新時期中央級科研院所內控現狀與優化對策

●王 玲 栗云靜

一、引言

科技是第一生產力，科技創新在國家中長期發展戰略中居于重要地位，近年來我國科研整體投入超2萬億元，呈逐年增長趨勢。中央級科研院所作為國家隊，承擔著國家科技計劃的重要攻關任務，科研經費來源多、規模大，科學研究業務活動復雜，具有不確定性，要想“花好錢、辦好事”就需要持續深入開展單位內控建設，規范內部經濟和業務活動，強化內部權力的規范運行。2021年是我國“十四五”規劃開局之年，中央級科研院所步入新發展階段，在全面建設社會主義現代化國家新征程上發揮更加積極的作用。為推動科學事業快速發展，加快攻關“卡脖子”的科技難題，2021年8月《國務院辦公廳關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》（國辦發〔2021〕32號）印發，賦予科研經費管理更大自主權，旨在全面激發科研人員的創新創造活力。立足新發展階段、堅持新發展理念、服務新發展格局，中央級科研院所需要構建新時期適合科研規律、更加科學有效的內控制度，運用新技術主動融入新發展階段，進一步釋放科研新活力，實現科技創新的新突破，推動我國科學事業向更高水平邁進。

二、中央級科研院所內控建設現狀

科研院所屬于知識技術密集、高層次人才集中的科學事業單位，承擔著國家關鍵領域核心技術攻關任務和人才培養任務。科研領域是不斷改革的領域，科研院所引入內控制度是在合理保障科研經濟業務合法合規的前提下，以人為本，以充分調動科研人員的積極性為出發點，激發其創新創造活力，提高科研機構運行效率和科研成果的產出質量。2012年財政部印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》，部署全面建設內部控制工作。2015年財政部印發的《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》對內控建設提出了具體的時間節點要求。2014年至2020年是中央級科研院所內控建設的重要階段，單位層面內控建設方面，基本建立了內控組織協調機制，定期或不定期召開內控會議專題研究內控建設情況；建立了與事業發展相適應的議事決策機制，重新梳理明確了關鍵崗位工作職責，使權力運行與經濟業務決策、執行、監督基本實現了有效分離。業務層面內控建設方面，建立了科研教學經費、預算管理、收支管理、資產管理、科研修繕項目、政府采購、合同管理等業務內控制度，繪制了工作流程圖，編制了內控手冊，增強了風險防控能力，為引領科學事業在新發展階段實現更高質量的內控治理打下了堅實的基礎。但是，相比財政部文件要求“到2020年，基本建成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的，權責一致、制衡有效、運行順暢、執行有力、管理科學的內部控制體系，更好發揮內部控制在提升內部治理水平、規范內部權力運行、促進依法行政、推進廉政建設中的重要作用”還存在一定的差距，在內控的科學性、與科研業務的適應性、辦事流程的便捷性、內控信息化以及對提升科研院所內部整體治理水平的貢獻等方面還需要進一步完善。

三、中央級科研院所內控建設存在問題

(一)內控建設尚未實現全員、全過程參與的良好局面

企業管理目標是追求企業價值最大化或股東價值最大化，有效的內控能夠提高企業經營效益，為企業或股東獲得更高的利益，根據成本效益原則，企業有強烈的動因建立并有效實施內部控制。中央級科研院所具有公益屬性，資金來源主要是財政性資金，資金的權屬是“共有”，單位經濟風險管理意識較淡薄，建立和實施內部控制的主觀能動性相比企業較低，單位自發深入開展內控建設與優化的動力尚不足。《行政事業單位內部控制規范（試行）》要求單位內控建設要全員、全業務、全過程參與建設，實際建設過程中主要是財務部門牽頭實施或者財務部門牽頭委托第三方中介機構實施，科研教學等業務部門、課題組、學系的參與程度非常有限。經過幾年的內控建設組織實施、宣傳培訓，雖然業務人員對單位內部控制有了一定程度的認知，但從根本上還是認為內控建設僅僅是單位行政管理的一套制度創新，與科研教學業務并無太多關聯，甚至認為辦業務增加了一些不必要的工作流程。因此，雖然科研院所的內部控制體系已經建立，但是與科研教學業務管理的融合度不高。

(二)現行內控體系不能滿足科學事業高質量發展的需求

2016年至今國家下發了諸多科研經費“放管服”改革文件，賦予了科研經費管理更大自主權。中央級科研院所如何在確保“人員資金兩安全”的前提下，做到防范風險與便捷高效的平衡，這是目前內控建設中的難題。許多科研院所成立時間較長、組織架構老化，信息化水平較低，管理制度未能與時俱進，授權與審批設置未能與風險評估有效結合，審批權限太低，審批流程過長，一項業務在辦理中，業務審批與財務審批存在重復控制現象。因此，目前內控體系相較于國家對科研經費“放管服”改革的要求有一定差距，仍需要不斷完善與優化。此外，受事業單位編制影響，科研院所內部干部職工更新與輪崗比例較低，現有的管理人員知識結構單一，內控人才供給仍顯不足，不能滿足科學事業高質量發展的需求。

近年來中央專項巡視、審計署審計、結題審計發現了一些較典型的科研經費腐敗案例，以材料費預付款私設小金庫，以測試費轉移資金等等，其作案時間之長、金額之大、方法手段及社會影響之惡劣發人深省。究其根源除個人原因外，單位核心業務的內控建設與實施也存在重大缺陷，未能將重大風險進行有效控制。目前，大部分科研院所尚未建立風險評估的工作機制，業務層面權力運行制度與流程尚需規范，業務辦理中人為干預現象時有發生。相較于內控數字化發展要求和建設高效的內控體系，單位的信息化水平需要不斷提高。

(三)內控評價與監督收效甚微

中央級科研院所對內控自我評價重視不足，大部分單位未定期組織開展內控評價。部分開展內控評價的單位一般由內控部門牽頭，各部門按照歸口管理業務，各自對照自評表收集業務支撐材料開展自我評價。由于科研院所內部控制和風險管理專業人員較少，也未聘請中介機構開展內控評價，內控評價的質量不高。此外，我國尚未建立行政事業單位內部控制有效性的審計機制，雖然年度預算執行情況審計、科研課題結題審計、各類專項審計也關注單位內部控制建設情況，但對內控有效性的完善和促進收效甚微。

四、中央級科研院所內控優化對策

（一）強化內控建設責任，打造良好的內控生態

國家層面，應將行政事業單位內控建設上升到法規高度，強化內控建設責任，將單位內控建設與實施有效性作為黨政領導年度考核的主要內容之一。單位層面，黨政領導班子應當真正將內控建設作為“一把手工程”實施，在單位中層干部考核中將內控建設情況作為重要考核指標之一予以考核。“一把手”應當持續推動單位內控文化建設落地，定期加強全員內控知識培訓，開展內部控制與個人切實利益關系的宣傳教育，學習內控失效導致科研領域的典型腐敗案例。讓科研教學人員深刻認識到有效的內控建設對科學事業的重要支撐意義，認識和把握單位內部控制對當今直面國際國內復雜環境新矛盾新挑戰的重要保障意義，從而不斷增強內控意識和風險意識，樹立底線思維，提升科研產出效益。

（二）建設內控優化與運行長效機制，為內控有效性提供保障

科研院所內控建設要結合其核心業務科研工作來開展。科研業務有其特殊性，不確定性程度高。科研院所應建立內控實施的快速反應機制，及時跟蹤科研需求，主動適應科研業務的變化。大力發揮科研財務助理、財務部門、業務部門、審計與紀檢部門等多方參與的內控實施機制作用，建立常態化聯合解決問題的機制。加強科研財務助理的內控實施問題日常指導，以科研財務助理為核心，及時收集內控實施問題，做好內控問題分析工作，尤其是科研“放管服”政策落實與內部控制不協調不適應的問題。在內控優化過程中，對標行業中內控建設標桿單位，找準科研經費“放管服”政策和單位內控之間的平衡點和結合點，堅持“應放則放、該管則管、能服則服”原則，以“優化科研管理，提升科研績效”為目標，增強內控優化的針對性和適用性。針對單位內部內控專業管理人才較少的特點，整合社會中介、內控專家、單位內部管理人員等多方力量參與內控體系優化工作，定期動態更新內控手冊，加強內控實施前模擬測試，確保有效運行。

（三）持續完善適合科研規律的內控體系

1、完善風險評估機制。建立常態化風險評估工作機制。成立風險評估工作小組，由單位主要領導任組長，全面統籌、協調各行政部門、學系、課題組積極配合風險評估工作。審計部門負責人擔任副組長，主要負責計劃、組織和安排具體風險評估工作。依據每年度內控報告或國家政策改革等有重大變化時，由內審部門牽頭對科研教學業務面臨的不確定性因素進行全面梳理，形成風險點清單，識別可能存在的風險，從風險發生的可能性、風險的影響程度兩個維度，劃分多個風險層級，對風險發生的可能性進行分析，確定風險的重要性水平，進行風險排序。對無法接受的風險采取應對策略，通過修改制度或完善工作流程，確保將經濟風險控制在可接受范圍內。

2、優化單位層面內控。中央級科研院所內控組織機制包括決策機制、日常管理、運行監督、內控執行。確定科學合理的分工和授權。內控領導小組是內控管理的決策機構，負責與內控有關的重大事項的決策。在科研專家治所（院）的管理體制下，引入外部經濟管理領域專家參與重大經濟決策，將領導層有效的時間和精力用于單位重大決策，增強決策科學性、合規性。內控工作小組是內控日常管理機構，負責內控工作推進、督促、指導、檢查等工作。具備條件的干部可定期實施輪崗與競爭上崗，讓行政管理人員實現一專多能，提升內控管理績效，增強服務活力。各業務部門負責具體執行內部控制。紀檢部門、審計部門是內控運行的監督機構，負責監督考核內控執行情況。

3、以科研需求為牽引，業務內控優化應放管結合。一是優化科研項目預算內控，全面下放預算管理自主權。科研項目預算管理的難點在于預算編制信息不對稱、預算松弛度高、項目預算執行率較低、預算管理自主權下放不到位等。以問題為導向，預算編制階段，增加預算編制政策培訓環節，將科研項目預算編制政策自上而下傳達到位，引導預算管理專員以科研需求為導向，實事求是編制預算，降低預算松弛度，提高預算的科學性、規范性；預算執行環節，除設備費外其他直接費用科目實行總額控制，定期提醒預算執行進度；項目結題環節，科研與財務部門應配合做好專項經費結題準備工作。

二是收支業務內控應著重解決報銷難、報銷手續繁雜問題。經費報銷難、報銷手續繁雜主要體現在：業務控制與報銷控制流程疊加，使審批過程復雜、支出流程冗長，流程中信息共享不充分。建議針對不同的經費來源實施分類管理、分類控制。科研項目經費來源多樣化，主要包括：中央財政穩定支持科研項目經費、國家科技計劃項目經費、地方財政性科研項目經費、技術服務與技術開發項目經費。前三項經費是財政性資金，收支管理主要以項目任務書為依據，第四項主要是市場上合同委托業務，收支管理以技術合同為依據，日常支出以合同約定控制。

收支業務內部控制以資金為主線，明確收入認領、單獨建賬、支出報銷為關鍵環節，界定財務部門與業務部門管理職責，落實崗位責任制，使業務執行崗位熟悉應遵循的制度、執行的流程、需要的單據以及審批權限。對材料采購、測試化驗加工費、設備費等已經實施了政府采購業務內控程序并簽署了經濟合同的業務，財務報銷環節審批權限可全部下放給科研人員，減少審批流程。堅持財務報銷助理制度常態化，讓專業的人員干專業的事，讓科研人員潛心于研究工作，不為花錢的事務煩擾。

三是優化資產管理內控，推動資產共享使用提質增效。如，中央級科研院所使用修購專項資金購置了一批具有國際國內先進水平的儀器設備，科研經費補充購置了研究急需的小型設備費，單位科技支撐條件得到顯著改善。資產管理內控應著重完善儀器設備共享使用管理機制，按照“統一領導、分級負責、責任到人”原則，明確大型儀器管理部門牽頭，科研管理部門與資產使用部門協同的工作體制。對200萬元以上的大型設備單獨制定管理辦法，建立“全面開放、專人管理、委托教授管理”相結合的管理模式，向單位內外開放共享。同時加強儀器共享記錄內控，不斷提高共享效率，充分發揮大型儀器設備的使用效益。

四是切實加快內控數字化建設步伐，增強內控執行的有效性。當今國家不斷推進治理能力與治理體系現代化，科研院所應將單位內控信息化建設提高到科學事業治理能力現代化的戰略高度，加快建設科研、財務、資產、采購、合同、OA辦公一體化信息化系統，內部信息實現互聯互通，業務全流程在線上公開透明地運行。讓數據多跑路，讓科研人員少跑路，提高各項業務辦理效率，增強內控執行的有效性。

（四）強化內外部監督，助力內控體系提質增效

參考美國在聯邦機構的年度績效和受托責任報告中內部控制報告部分執行管理層的保證，我國行政事業單位內控報告中可增加單位管理層對內控有效性的年度保證聲明、總結重大缺陷和優化對策。同時，不斷強化中央巡視、國家審計、中介審計對中央級科研院所內部控制有效性的推動作用。單位內部建立內控評價工作機制，由內部審計部門牽頭組織實施，根據需要也可以委托中介機構。內控評價人員應具備一定的專業勝任能力和職業道德素質，對內控評價要有足夠的權威性。內控評價工作應堅持問題導向、目標導向、結果導向，通過“以評促建、立評立改”，使“評”與“建”有效銜接，整改工作要以釘釘子的精神追蹤落實到位，方能使內控優化工作見到成效。

當今世界正面臨百年未有之大變局，中央級科研院所承擔著科技強國的重任，應深刻認識科學事業健康發展面臨的內外部挑戰，不斷完善與科學事業治理體系和治理能力現代化相適應的內控體系，“讓科技創新與制度創新協同發揮作用，兩個輪子一起轉”，必能步入良性循環的發展道路，促進科學事業的高質量發展。