大數(shù)據(jù)在地方財政治理實踐中的應用研究
——以山東省威海市為例

●馬文杰

財政是關系國家經(jīng)濟運行的關鍵部門，也是大數(shù)據(jù)產(chǎn)生、應用的領域之一。在加快推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的階段，財政治理面臨著一系列問題和挑戰(zhàn)。這些問題和挑戰(zhàn)的解決，既有賴于各方面的協(xié)作推進和持續(xù)發(fā)力，也有賴于包括大數(shù)據(jù)技術在內(nèi)的新技術手段的廣泛應用。

我國高度重視大數(shù)據(jù)發(fā)展和應用工作，圍繞大數(shù)據(jù)應用出臺了一系列的重大政策文件。這些政策的出臺，為各地探索大數(shù)據(jù)技術在地方財政治理中的應用指明了方向。本文立足于當前地方財政治理中面臨的問題，深度闡述大數(shù)據(jù)技術內(nèi)在價值，描述大數(shù)據(jù)應用的實踐場景，并結合山東省威海市在預算管理、資金監(jiān)管、政策實施等具體場景中的做法，說明大數(shù)據(jù)在財政治理中的應用路徑，以期對其他地方開展財政治理大數(shù)據(jù)應用提供借鑒。

一、大數(shù)據(jù)在財政治理實踐中的應用意義

信息化基礎設施在全球范圍內(nèi)推廣，標志著人類第三次科技革命已經(jīng)迎來了全新轉型的關鍵節(jié)點。“全新轉型”即不完全等同于原有信息技術的數(shù)字化。隨著信息化基礎上數(shù)字體量的不斷膨脹，數(shù)據(jù)作為國家基礎性戰(zhàn)略資產(chǎn)，正在對經(jīng)濟運行方式、社會生活形態(tài)和國家治理體系產(chǎn)生重大影響。

為了主動應對大數(shù)據(jù)對我國經(jīng)濟社會生活的沖擊，國家早在2015年就對大數(shù)據(jù)發(fā)展和應用進行戰(zhàn)略部署，出臺了相應的綱領性文件，明確了大數(shù)據(jù)發(fā)展和應用的總體目標、主要任務和政策機制等內(nèi)容。在“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要中，國家進一步提出了“數(shù)字中國”的發(fā)展理念，將政務大數(shù)據(jù)的相關要求全面提升，要求加快建成數(shù)字政府，利用數(shù)字化工具對政府的管理流程、管理模式、管理行為進行重塑和再造，從而使得國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等一系列重大目標的實現(xiàn)有了全新的技術保障。

作為參與國家治理的重要部門之一，財政部門依托大數(shù)據(jù)這一全新工具，可以探索推進財政治理實踐創(chuàng)新，有效突破舊有治理方式的局限性，極大地提升治理效能。同時，財政資金收支活動積累了大量財政部門自身和涉及其他部門、行業(yè)、領域的數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)技術在財政治理中的應用，既有較好的數(shù)據(jù)基礎條件，也可以通過各項治理要求延伸到財政治理、政府治理乃至于國家治理的方方面面，使得新型高效治理模式的覆蓋面進一步擴大。為此，2019年財政部印發(fā)《關于推進財政大數(shù)據(jù)應用的實施意見》，明確要從財政收入分析、稅收政策研究、財政收支分析、預算績效管理、行政管理績效等十一個方面開展財政大數(shù)據(jù)重點應用，充分體現(xiàn)了政務大數(shù)據(jù)應用中“需求導向”的基本原則，為后續(xù)開展大數(shù)據(jù)在地方財政治理實踐中的應用研究指明了方向。

二、大數(shù)據(jù)在地方財政治理實踐中的應用價值

黨的十八大以來，我國財稅體制改革在持續(xù)推進過程中取得了多項突破，現(xiàn)代財政制度的主體框架也基本得到確立。當前和今后一個時期，各地財政處于的緊平衡狀況仍未改變，收支矛盾突出、科學化程度不高、統(tǒng)籌能力不足等問題仍在一定程度上存在。地方財政治理肩負著為各項政府治理目標的實現(xiàn)提供財力保障支持的重大責任，其水平的高低直接關系到當?shù)毓卜盏奶峁┧健⒄沃刃虻姆€(wěn)定狀況和經(jīng)濟社會的發(fā)展水平。因此，在地方財政治理的實際場景中，既面臨當前財稅管理的一般性問題，也需要破解如何通過有限財政資金滿足多樣目標實現(xiàn)的治理難題。綜合來看，上述地方財政治理的主要問題涉及多個方面，但以下三個問題一直較為突出：

第一，預算法定約束力不足，配置效率和使用效益低下，容易導致支出規(guī)模持續(xù)膨脹。預算編制不規(guī)范、目標導向缺失、支出標準合理依據(jù)缺乏等問題的存在，導致預算執(zhí)行過程中資金進度和績效狀況脫節(jié)，資金到位率和執(zhí)行率較為低下，造成財政資金使用低效無效、閑置浪費問題較為嚴重，部分地方在預算執(zhí)行中頻繁隨意調(diào)整，有些地方甚至還出現(xiàn)了政府整體財政支出規(guī)模常年突破上限的情況，使得財政可持續(xù)性狀況堪憂。

第二，涉企資金扶持對象不明確，扶持資金監(jiān)管乏力，財政資金的引導性作用弱化。部分地方盲目出臺企業(yè)扶持政策，政策的扶持對象和受益群體未經(jīng)過有效識別，實際受益對象與政策初衷不完全一致，重復申領的情況較為普遍，且在資金使用過程中缺乏跟蹤問效機制，使得財政政策工具的靶向性不足，容易滋生資金克扣挪用、截留私分、虛報冒領等違規(guī)使用風險。

第三，民生資金補貼范圍難以有效框定，缺少前瞻性預測工具，未來財政負擔壓力較大。由于未能完全實現(xiàn)依托一體化政務服務平臺的數(shù)據(jù)共享共用，部門數(shù)據(jù)壁壘導致無法綜合利用政務數(shù)據(jù)對民生資金補貼群體的特征進行識別，從而使得資金補貼不精準的情況普遍存在。同時，作為地方政府的剛性支出，在不掌握補貼人群特征變化趨勢的情況下，民生補貼規(guī)模可能超出原有預計體量，從而引發(fā)對當?shù)刎斦沙惺軤顟B(tài)的不利影響。

作為全新的技術手段，大數(shù)據(jù)技術具有提供數(shù)據(jù)規(guī)范格式、快速提取數(shù)據(jù)信息、精準識別目標對象、科學預測研判變化趨勢等優(yōu)勢特征。針對上述存在的一系列問題，大數(shù)據(jù)技術可以有效發(fā)揮其優(yōu)勢特征，突破問題持續(xù)存在的技術難點，降低甚至在一定程度上完全克服某些困難，有效提升財政治理水平。具體來說：

第一，對于預算管理中存在的問題，可以充分借助數(shù)據(jù)采集、處理、分析和可視化等技術，將大數(shù)據(jù)應用融入全過程，增強預算與績效管理的一體化程度，搭建形成預算項目庫、績效管理平臺、資金管理平臺的一體化信息系統(tǒng)，提升預算管理的規(guī)范化、精細化、科學化、數(shù)據(jù)化水平。

第二，對于涉企資金監(jiān)管中存在的問題，可以有效依托大數(shù)據(jù)的應用，利用統(tǒng)一的資金管理平臺采集信息數(shù)據(jù)，對財政資金涉及的扶持對象進行精準畫像，避免對象模糊而產(chǎn)生的資金錯配等問題，并構建財政部門、金融機構、扶持對象的聯(lián)動機制，為扶持對象提供智能化服務。

第三，對于民生政策實施中存在的問題，可以發(fā)揮大數(shù)據(jù)在對象識別、趨勢預測等方面的功能，基于整合形成并包括稅務、工商、民政等部門在內(nèi)的全量政務數(shù)據(jù)，識別發(fā)現(xiàn)與民生政策相關的群體，剔除不相關的對象，并按照相應的民生保障標準對未來年度民生政策資金支出規(guī)模進行預測，幫助了解具體民生政策的財政可承受力。

三、大數(shù)據(jù)在山東省威海市財政治理實踐中的經(jīng)驗

近年來，山東省威海市財政部門嚴格按照市委市政府的相關工作部署，努力探索大數(shù)據(jù)技術在財政治理中的具體應用場景，以破解各地普遍存在的財政治理問題為落腳點，積極建設威海經(jīng)濟運行大數(shù)據(jù)平臺，深入挖掘數(shù)據(jù)資源價值，將大數(shù)據(jù)思維運用于財政運行的全過程。截至目前，威海經(jīng)濟運行大數(shù)據(jù)平臺已經(jīng)歸集共享各類數(shù)據(jù)21.3億條。通過數(shù)據(jù)可視化動態(tài)展示、層次分析、風險管理等一系列模型和智能輔助應用系統(tǒng)，圍繞稅收分析、績效管理、輔助決策等9個領域建立分析模型60多個，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)在財政治理中的全鏈條應用。特別針對上述各地在財政治理方面存在的問題，威海市將具體應用場景集中在預算管理、涉企資金監(jiān)管和民生政策落實等三個方向上。

（一）大數(shù)據(jù)應用貫穿預算管理全鏈條

山東省威海市將大數(shù)據(jù)應用融入到財政支出預算管理的全過程，建立起預算績效管理平臺、涉企資金管理平臺、預算項目庫等配套體系，貫穿預算管理事前、事中、事后的全過程，全面提升預算管理的規(guī)范化、精細化、科學化、數(shù)據(jù)化水平。

預算編制前，市級預算主管部門根據(jù)工作需要，提前確定計劃實施項目，對于新設立專項資金和新安排重大項目，一律利用大數(shù)據(jù)開展事前績效評估，并實行“隨時申報、隨時評估、隨時入庫”動態(tài)管理，利用資產(chǎn)、采購等數(shù)據(jù)對項目的必要性、合理性及資金需求等進行詳細論證，篩選確需支持的項目納入預算項目庫，并進行排序，實施滾動管理，作為預算編制的重要依據(jù)。

預算編制時，對符合條件的入庫項目，組織部門進行績效目標在線申報，并由財政部門結合項目歷史數(shù)據(jù)進行智能審核，提高了目標審核的精準性，為將績效目標設置作為預算安排的前置條件提供了技術保障。例如，在編制2021年預算時，威海市市級財政部門共審核項目支出績效目標490個，涉及金額49.9億元，實現(xiàn)了項目績效目標管理的全覆蓋。

預算執(zhí)行中，在利用大數(shù)據(jù)精準導向作用兌現(xiàn)涉企、惠民政策的同時，發(fā)揮好大數(shù)據(jù)全面、高效的特點，對重點項目實施績效跟蹤，并與績效目標實現(xiàn)情況進行及時比對，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行進度慢、偏離績效目標等問題，及時做出預警、開展糾偏，切實保證預算執(zhí)行效率。

預算執(zhí)行后，利用匯集的海量數(shù)據(jù)資源，借助數(shù)據(jù)間的互相認證和校驗，輔助開展項目支出績效評價，保證評價質(zhì)量，將評價結果作為項目排序、政策調(diào)整、預算安排的依據(jù)。例如，威海市財政部門對工業(yè)企業(yè)提質(zhì)增效專項資金開展績效評價，提取了歷年財政補助信息以及相關企業(yè)歷年納稅、社保繳納、取得專利等信息數(shù)據(jù)，利用文本挖掘技術收集多個省內(nèi)相關或相近的產(chǎn)業(yè)扶持政策，從企業(yè)資金申請的合規(guī)性、重復扶持情況、扶持強度與企業(yè)納稅、吸納就業(yè)、營業(yè)收入、知識產(chǎn)權增長的相關性等方面切入，建立形成多個數(shù)據(jù)分析模型，進行大數(shù)據(jù)綜合評價分析，對技術改造等8個扶持領域提出了優(yōu)化扶持條件的建議，對“小升規(guī)”等4個扶持領域提出了調(diào)整扶持方式的建議。評價結束后，依據(jù)評價結果，財政部門聯(lián)合工信等部門，進一步加大了對相關專項資金的整合力度，制定出臺了新的支持先進制造業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的政策，調(diào)整部分資金的投入方式和使用方向，更好地發(fā)揮財政資金助力高質(zhì)量發(fā)展的作用。再如，對西部環(huán)山路標識標線工程，財政部門聯(lián)合交通部門，利用衛(wèi)星圖像、無人機拍攝等手段，綜合匯集各類數(shù)據(jù)，對西部環(huán)山路標識標線進行全路段查驗，提高績效評價的效率和準確性。

通過大數(shù)據(jù)在預算管理中的應用，其數(shù)據(jù)來源不再局限于某一地區(qū)、某一時段、某一部門或某一項目，實現(xiàn)了多地區(qū)、多時段、多部門、多項目關聯(lián)數(shù)據(jù)的高效整合，借助數(shù)據(jù)的多樣性特征，突破了原有預算管理模式的限制，可以更好地利用績效指標，開展多層次的預算績效數(shù)據(jù)分析，從而為實現(xiàn)預算與績效管理一體化奠定堅實的預算績效數(shù)據(jù)基礎。

（二）大數(shù)據(jù)技術精準輔助涉企資金監(jiān)管

山東省威海市積極強化大數(shù)據(jù)在涉企資金監(jiān)管中的應用，更加精準、高效地提升涉企資金的使用效益作用，有效保障了涉企相關政策的落實，為優(yōu)化營商環(huán)境改革提供了相應的財力支持。

第一，搭建涉及企業(yè)資金的管理平臺，對各個市級部門的涉企優(yōu)惠政策進行一體化管理、審核和發(fā)布，實現(xiàn)全程在線辦理，并利用海量涉企數(shù)據(jù)構建企業(yè)全景數(shù)據(jù)庫，幫助主管部門精準篩選扶持對象。目前，資金管理平臺收錄政策18項，提供專項資金申報服務37項，雙向滿足了部門和企業(yè)的相關需求。

第二，將大數(shù)據(jù)應用和破除中小微企業(yè)融資難題有機結合，構建信（信用）、財（財政）、銀（銀行）、保（保險或擔保）四方聯(lián)動機制，打造“信財銀保”企業(yè)融資服務平臺。威海市充分利用豐富的數(shù)據(jù)資源，對全市12萬家企業(yè)進行信用評級、精準描摹，通過設立企業(yè)信用保證基金和建立風險共擔機制，引導金融機構依照企業(yè)信用等級提供差異化金融服務，對信用最好的企業(yè)可直接提供不超過500萬元的無抵押信用貸款，平臺自2019年5月中旬試運行以來已實現(xiàn)在線注冊登記銀行數(shù)和企業(yè)數(shù)分別達23家和1776家，協(xié)助銀行實際發(fā)放融資貸款1213筆，涉及金額71億元。

第三，以涉企資金管理平臺為載體，進一步利用“政務大數(shù)據(jù)+人工智能”的方式，通過大數(shù)據(jù)生成的企業(yè)精準畫像，幫助企業(yè)與政策實現(xiàn)快速匹配。針對自動篩選符合條件的潛在受益企業(yè)，通過短信、微信、郵箱、釘釘、移動端APP等多渠道進行信息推送。此外，威海市還探索對部分政策構建政策適配模型，建立“主體免申、政府免審、雙向精準、政策直達”的免申即享匹配模式，使得符合條件的企業(yè)不經(jīng)申請即可直接被納入政策扶持范圍。

大數(shù)據(jù)在涉企資金監(jiān)管中的應用，可以為財政部門進一步扎實推進“放管服”改革提供支撐，有效回應企業(yè)作為市場主體的一系列相關訴求，為創(chuàng)造相對安定的營商環(huán)境提供財力保障。在方便企業(yè)的同時，大數(shù)據(jù)應用還可以幫助具體實施涉企政策的部門精準施政，提高政策資金的使用效益，放大財政資金的乘數(shù)效應，進而達到提升政府治理能力的目的。

（三）大數(shù)據(jù)技術精準保障民生政策落實

在依托大數(shù)據(jù)技術精準輔助涉企資金監(jiān)管的同時，山東省威海市將大數(shù)據(jù)應用于惠民政策落實中，通過發(fā)揮大數(shù)據(jù)的精準識別功能和其便捷高效的優(yōu)勢，讓民生政策更加切合實際需求，保障政策目標群體有效收益。

在政策出臺前的評估環(huán)節(jié)中，威海市財政部門聯(lián)合其他部門利用大數(shù)據(jù)開展評估，對擬出臺政策開展摸底分析和模擬仿真分析，為黨委、政府及部門優(yōu)化政策、作出決策提供科學準確的依據(jù)。2019年，威海市計劃在實施職工長期護理保險制度的基礎上，進一步將政策覆蓋范圍擴大到符合條件的城鄉(xiāng)全體居民，根據(jù)醫(yī)保部門測算，年需新增財政支出5435萬元。在政策制定過程中，財政聯(lián)合醫(yī)保部門，利用醫(yī)保報銷、大病醫(yī)療、殘疾人登記、慢性病備案人員等410余萬條數(shù)據(jù)開展分析，從殘疾人、大病且年老居民、慢性病居民等群體中篩選政策潛在保障人群，測算不同比例標準下政策享受人數(shù)和財政負擔費用變化。通過分析發(fā)現(xiàn)，潛在政策受益人群約為8.1萬人，年需補貼金額2.2億元，與原測算數(shù)據(jù)存在較大差異，超出了財政承受能力，若大規(guī)模推廣，還存在擴大社保基金缺口、形成政策洼地等關聯(lián)風險。依據(jù)分析評價結果，市政府進行了及時調(diào)整，避免政策倉促出臺可能導致的風險。

在政策出臺后，威海市充分利用市場監(jiān)管、財政、人社、不動產(chǎn)等10多個部門的企業(yè)登記、機動車登記、不動產(chǎn)登記、農(nóng)機補貼、死亡人員、出入境登記等數(shù)據(jù)，在發(fā)放靈活就業(yè)、最低生活保障、計劃生育獎勵補助等惠民補貼資金時，精準篩選比對政策受益人群。例如，在低保補貼發(fā)放審核過程中，基于大數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)存在擁有車輛、不動產(chǎn)、出入境及從事高收入職業(yè)等不符合申領條件的補貼申領人員，民政部門根據(jù)數(shù)據(jù)反饋情況及時核實清理并更新申領人員名單，防止誤發(fā)資金3500多萬元。

大數(shù)據(jù)在民生政策落實中的應用，可以有效保障當?shù)鼗竟卜展┙o，一方面精準識別并確定民生資金的保障范圍，另一方面橫向比較不同地區(qū)的民生保障標準，既防止民生標準設定過高，也防止基本公共服務均等化水平過低，從而能夠合理預測未來民生資金投入的整體規(guī)模，進而科學測定地方財力與財政事權及支出責任的匹配程度，全面盤活財政資源，及時發(fā)現(xiàn)資源配置決策的問題點和風險點，著力破解當前各地有限財政資源和高質(zhì)量發(fā)展目標之間的矛盾。

從上述的應用場景及相關案例可以看出，大數(shù)據(jù)在地方財政治理實踐中的應用，主要體現(xiàn)為精準識別、精準畫像、特征比對等具體功能。山東省威海市財政局充分利用作為大數(shù)據(jù)試點城市的重要契機，以地方財政治理中面臨的主要問題為導向，將上述應用功能特點與具體場景相匹配，持續(xù)深入到預算管理、資金監(jiān)管、政策實施等場景，為后續(xù)推動大數(shù)據(jù)技術與財政治理的具體場景需求進一步結合奠定基礎。