黨的十九大以來我國預算績效評價發展新取向

●王金秀 張 亮

中國預算制度最大的特色是堅持黨的領導，以政領財、以財輔政。21世紀初，我國創新預算績效管理與績效評價制度，重構了中國特色的預算管理體系機制。黨的十八屆三中全會將現代財政制度確立為國家治理的基礎和重要支柱，我國步入全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現代化建設的新時代。黨的十九大報告明確提出了全面實施績效管理戰略部署，此后，我國預算績效評價工作在實踐中不斷改革發展，發揮其應有職能，為保障國家重大戰略部署落實、推動財政資金使用效益提高發揮了重要作用，同時也面臨著諸多現實挑戰。本文擬回顧黨的十九大以來我國預算績效評價工作，立足于現階段預算績效評價工作取得的成就，著眼于當前績效評價工作面臨的挑戰，展望未來績效評價發展的方向，探索我國在新的發展階段如何繼往開來、承前啟后，不斷創新、突破難題，尋求推進預算績效評價工作全面提質增效、升級擴面的途徑。

一、黨的十九大以來基本建立全面預算績效評價機制

（一）推動績效評價制度建設，逐步建立健全預算績效評價法規體系

黨的十九大以來，中共中央、國務院確立了全面實施預算績效管理和績效評價的重大部署及發展要求。黨的十九大報告提出，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理，由此，2018年中共中央、國務院發布了《關于全面實施預算績效管理的意見》，為我國績效評價工作不斷發展奠定了制度基礎。2020年8月正式實施的《中華人民共和國預算法實施條例》明確了預算績效管理體制，界定了財政、部門和單位之間預算績效評價的權責定位，明確了預算績效評價的定義及要求。《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》提出了新階段加強預算績效管理和績效評價的措施，這些頂層設計的制度安排為我國預算績效制度改革和創新指明了新方向，結合當前預算績效管理和績效評價工作的現實情況出臺了一系列有針對性的新舉措。

近年來，財政部越來越重視預算績效評價工作制度建設，不斷加強相關制度建設，健全績效評價工作操作性法規體系，從不同層面規范績效評價。一是修訂完善普適性績效評價制度辦法。2020年，財政部出臺《項目支出績效評價管理辦法》，明確了績效評價的概念、使用規范、政策依據、評價范圍等，規范了評價指標、評價結果處理以及第三方機構合作等管理辦法，相較于之前的管理辦法在內容上覆蓋面更廣，可操作性更強，使財政支出績效評價行為更加規范，也更有利于建立科學合理的績效評價管理體系。2021年財政部發布了《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》，明確核心績效目標和指標的構成、設置要求，為地方進一步規范項目績效評價提供示范。二是先后制定專門領域的績效評價辦法。2017年9月，在黨的十九大召開前夕，財政部發布新修訂的《財政專項扶貧資金績效評價辦法》，調整優化了績效評價指標，有效促進黨的十九大提出的精準扶貧、脫貧攻堅、全面建設小康社會等重大戰略決策落實；2018年國務院辦公廳轉發財政部、國務院扶貧辦、國家發展改革委聯合印發的《扶貧項目資金績效管理辦法》；2020年財政部出臺《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》；2021年財政部制定并發布《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》，分別統一規范了PPP和地方專項債項目績效評價體系和機制的構建；此外，財政部還發布了新修訂的《商業銀行績效評價辦法》，調整了績效評價指標體系及其權重、優化商業銀行績效評價體系，等等，這些專門領域適用的績效評價規范相對而言比普適性績效評價制度更加具有針對性、實用性，同時也是對普適性績效評價制度辦法的貫徹落實。

在黨中央、國務院有關精神指引和全國統一制度規范之下，各地區、部門因地制宜地修訂和出臺了相關政策文件，內容或主題涵蓋事前績效評價、部門績效評價、績效自評、評價指標、評價結果應用等，比如，《廣東省省級財政預算績效目標管理辦法（試行）》（粵財績〔2019〕11號）；北京市財政局新修訂發布《北京市市級財政支出事前績效評估管理辦法》(京財績效〔2021〕1837號)，等等。許多部門、單位依托上位的法規制度逐步完善績效評價操作規程，建立績效評價標準體系，為預算績效管理和績效評價提供了依據和衡量標準，進一步健全了績效評價相關法律法規，明確界定了績效評價各部門的職責，為開展績效評價工作提供了制度保障，提高了績效評價約束力。

此外，為了規范第三方機構預算績效評價活動，2021年財政部相繼發布了《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》，分別從委托方和受托方統一規范了第三方機構績效評價的執業行為，健全了第三方機構開展績效評價工作的執業規范，監督、控制并促進第三方機構績效評價質量的提升。

（二）內外部評價方式結合，不斷推進績效管理升級擴圍

早期我國預算績效評價的對象主要是對一般公共預算項目支出開展事后績效評價。黨的十九大以來，我國采取多種績效方式，以提高質效為導向，不斷擴大績效評價范圍，推動績效評價擴面升級，不斷推進從項目績效評價向部門整體以及政策性績效評價，形成由政府預算、部門預算、單位預算和項目預算組成的全方位績效評價體系；同時，許多地方的績效評價內容從一般公共預算擴大到“四本預算”賬本，并進一步涵蓋政府和社會資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務、政府債務項目等，在績效評價范圍上實現全覆蓋。在預算環節方面，《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》提出“要建立重大政策和項目的事前績效評估機制。”北京自2010年起先行推進重點項目事前績效評估，廣東、山東、昆明等許多省市大力推進重大政策和項目的事前績效評估機制，形成事前績效評估、事中績效監控和事后績效評價的全過程績效評價機制。

績效評價方式包括內部評價和外部評價，內部評價即為自評，外部評價則包括上級主管單位、財政部門以及第三方受托開展的績效評價。我國預算績效評價采取不同評價方式相結合的形式，堅持以自評為基礎，實行部門和財政重點評價，推進第三方績效評價提質增效。以2020年為例，全國范圍內開展自評項目涉及財政資金預算達2.6萬億元，評價對象為中央本級項目和73項轉移支付項目，對28個省份的14.34萬個扶貧項目進行績效自評；同時，加強績效自評管理，改進績效評價質量，通過對績效評價結果開展復查，找出存在的問題，并約談存在問題的預算單位，有力地提高了績效評價的質量。針對部門評價結果加強抽查復核，在2020年總共對460個項目進行了部門評價，并從中抽選了16家如水利部等進行了評價復核，且將評價結果與預算撥付相掛鉤，以提升評價結果約束力。由此可見，積極開展績效自評及復查工作，發現并整改問題，能夠減少績效資金的浪費損失，切實提高財政資金的使用效益。

（三）保障重大決策部署貫徹落實，有效利用財政資金保民生促發展

在當前國內外形勢復雜，人類面臨百年未變之大變局的非常時期，國家重大戰略決策部署、重點政策具有壓艙石的作用，因此，我國現階段全面實施預算績效管理、開展預算績效評價的重要職能就是要保障國家重大戰略決策部署重點政策的有效貫徹落實。

黨的十九大以來，我國預算績效評價工作始終圍繞黨和國家的重大決策展開，著力保障國家重大戰略部署的實施，不僅大力推進全面建成小康社會，助力打贏脫貧攻堅戰，打好“三大攻堅戰”等，同時也為我國進一步深化供給側結構性改革，打贏新冠肺炎防疫戰，落實“六穩六保”、政府節支裕民、以政府“過緊日子”換取民眾“好日子”等政策要求提供了保障，推進保民生促發展、高質量發展目標的實現。圍繞以上中心工作，各級政府對重點民生項目和重大民生工程等積極開展績效評價工作。2017年中央對2015—2016年度的財政扶貧資金實施了最大規模的專項檢查，涉及扶貧金額達484.5億元。2018年，為對扶貧資金實施全過程管理，財政部成立了“財政扶貧資金動態監控平臺”，及時對資金使用情況進行預警及監督。2019年，北京、天津等27個財政廳開展重點項目績效評價，金額達8882.82億元，且在廣東、福建、海南等地開展政府債務、投資基金及部門整體績效評價。在2020年，加大了對涉及37個金額達3800億元的重點領域、重點保障項目的績效評價，如公共衛生服務保障資金、中小企業發展資金等。特別是新冠肺炎疫情爆發以來，我國將抗疫復產并舉、為民生兜底，并專文印發《財政部關于加強新冠肺炎疫情防控財稅政策落實和財政資金監管工作的通知》。績效評價工作倒逼項目單位不斷改善工作流程，提高項目資金的使用效率，并將資金撥付與績效評價結果相掛鉤，使項目單位更加重視資金的使用，將資金監管落到實處，以確保財政資金更好、更快、更高效地使用到民生領域和重點發展領域，推進各方面積極有效地開展抗疫情保復工復產復商復學等活動。

二、當前預算績效評價工作面臨的挑戰

黨的十九大以來，在黨的領導下，以政府為主導、財政部門組織布置、部門和單位為主責組織實施、社會中介參與，形成了多元化治理的預算績效管理與績效評價機制，基本建立起了全面預算績效評價體系，不斷優化花錢問效的預算績效管理體制機制取得顯著的成效，與此同時，我國預算績效評價工作也面臨著一定的困境和挑戰。

（一）績效評價標準難確定，影響評價結論的客觀性

績效標準難確定主要體現在績效指標上。首先在內容上，以何為標準，對于同一個項目，可以設立多種不同的指標，如果沒有統一的標準，依據不同的指標，評價出來的結果也就不客觀。如在全國范圍內廣東省、安徽省等地都有自己的績效指標庫，同樣的項目評價出來的結果也會不一樣。其次在績效指標的考核標準上，指標建立后，評價標準是多少，如共性指標框架下的個性指標如何設立，確定的核心指標是否有明確的標準等，個性指標的衡量結果如何進行判斷，其依據是什么，這些都是在指標設置時要考慮的問題。如果缺乏科學合理的績效評價標準，績效評價結論難免主觀隨意，影響績效評價的客觀性和可信性。

（二）績效評價程序有待規范，評價質量有待提高

績效自評的重點在于評價對象的自我約束，但在實際評價工作中，不少部門和單位存在自評打高分現象，評價中并不關注績效目標值的實際完成度，甚至為了獲取高分，存在在評價項目中“控分”，也就是先給出總分，再去選擇性扣分。同時，自評項目較多，如抗疫國債項目績效自評，涉及范圍廣、鏈條長，且缺乏相應的監督，導致評價效果較差。

第三方機構績效評價存在的問題，首先是制約因素多，評價的獨立性較差，在評價過程中許多方面依賴于委托方和評價對象，如材料收集、資金來源等都受限于對方。其次是評價人員水平參差不齊，評價機構不專業，進入門檻低。很多第三方評價機構都不是專業人員，并未專職從事績效評價工作。如科研院所等人員側重于理論評價，事務所等人員側重于財務上的資金合規合法審核，很難把握績效評價的實質與核心。

（三）評價結果應用較難，相關配套措施尚未健全

要想推動預算績效“提質增效”，就必須做好預算績效評價結果應用。當前無論是自評還是第三方機構績效評價給出的績效報告質量普遍一般，加大了評價結果應用的難度。同時，缺乏有效的問責監督機制，僅依靠財政部門的抽查，且對相關責任人也無直接的追查機制，相關配套制度尚不健全，多方協同動態追蹤機制尚未建立，也是績效評價結果應用難度大的原因之一。《關于全面實施預算績效管理的意見》明確提出“健全績效評價結果反饋制度和績效問題整改責任制，加強績效評價結果應用”，從制度方面為績效評價結果的應用提供了保障和規范。同年，湖北省荊州市將事前績效評價結果應用于項目績效庫建設，由專家對項目進行打分評審，評審分數低或者未經評審的項目直接淘汰掉。2019年，廣西壯族自治區將評價結果與預算安排掛鉤，使得相較于2018年部門預算減少2996萬元，通過有效地運用績效評價結果，起到了一定的約束作用。

三、我國預算績效評價工作的未來展望

（一）強化頂層設計，進一步健全績效評價法規制度體系

1、充分發揮績效評價提高政策效能的作用。績效評價要重點聚焦黨中央、國務院的重大戰略部署，評估重大戰略項目的實施效果，并根據評估結果有針對性地完善相應的政策目標，對于不符合既定目標的評價結果予以約束，不斷提升政府的服務職能。

2、抓緊構建績效評價標準體系。根據中發2018年34號文要求，績效指標不但需要構建共性指標，還需要分行業、分層次、分領域構建個性指標。績效評價需要績效指標來衡量，資金的使用效果需要通過績效指標來量化，沒有標準的績效評價體系，很難獲取績效評價的公信力。由于評價對象的差別各異，跨行業跨區域標準不一，由此建立相應的績效評價標準迫在眉睫。建立健全績效評價標準，首先，需要建立個性標準，針對不同行業不同領域構建動態的、可進可退的績效指標庫；其次，需要構建共性標準。在個性標準的基礎上，建立能涵蓋多項支出的績效評價指標框架；最后，需要推廣大眾標準。對于很多事關民生的重大項目績效評價，需要更多的社會大眾參與進來，如人大代表、政協委員等，而不僅僅是專家和政府部門。

（二）突出評價重點，推動績效評價提質擴面

1、積極推動重點項目重大決策政策事前績效評價工作。通過事前對項目進行評估，以結果為導向，根據結果的可行性和評估的可用性，確定重點評價項目的合理性。在績效評價中，給予績效評價對象過程指導，重視反饋意見，逐步優化績效評價工作機制；在績效評價后，進行質量管控，對評價項目結果進行復核。同時，在評價方法上進行創新，運用大數據等分析方法增加績效評價工作的科學性。在績效評價范圍上，積極探索擴張績效評價覆蓋面，如加強對PPP項目、政府投資基金等的績效評價。

2、加強對扶貧資金、抗疫資金等項目組織績效評價。以點帶面，根據實際情況，有針對性地對重大績效項目進行抽檢。對于評價質量不高、效率難以保證的項目重點關照，從評價方法、評價流程上尋找改進空間，此外，還通過整合評價各方資源，落實主體責任、加強人才培養、保障制度建設等方面，促進績效評價服務供給側改革，提升績效評價質量。

3、積極做好績效評價重點項目監控。除了要做好部門日常監控，同時也要做好財政重點項目監控，對所有項目從預算編制到執行，再到績效目標的實現，對整個流程實行監控評價，并對偏差漏洞進行糾正。

（三）自評和第三方評價齊抓共管，不斷優化績效評價方式

1、加大抽查和公開力度，提高績效自評工作質量。一是需要加大績效自評抽查復核力度。對績效自評進行抽查復核，抽查復核人員由財政部門、第三方機構等組成，并將復核結果進行通報，避免自評結果“形式主義”，以提升績效自評質量。二是加強績效自評結果應用。為提高績效自評結果的約束力，需要將自評結果質量與預算撥付相掛鉤。對自評結果目標完成度低的部門和項目予以糾正，糾正過程體現在第二年的預算撥付中。三是加大自評結果的公開力度。督促將項目績效自評結果和重點績效評價報告經由人大向社會公開。尤其是圍繞“全面建成小康社會”、打好“三大攻堅戰”等重點領域項目的自評報告予以公開。

2、發揮第三方機構在評價中的作用。一是做好頂層協調，完善第三方機構參與預算績效評價機制。黨的十九大以來，陸續出臺了不少有關第三方機構績效評價的規章制度，這對績效評價的發展起著積極作用。為做好全方位、全過程、全覆蓋財政支出的績效評價制度，需要將績效評價工作凝聚為一個整體，將第三方機構納入績效評價體系，從年度、中期等不同周期為績效評價工作做好安排。二是需要第三方機構保持獨立性。首先是保持第三方機構在績效評價中的獨立性。從法律上講，可以從《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》中找到獨立性的依據。其次是資金上的獨立性。“誰委托誰負責”，資金來源掌握在委托方，這導致第三方機構績效評價的獨立性受到嚴重的削弱，因此，建議建立獨立的資金池，使委托方與資金分離，保證第三方機構在績效評價過程中保持客觀獨立。三是加快第三方自身的素質建設。首先是提升第三方評價人員的準入門檻，需要具備評審資格、擁有專業能力的人才能開展評審工作，建立能力資格認證制度，如政府可以組織績效評價師認證等。其次，需要不斷完善第三方機構評審細則，尤其是在地方層面，不斷加強完善相關法規準則，在實際評審中以此為操作規范，保障第三方機構績效評價客觀、科學開展。

（四）拓寬績效評價應用范圍，推動績效評價水平提升

有效發揮績效評價的作用在于強化績效評價的結果應用，因此，需要在提高預算績效評價質量的基礎上，有效運用績效評價結果。

1、健全績效評價結果公開機制。公開績效評價結果，增強財政資金使用的透明度，使財政資金績效接受社會公眾的監督，社會公眾可以通過被評價方的官方網站、社交媒體等進行監督審查。

2、重視績效評價結果的反饋，將評價結果多方應用。績效評價結果的反饋渠道需要多方協同，在績效評價完成后，不僅僅只關注評價的結果，也應該重視評價的全過程，收集信息，尋找績效評價中出現的問題，及時反饋并化解。同時，根據績效評價的反饋結果，落實績效評價的獎懲機制，將其與預算撥付掛鉤、與政府部門績效考核掛鉤，通過問責強化責任落實。

3、推動績效評價結果全過程應用。主要是對項目支出績效評價結果的應用，從績效目標的設立審核到項目運營的執行監控再到績效的事后評價等，將評價結果與新項目掛鉤，并根據結果調整預算，做到全過程應用。