循環型經濟法律體系下日本循環經濟發展對我國的啟示

鄧冰聰

一、引言

黨的十九大報告強調，加快生態文明體制改革，建設美麗中國，并提出了推進綠色發展，建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的任務。《中華人民共和國循環經濟促進法》于2009年1月1日實施。發展循環經濟是我國經濟社會發展的一項重大戰略，然而在這一方面我國實踐較少，面臨著經驗不足的困境。目前，日本已是世界上循環經濟立法最發達的國家，建設循環型經濟社會的同時也取得了極大的生態效益及經濟效益。探究其發展經濟以及完善循環型經濟法律體系的過程，能為我國推進綠色發展，建立健全綠色低碳循環發展的經濟社會體系提供一定的參考。

二、日本循環型經濟法律基礎

在完善的循環經濟法律體系的框架下，日本循環經濟體系得以構建。日本循環型經濟法律體系采取了基本法統率綜合法和單行法的模式。包含了三個層次，首先是《循環基本法》這一基本法統率其他法律，之后便是《廢棄物處理法》以及《資源有效利用促進法》這兩部綜合法，以及詳細規定各個不同方面資源處置的若干單行法。日本最終要實現的目標是在循環基本法指導下，統合《廢棄物處理及清掃法》與《資源有效利用促進法》兩部法律，實現循環型社會法制立法一元化模式。

三、日本循環經濟特點

1.立法過程循序漸進，逐漸健全法律體系

每一種法律體系的三層次結構并不是一開始就確定的，而是經歷了從單項法到基本法，再由基本法指導單向法修訂的過程，并在這一過程中日臻完善。《循環基本法》是在2000年頒布的，而《廢棄物處理法》及《資源有效利用促進法》兩部綜合法的頒布都要先于基本法，部分單行法的頒布也先于基本法。這些對于日常生活做出詳細規范的法律法規規范了人們的日常行為活動。在實踐中，針對具體領域的法律法規往往要先于這一類較抽象的基本法頒布，這一過程也符合人類對事物的理解逐漸加深這一客觀規律。

在這之后，《循環基本法》的頒布確定了這一時期日本社會發展的方向，明確了建設循環型社會的基本原則，也正是《循環基本法》作為循環社會法律體系的框架，指導了其他法律的修訂。至此，循環社會法律體系構建完整，成為日本環境法體系中不可或缺的一部分。

2.明確各方的責任義務，可操作性強

《循環基本法》詳細規定了國家、地方政府、企業和國民的義務與責任，讓每一個社會個體都處在循環社會之中，并為建設循環社會貢獻自己的力量。同時也通過詳細具體的規定，充分調動了民眾參與建設循環社會的積極性。國家需依照循環型社會的基本原則，制定和實施有關建立循環型社會的基本而綜合的政策措施。企業與民眾也在不同環節分別承擔了不同的義務。社會的所有個體整體改變先前的價值觀，履行其義務并嚴格遵守為建設循環型社會所立下的規矩。同時，加強生產者責任，引入企業責任制，積極開發可再生資源，利用網絡、新聞媒體等規范企業行為，對其進行有效的輿論和社會監督。

3.對企業與公眾的行為加以制約、鼓勵與引導

在許多情況下，日本政府采取了全面的宏觀管理措施，例如制約、鼓勵與引導，以促進建設循環型社會，因此經濟手段也在這種情況下得到了廣泛運用。經濟手段是指通過市場調整機制（主要使用稅收和費用調整以及投資融資等手段）制定限制或激勵措施的能力，從而從本質上推動企業和消費者生產和生活方式的變化。相比較法律措施，經濟手段更能夠產生激勵的效果而非對人們造成壓力。

四、日本循環經濟發展對我國的啟示

當前，我國正走在急速工業化的道路上。資源短缺和環境污染問題變得越來越嚴重，復雜、緊湊的環境問題的嚴重性正日益凸顯，保護環境面臨的挑戰是前所未有的。日本作為一個資源貧乏的島國，在礦產資源方面，是繼美國、俄羅斯、中國之后的第四大礦產資源消費國，同時是繼中國、美國之后的第三大礦產資源進口國。曾經日本的發展也深受環境、資源的制約。而如今，日本建設循環型社會已顯成效。其經驗對于我國建設循環型社會，完善相關法律體系及制度具有很高的參考價值與借鑒意義。

1.逐步完善我國循環經濟法律體系，輔以相關政策

我國循環經濟社會法律體系整體不協調，難以解決社會、經濟與環境保護之間產生的矛盾及問題。行政機關的管理矛盾始終存在，尤其是在環境保護方面，還出現了多家管理和重疊管理等一些問題。《循環經濟促進法》追求資源的有效利用，建立人與自然之間的規則，這一理念與《節約能源法》《大氣污染防治法》《固廢污染防治法》《土壤污染防治法》等法律是相類似的，難免存在著交叉重合的關系。這些重合領域的存在很容易導致對系統整體實施的責任不明確，界定困難，相互推諉責任甚至引發沖突，削弱法律的約束力與強制力。因此，更加需要明確《循環經濟促進法》在我國法律體系中的地位，形成真正意義上的完整的循環經濟社會法律體系，能更好地發揮《循環經濟促進法》作為這一體系中基本法的指導意義與社會意義。

首先，可以將建設循環社會、發展循環經濟的內容寫入憲法之中，正式確立循環經濟的社會地位，同時也為之后的相關立法程序提供憲法保障。其次，將已頒布的《循環經濟促進法》作為循環經濟社會法律體系的基本法，指導后續立法。再次，我國現有的單行法律經過調整、完善，使它們與循環經濟社會的理念配套適應之后可以作為循環經濟社會體系中的綜合法。最后，根據不同資源、產品的特征，加快制定相對應的單行法。參考日本的法律，在回收建筑材料、回收家用電器、回收小型電子產品、回收食品等方面，根據需要來進行立法，并在實踐中規定細則，進一步將其落實。

2.加強環保宣傳教育，提高民眾建設循環社會意識

日本從20世紀80年代就開始進行垃圾分類管理，這一觀念在這幾十年中潛移默化地影響了一代人。目前，履行垃圾分類已成為日本公民的一種自覺行為，成為一種社會習慣。這也是日本建設循環社會的一個重要環節。垃圾分類更有利于廢棄物的再處理與回收。在我國，雖然街道上普遍存在著可回收與不可回收兩種類型的垃圾桶，但垃圾分類并未深入人心。居民對垃圾分類以及垃圾分類之后的轉移和處置知之甚少，并且通常沒有積極主動參與垃圾分類的意識。因此，我國應當加大宣傳垃圾分類的實施方式。不同的城市有不同的垃圾處理選擇，不同的居民具有不同的垃圾分類意識，以及處理城市和農村廢物的觀念也不同。這就需要對癥下藥，針對薄弱環節進一步全面加強以垃圾分類有關知識為主的環保知識宣傳教育。

2019年6月，住建部等部門要求到2020年底，46個重點城市（各直轄市、省會城市、計劃單列市）基本建成生活垃圾分類處理系統。截至目前，46個試點城市中已有北京、上海等12個城市發布新版《生活垃圾管理條例》，為生活垃圾管理立法。其中，上海的垃圾分類已經成為大部分居民的生活習慣，垃圾分類工作正進入規范化、長期化和標準化的時期。在上海試點的成功無疑是一個好的開端，進一步落實垃圾分類管理不僅僅有利于我國建設循環經濟社會，也是為了更好地促進人與自然和諧共處，走可持續發展之路。

3.鼓勵企業參與發展循環經濟，革新技術

循環型社會的本質是整合資源的有效利用和廢棄物的再利用，實現污染的低排放甚至零排放，并實現經濟、社會發展與環境保護的最佳平衡。然而，目前我國少有激勵企業發展循環經濟的機制。

資源的大量使用，產品的重復使用以及廢棄物的回收和再利用都需要技術創新，而在實踐中技術創新所需成本普遍高于使用非環保的資源及產品的成本，為了經濟效益許多企業會選擇后者。我國科學技術領域自主創新能力較為薄弱，這也是阻礙循環經濟發展的一大障礙。因此，扶持企業自主發展相關技術也是十分必要的。在后續處理廢棄物這一方面，我國目前沒有形成相關良好機制鼓勵企業發展循環經濟，甚至在處理廢棄物的過程中成本高昂，企業面臨入不敷出的風險，嚴重挫傷企業發展循環經濟的積極性。《循環經濟促進法》中明確規定了激勵機制，然而在實踐中很難落實，可操作性較小。在這一方面，也可參照日本的做法。可以使用法律手段以外的措施如經濟手段等，必要時刻采取行政措施管控，更徹底地貫徹《循環經濟促進法》的理念。針對不同資源、不同產品、不同行業，采取全面的宏觀管理措施，頒布出臺一系列配套可行的政策。踐行依法治國，建設良好的法制環境，為構建循環社會提供充足的法制保障。