的分析體系，并編制了《綠皮書》（Green Book）等成本效益分析指南、設計了基于Excel的分析工具和模型等。這些指南和模型工具廣泛應用于英國公共部門各個領域和所有支出決策。

英國的全過程成本效益分析貫穿項目的全過程。在項目交付前，即事前評估階段，會利用成本效益分析對各個方案進行評估，并將計算結果作為方案比選和預算資金分配的依據。在項目實施階段，會對項目進行跟蹤監測，并進行事中評估。若項目未能達到預期目標，則會對交付方案進行重新設計，甚至停止該項目，以降低損失。在項目交付后，則會利用成本效益分析進行反饋，為未來的項目評估提供有益的參考信息（曹堂哲等，2020）。

英國的成本效益分析應用于規制影響評估、財政支出政策等領域，并有一套完整的制度和組織體系作為保障。比如，在規制影響評估中，英國通過成立不同層級的專門小組，分別負責對政府干預計劃進行宏觀監控、運行監督和支持、行動匯報和反饋等。部門規制影響評估小組還設有專門對小組負責的大臣。英國還設立了監督制度，通過提交政策方案同時提交評估小組大臣簽字授權的規制影響評估報告，以落實責任。在監督問責方面，議會協商辦公室、財政部門和國家審計署各司其職，權責分明。又比如在財政支出政策中，各個部門需要制定支出限額和年度支出計劃，并實行總額控制，以提高資金使用的質量和效益。英國公共部門在預算支出的控制中，需要依照《綠皮書》中的成本效益分析工具進行評估，并證明該項目或支出是物有所值的（曹堂哲等，2020）。

（二）美國國防部采辦項目成本分析

成本分析手段的運用在美國國防部得到不斷強化與發展。美國國防部于2020年發布了DoDI5000.02《適應性采辦框架的運行》（Operation of Adaptive Acquisition Framework）、DoDI5000.73《成本分析指南與程序》（Cost Analysis Guidance and Procedures）等一系列文件和指南，對國防部采辦項目的成本分析工作步驟和要求作了進一步完善。

DoDI5000.02《適應性采辦框架的運行》將采辦項目的成本分析以法規的形式進行確定，并將其確立為十大業務領域之一。DoDI5000.02T《國防采辦系統的運行》（Operation of the Defense Acquisition System）提出在項目全周期的各個階段都需要進行成本分析，并提供報告。在成本分析中，需要對全周期各個階段的成本、技術可行性、經濟可行性、可持續性和項目進度等進行統籌分析，要求強化風險管理，以降低成本，并提高成本的透明度。《成本分析指南與程序》則對國防部、各軍種和項目管理機構等部門的職責關系進行明確規定。在采辦項目的成本分析中，國防部主要負責指南和程序制定、國防預算編制管理、重大項目成本分析、對成本分析工作指導監督等工作；各軍種主要負責《成本分析指南與程序》中規定的工作；項目管理機構則負責事前成本分析，并將事前評估的結果向成本分析機構或成本評估與計劃鑒定局報告。項目管理機構還需要對經費使用負責。此外，《成本分析指南與程序》還對重大能力采辦、國防業務系統和服務采辦等不同項目的成本分析內容與程序步驟進行了規定。在重大能力采辦項目中，需要進行獨立成本估算、多年期采購合同和對初始能力后續保障的成本分析。在國防業務系統和服務采辦項目中，則包括成本效益分析、方案比選、性能參數和基線成本等內容。在采辦項目實施過程中，國防部還應公布績效評價報告與年度成本評估報告，政府主要機構則對項目費用進行持續監控（魏慧豐、張海濤，2020）。

國外經驗對于完善我國預算績效管理的成本效益分析，推動全成本預算績效管理提供有益借鑒。首先，在標準建設方面，可以借鑒英美等OECD國家的經驗，編制成本效益分析指南和成本數據庫，完善公共服務、成本和質量標準，并建立標準的動態調整機制和矯正機制；其次，在思想理念方面，還需要強化全成本績效管理理念，確立成本效益分析的核心地位，將成本效益分析運用于預算管理的全過程；此外，在制度建設方面，需要厘清部門權責，強化財政的主導作用和各部門的主體地位，出臺相應的規章制度，合理劃分各部門的事權，落實各方責任。

五、我國全成本預算績效管理的實踐探索和成效

全成本預算績效管理的系統性的探索從北京等地開始，目前在衛健委、國務院機關事務管理局等中央部門已經形成了一些創新經驗，在北京、山東、河北、云南等地已經如火如荼地開展起來。以北京為例，全成本預算績效管理的探索經歷了以下幾個階段：

（一）破題研究（2018年）

北京市2018年將學前教育和養老機構運營2個社會關注度高、財政投入大的公共服務領域，選入第一批成本預算績效的試點項目，率先開展成本預算績效改革“破題”（吳素芳，2019）。北京市財政局、北京市教育委員會、北京市民政局聯合中國社會科學院財經戰略研究院等專業機構，克服缺乏借鑒經驗、缺少基礎數據和行業標準等各方面的困難，通過廣泛開展調研和實地走訪、組織數據收集等工作，向幼兒園和養老機構發放調查問卷約15萬份，共收集1500多家幼兒園和280多家養老機構的數據信息。根據國家及本市有關政策來擬定核心質量標準，從“兜底線、保質量、強監管、重問效、可持續”五個方面著力研究制定成本和績效指標。幼兒園機構的指標體系包括“每天消毒次數”等在內的34項運營成本指標，和“幼兒家長滿意度”等在內的37項效益指標；養老機構的指標體系包括“生活照料服務”等在內的39項運營成本指標，和包括“老年人滿意度”等在內的12項效益指標（吳素芳，2020）。工作組對機構的運行“全成本”進行搜集整理和分類分析，構建投入成本、產出質量和效益效果的對應關系，形成了具有針對性的政策實施整改意見，形成了《幼兒園運行成本預算績效報告》和《養老機構運營成本預算績效報告》，作為來年預算編制的依據（齊小乎，2018；中央財經大學課題組、北京財政局，2021）。

（二）試點推進（2018—2019）

2018年底，啟動了第二批8個重點領域（包括老舊小區綜合整治、平原造林養護、自來水集團補貼、京交會、“投貸獎”聯動政策、院前急救、地面公交補貼、城市管網供熱等）的成本效益分析工作，并對成本預算績效管理方法進行探索和總結（吳素芳，2020）。

該項工作作為局領導班子重點工作，由局長親自統籌，主管領導牽頭，分別成立9個項目工作組，協調主管部門、單位確定了實施分析范圍和實施方案，梳理了部門規劃和相關制度，完成了前期數據的收集，組成了包括公共管理、財政金融和會計統計方面的專家智庫，并推薦清華、北大、人大、復旦和中財的專家指導具體項目分析，嚴控考核指標的科學性和實施路徑的可行性。

第二批試點項目梳理了成本內容、成本結構和歷史成本水平，并以此數據為基礎制定了財政補貼定額標準，達到了完善定額管理和優化預算編制的目的，形成了一系列標準化的工作程序，為成本預算績效改革的大范圍推廣奠定了良好的基礎（齊小乎，2018；中央財經大學課題組、北京財政局，2021；吳素芳，2020）。

（三）提質拓圍（2019—2020）

2019年6月繼續推動了第三批19個項目成本效益分析工作，目前第三階段成本預算績效項目正在有序推進中，全面推動成本預算績效向生態保護、城市管理、產業發展、教育教學、鄉村建設、醫療衛生、基本建設和政府公共服務領域進行拓展延伸，重點關注廢舊礦山環境整治、美麗鄉村建設、北京城市文化中心建設、優化民生便利服務、全學段教育體系、城市公交和路燈、公立醫院成本和行政運行成本等不同領域的19個專項進行成本效益分析，結果應用于2020—2021年預算安排中（吳素芳，2020）。

通過第三階段的改革，完善了財政支出標準。在保證部門合理的需要的同時，建立切實可行、成本可控、注重結果、適時調整的財政支出定額管理模式（齊小乎，2018；中央財經大學課題組、北京財政局，2021）。

（四）全面開展階段（2020至今）

2020年進一步在公用事業、市對區轉移支付資金、市級行政運行、政府投資項目等領域開展了全成本預算績效管理。

一是推進公用事業領域成本管控和績效考核。落實《市級公用事業成本控制工作方案（2019—2021）》，重點對城市運行維護類、運營補貼類、資產購置類、工程建設類以及農林水等領域公用事業項目開展全過程、全周期成本管控，制定并完善公用事業建設和運行標準，建立投資、價格、補貼聯動機制。

二是開展市對區轉移支付資金全成本績效分析。重點對社會建設、節能減排、文化保護等領域8項市對區轉移支付資金開展全成本績效分析，涉及資金127億元。通過分析，明確市區財政事權和支出責任，摒除無效低效資金，避免過度投入和過度保障，調整優化市區預算管理體制。

三是開展市級行政運行全成本績效分析。在梳理市級部門（單位）人員基本定額的基礎上，重點分析政府購買服務等事項，明確事權支出責任、厘清行政運行成本結構和內容、衡量行政運行效率，制定行政運行定額標準，進一步壓縮行政運行成本空間，提高政府效能。

四是開展政府投資項目成本管控績效評價。按照《關于加強市級政府性投資建設項目成本管控的若干規定》要求，對2019年653億元市級政府投資項目的立項決策、規劃設計、資金籌措、概算編制、項目施工、竣工決算、項目運營等環節成本管控情況進行績效評價，切實解決政府投資項目超規模、超標準、超概算、財政負擔過大的問題，清理剔除無效低效投資項目，減少因功能重復、標準過高造成的成本增加。

五是拓展到政府財政運行綜合績效評價。2020年北京市將成本績效理念拓展到政府層面，將成本節約作為區級財政運行綜合績效評價的重要組成部分。2021年上半年，作為財政運行綜合績效評價的構成部分，市財政局開展了區級政府成本節約專項監測與評價，監測評價經市政府常務會議研究審議后印發各區各部門，推動了各區、各部門及時補齊行政運行、城市運行等方面的短板。成本預算績效管理已經成為檢驗各區財政工作的“體檢表”，引導財政工作的“指揮棒”和“風向標”。

六是向民生政策評價拓展。成本績效理念拓展到民生政策評價，2021年5月北京市財政局印發了《關于開展民生政策績效評價的工作方案》，對46項民生政策首次集中“體檢”，將成本績效的理念拓展到政策評價，為推動成本控制和政策可持續性，實現公共資源和政策目標的匹配提供了有力的支撐。

七是向各部門各區壓實責任。2021年8月北京市財政局印發《關于開展2021年成本預算績效分析工作的通知》，將全成本預算績效管理主體責任壓實到各區各部門，組織市區預算單位開展成本預算績效分析工作，以成本績效分析推動財政支出標準化建設。2021年9月北京市財政局印發最新修訂的《北京市市級財政支出事前績效評估管理辦法》將成本績效理念和成本效益分析方法融入了事前績效評估指標體系（吳素芳，2020）。

如今成本預算績效已經成為北京市財政“十四五”規劃的重要任務，包括“嚴控行政運行成本”“全面推進公共服務領域成本績效管理”“開展政府購買服務全成本績效分析試點”等（吳素芳，2020），到2023年底，北京將在公共事業領域建立成本質量效益和財政補貼掛鉤的績效考核體系。

六、全成本預算績效管理未來展望

全成本預算績效管理是預算管理提質增效的一條路徑，把現有的目標管理模式深化為物有所值模式。除了回答傳統的“產出效益是否實現”“目標是否達到”的問題之外，還將解決“實現目標是否省錢”的問題。全成本績效管理找到了一條將績效和預算掛鉤更加緊密的路徑。在未來，為進一步提高全成本預算績效管理的能力與水平，可以從下述六個方面著重發力。

（一）形成成本預算績效管理初步制度體系

一是政府部門、政策和項目都要樹立成本意識，加強成本管理。政府層面要從運行成本、城市運行、重大投資和項目管控等方面強化成本績效管理。各部門各單位加強行政成本管控，推動分行業分領域的成本定額標準、支出定額標準和公共服務標準體系建設。通過構建全方位的成本預算績效管理體系，在減低成本，增質提效方面實現政府、政策和項目的系統集成。二是要理順財政和預算部門的關系。部門和單位作為成本管控的第一負責人，必須遵循“花錢必問效，無效必問責”的績效理念，講究績效也意味著要講究成本控制。財政職責主要是建章立制、示范推廣、標準規范制定、組織協調等。三是完善制度流程，把成本績效的理念融入預算和決算的全過程，并推動方法運用落地落實。

（二）擬定標準化的成本預算績效分析框架

英國、美國和澳大利亞等國較早將成本效益分析運用于績效預算中，并編制了相應的成本效益分析指南。此外，我國各地的各部門、各單位也正在積極探索成本績效核算的方法，并試圖打造一套全成本績效管理的工作流程。在未來，有必要將總結試點經驗，擬定全成本預算績效管理操作規程和結果應用辦法，編制適合我國國情的成本效益分析指南，探索一套適合中國特色的成本績效分析框架和以投入成本、產出質量、效益效果為核心績效考核體系，指導各地各部門開展相關領域全成本預算績效管理工作。

（三）建立以成本數據為基礎的定額標準體系

適時對試點形成支出定額標準應用情況、實際成本壓控情況和績效考核情況進行評估，對于由政府全額提供公共服務的純公益性項目、政府負擔一定比例資金的公共服務的準公益性項目和政府投入一定引導性資金的市場化程度高的項目，分別以其成本數據為基礎制定支出標準和成本標準體系，建立支出定額標準動態調整機制，并及時予以公示。

（四）設置基于定額和質量的財政補償新機制

將成本、質量和效益指標的績效考核結果和對部門和項目的財政補貼額度掛鉤，實行“績效付費”，以避免陷入“越虧損，越補貼”的怪圈，提高財政補貼的使用效益。

（五）將績效評價從合規性為主推到物有所值

推動預算績效管理高質量發展，實現預算績效管理目標管理模式向成本預算績效模式轉換。運用成本效益分析，通過績效評價形成一套支出標準和管理規范，并從成本、質量和效益角度多層次、廣覆蓋的設置績效考核指標。根據事前制定的定額標準、支出標準和公共服務標準，開展業務工作考核，并及時進行反饋，由此提高績效評價結果的利用空間。

（六）實現財政定額標準、支出標準和公共服務標準銜接

在三類標準統一的基礎上，實現財政管理和預算支出的標準化、標準的科學化。從而克服成本“虛化”、質量指標與公共服務標準聯系“弱化”問題和效益指標“軟化”問題，提高績效評價的約束性，引導資金使用者強化對部門和項目的成本管控，保障各方職責的落實，實現節約成本、增質提效的目的。