規范金融消保領域行政處罰自由裁量權的制度與實踐探索

商逸琪

（中國人民銀行長春中心支行，吉林長春 130061）

編者按：“自由裁量權”一詞是舶來品，在《布萊克法律詞典》中的定義是“在特定的情況下，依照職權以適當和公正的方式做出作為的權力。”而在金融消費者保護工作領域的自由裁量權即為金融消保機關基于履行行政管理職能的目的，在法律規定的幅度和范圍內，在各種可能采取的措施中進行選擇的權力。它的存在是彌補法律規定局限性的必然要求，是規范金融機構提供金融產品和服務行為的主要手段，也是保護金融消費者合法權益不受侵害的重要途徑。但是沒有限制的自由就是對他人自由的侵犯，金融消保領域行政處罰自由裁量權有其存在的合理價值但同時也存在侵害行政相對人合法權益的潛在危險，所以本文將結合金融消保工作實際，著力探索規范金融消保領域行政處罰自由裁量權的可行性措施。

一、金融消保領域自由裁量權的體現

根據《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國消費者權益保護法》以及《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》等法律、行政法規、規章規定，人民銀行在實施金融消保領域行政處罰的過程中，自由裁量權主要體現在以下幾個方面：

（一）是否給予處罰的自由裁量

行政機關在法定職責范圍內可以根據實際情況，自主決定是否給予當事人行政處罰。依據《中華人民共和國行政處罰法》第三十三條的規定，初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。人民銀行在進行金融消保執法的過程中，有權在認定當事人屬于初次違法且危害后果輕微并及時改正的情形時，決定不予行政處罰。

（二）處罰種類的自由裁量

根據《中華人民共和國行政處罰法》第九條的規定，行政處罰的種類有警告、罰款、暫扣許可證件、限制開展生產經營活動、行政拘留等六大類。在金融消保領域所適用的行政處罰措施主要有警告、罰款、沒收違法所得、責令停業整頓、吊銷營業執照等方式。人民銀行在行政執法過程中，有權根據當事人違法情節的輕重自主決定采用何種行政處罰方式以及是否合并適用多種行政處罰。如《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》第六十三條規定，有關法律、行政法規未作處罰規定的，應當根據情形單處或者并處警告，處以五千元以上三萬元以下罰款。

（三）處罰幅度的自由裁量

罰款是行政處罰種類中最常見的一種，行政機關有權在法定范圍內根據不同案件的具體情況，確定罰款數額。一是在上限范圍內處罰。如根據《中華人民共和國消費者權益保護法》第五十六條的相關規定，經營者沒有違法所得的處以五十萬元以下的罰款。即在當事人沒有違法所得的情況下，人民銀行有權在0至50萬元的范圍內給予處罰。二是在上下限范圍內處罰。如根據《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》第六十二條的相關規定，有關法律、行政法規未作處罰規定的，應當根據情形單處或者并處警告，處以五千元以上三萬元以下罰款。即在五千元至三萬元的區間范圍內，人民銀行的處罰金額都是合法有效的。三是按違法金額比例處罰。如根據《中華人民共和國消費者權益保護法》第五十六條的相關規定，法律、法規未作規定的，可以根據情節單處或者并處警告、沒收違法所得，處以違法所得一倍以上十倍以下的罰款。即人民銀行所執行的具體罰款金額由當事人的違法所得決定，按比例罰款。

（四）認定行為性質的自由裁量

法律、行政法規、規章等有些條款規定當事人必須履行某種義務，但是對于義務行為的具體履行期限和履行程度并沒有明確規定，由行政機關根據客觀情勢，自主認定履行義務行為是否合法合規。如《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》第六十二條的規定，“…（十）收到中國人民銀行分支機構轉交的投訴后，未在規定期限內答復投訴人，或者未按要求向中國人民銀行分支機構反饋投訴處理情況的…”。人民銀行有權自主認定當事人履行義務的行為期限和程度是否合規，并據此決定是否給予其行政處罰。

（五）執行處罰決定的自由裁量

根據《中華人民共和國行政處罰法》第七十二條的相關規定，當事人逾期不履行行政處罰決定的，做出行政處罰決定的行政機關可以采取每日按罰款數額的百分之三加處罰款，將查封、扣押的財物拍賣、依法處理等四種措施執行行政處罰決定。執行處罰決定的自由裁量權保障了人民銀行在金融消保領域的行政處罰決定得到有效執行，確保金融消費者的合法權益不受不法侵害，實現了金融消費者保護領域的公平與正義。

二、金融消保領域行政處罰自由裁量權的存在必要性

（一）有利于維護金融消保法律的穩定性

一項立法只能解決已經存在并且被發現的問題，但不能解決已存在而尚未被發現的問題，更無法解決尚未發生的問題。隨著社會經濟的高速發展，金融消費者保護領域所需調整的社會關系日趨復雜，以2013年修訂的《中華人民共和國消費者權益保護法》為核心的消費者權益保護法律法規已不能解決全部的消費者保護問題，雖然2020年人民銀行頒布了《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》，但是其在行政處罰部分主要的法律依據仍然是《中華人民共和國消費者權益保護法》，故此在金融消保領域存在著一定的立法滯后性，但是動輒修訂法律規定顯然有損于法律本身的穩定性和權威性，所以在法定權限范圍內賦予行政機關一定的自由裁量權是人民銀行系統行使職權的必要前提。只有這樣才能使金融消保領域的法律制度在保持自身穩定性的同時做到與時俱進，適應時代的需要，能夠及時對復雜的社會關系加以調整，也有利于保護廣大金融消費者的合法權益，切實做到有法可依，有法必依。

（二）有利于實現個體化的正義

法律規則的滯后性和概括性決定了它只能做到總體上的公平，而其所調整的復雜社會關系往往是無法根據條文規定一概而論的，這就需要在總體化的公平和個體化的正義之間尋求平衡點，以滿足法律解決問題的根本目的，自由裁量權就此應運而生。加之我國“人治”傳統由來已久，完全依照刻板的法律條文進行執法而不考慮違法違規的具體情況，顯然不符合民眾對于行政機關執法行為的合理預期，也剝奪了執法者根據立法目的合理執法的可能性，故此自由裁量權的存在就可以彌補條文中的僵化性和局限性，可以讓執法者根據規則和個體的特殊情況加以自由裁量，以實現“個體正義”。在金融消費者保護領域，法律條文對于違法行為的描述多以列舉的方式規定，如根據《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》第六十條的規定，對于銀行、支付機構侵害消費者金融信息得到保護的權利的違法行為就列舉了十項，其中違法情節的輕重和違法后果的程度都存在著一定差別，人民銀行根據違法行為的實際情況自主決定對銀行、支付機構的行政處罰種類和數額，更有利于規范其日常經營行為，保護特定消費者的合法權益，實現個體化的正義。

二、制約金融消保領域行政處罰自由裁量權正確行使的影響因素

（一）法律法規的制約

《中華人民共和國消費者權益保護法》《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》中有關行政處罰的規定有些尚需進一步明確，行政機關擁有缺乏限制的自由裁量權也很容易滋生腐敗，損害行政機關的社會形象。如《中華人民共和國消費者權益保護法》第五十六條規定，“經營者有下列情形之一…沒有違法所得的，處以五十萬元以下的罰款；情節嚴重的，責令停業整頓、吊銷營業執照…”其中情節嚴重的認定標準缺乏法律明確的規定，同時0至50萬元的自由裁量權范圍也相對過大。這樣一方面會導致各地人民銀行系統在行政處罰認定標準上缺乏法定依據，內部指導性意見并不具備對外的法律效力，所以很容易因各地的理解掌握不同而出現同案不同罰的情況，影響金融消保領域的公平與正義。另一方面由于金融消保領域違法行為的特殊性，如針對未經金融消費者明示同意，收集、使用其金融信息的違法行為，不同省市對處罰標準存在理解偏差，有些省市是按照每項侵犯消費者信息安全的違法行為進行處罰，而有些省市是按照每條非法收集、使用的金融信息進行處罰，因這類案件涉及的金融消費者數量動輒上百，故執行不同的處罰標準也會對處罰金額產生較大影響，直接與行政相對人的經濟利益相關，也容易引起行政相對人的負面情緒，增加行政機關的訴累。

（二）執法環境的制約

由于行政處罰的作出機關是每個基層的人民銀行，必然會存在地區間經濟發展程度、消費者保護發展狀況和文化習慣的差異，也會導致不同地區的人民銀行對于違規行為的認定尺度和標準缺乏統一的把握，造成處罰力度存在差別，甚至出現同案不同罰的情況。隨著信息公開程度和范圍的日益擴大，行政相對人很容易獲取各地的行政處罰信息，缺乏法定的裁量標準極易產生不良的社會影響，引發負面輿情的產生，影響人民銀行系統的執法公信力。

（三）執法主體的制約

在實際的行政處罰過程中，一方面人民銀行系統執法人員受到工作能力、自身水平、道德因素等多方面影響，在執法過程中很可能出現處罰不當的情況。特別是自由裁量權的行使受主觀因素影響較大，對于偶發的違規行為難以做出準確的認定，極易造成處置不當。另一方面基層人民銀行系統執法人員也會受到地方行政、人際關系等多重因素影響，常會出現以情代罰的情況，確定的罰款額度往往取下限，致使金融消保領域行政處罰有失公平、公正。

三、規范金融消保領域處罰自由裁量權的可行性建議

（一）完善法律制度框架，提供依法行政依據

從根本上規范金融消保領域行政處罰自由裁量權的方法就是在法律制度層面加以約束，為基層人民銀行系統執法人員規范執法提供法律依據和標準。在修訂《中華人民共和國消費者權益保護法》的過程中可以對金融消保領域行政處罰中自由裁量幅度較大的條款進行進一步細化和量化，壓縮自由裁量權的行使空間，在保持制度彈性與增加執法可操作性之間尋求平衡。同時也可以借鑒司法解釋對于法律的補充作用，以規范性文件的形式細化自由裁量的尺度和標準，明確“數額較大”和“情節嚴重”等概念的認定標準，通過讓社會大眾知悉的方式監督行政機關執法，警示社會大眾守法。

（二）加強執法人員培訓，完善責任追究制度

從行政主體層面規范金融消保領域行政處罰自由裁量權有利于保證制度的貫徹落實，提高自由裁量權行使的科學性和合理性。一方面，通過定期的依法行政等相關業務培訓提升行政人員的執法水平，為人民銀行系統執法人員的高效履職奠定理論基礎，提高執法人員隊伍的整體素質。另一方面，通過建立科學、合理、有效的考核評議辦法，將自由裁量權的行使納入綜合考核指標體系，完善相應的責任追究機制，以責任追究的方式反向推動執法人員的素質提升，能力提高。

（三）參考法院類案檢索機制，制定金融消保典型案例集錦

2020年7月27日，最高人民法院發布了《最高人民法院關于統一法律適用加強類案檢索的指導意見（試行）》，完善類案檢索機制是2019年最高人民法院發布的《人民法院第五個五年改革綱要（2019——2023）》中第26項改革舉措“完善統一法律適用機制”中的具體措施之一，近年來最高人民法院和各級人民法院亦在積極探索類案檢索機制。通過這種類案檢索機制能夠很大程度上杜絕同案不同判、同案不同罰情況的發生。在金融消保領域的執法過程中，也可以充分借鑒司法系統的這種類案檢索機制，由人民銀行消保局負責收集整理全國金融消保管理領域近年來的代表性違法違規案例，以規范性文件的方式制定全國金融消保領域行政處罰典型案例集錦。2018年人民銀行首次針對違反《中華人民共和國消費者權益保護法》中關于消費者權益保護的行為作出行政處罰決定，自此金融消保領域的行政處罰案件頻發。各基層人民銀行系統在進行金融消保領域行政處罰的過程中，對于同類型案件的自由裁量應首先以典型案例為標準，在沒有特殊情況或更加充分的理由時，就應該采取與典型案例一致的執法行為，切實做到全國金融消保領域行政處罰的一致性和統一性。探索建立金融消保領域的類案檢索機制，能夠最大程度的避免出現同案不同罰的情況，進一步規范各基層人民銀行系統的金融消保行政處罰自由裁量權的行使，提高金融消保行政處罰的科學性和合理性。

在前期完成制定金融消保領域行政處罰典型案例集錦的情況下，可以效仿司法系統的中國裁判文書網等案例檢索網站，探索開發行政處罰案例信息檢索系統，進一步規范金融消保領域行政處罰自由裁量權的行使。通過將案件的主要元素設置為關鍵字進行系統索引，能夠快速的查詢收集全國同類型金融消保領域行政處罰案件的處理結果，為行政機關在金融消保執法的過程中提供參考，有利于將金融消保領域行政處罰自由裁量權的行使規范化、合理化、統一化，也能有效地提升各基層人民銀行系統的工作質量和效率。