國有企業混合所有制改革過程中的法律風險防范

□ 薛 帥

新中國成立以后，我國實行社會主義計劃經濟，國有所有制一直是國民經濟的領導力量和基礎制度。黨的十一屆三中全會實現了解放思想、改革開放的歷史性轉折。在鄧小平理論的指導下，堅持走中國特色社會主義道路，推行社會主義市場經濟，廣大人民群眾的物質生活水平得到了極大提高。40余年來，非公有制經濟經歷了萌生、成長和壯大幾個階段，已經形成了對國有經濟絕對強勢的巨大撼動。進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央，深入開展供給側結構性改革，繼續推行國有資本與民營資本相互融合的混合所有制經濟改革，旨在實現社會資源的有效合理配置和國有資本與各種非公有資本的平等同權。進入新發展階段，貫徹新發展理念、構建新發展格局，國有企業發展混合所有制經濟，必須在全面依法治國的環境下，消除來自方方面面的不確定性，防范和控制改革過程中的各種法律風險，完善企業現代化管理的法人治理結構，力促國有企業與非國有制經濟實體的積極合作，實現企業在新體制下的高質量發展。

一、國有企業發展混合所有制經濟的原則與途徑

在新發展階段，國有企業持續發展混合所有制經濟，推進各種所有制資本多向進入，促進非國有資本平等使用生產要素、公平分享收益，是一個極富挑戰性的復雜過程。必須要堅持實事求是的原則，多頭并舉，區分層次，循序漸進。

1.實事求是

“實事求是”是中國共產黨的優良作風，也是國有企業進行混合所有制改革必須堅持的重要原則。改革過程要一切從企業實際情況出發，不能不分青紅皂白的“一刀切”，不搞全面覆蓋式的“一窩蜂”，不搞牽強附會式的“拉郎配”。結合行業和企業發展實際，實事求是、扎扎實實地因地制宜、因企制宜。

2.多頭并舉

國有企業混合所有制改革要以市場為導向，以產能為基礎，采用增資擴股或重組、上市等適合企業高質量發展的改革方式，宜獨資則獨資、宜控股則控股、宜參股則參股。民營資本可以參股、參與經營，也可以購買服務、特許經營、委托代理等。鼓勵非國有資本通過證券市場、產權市場、股權收購、出資入股、轉債認購、置換股權等方式參與到國有企業混合所有制改革中來。

3.區分層級

國有企業改制要區分集團公司、子公司、分公司等不同的層級。國家規定的特定領域中的大型集團公司要堅持國有控股；一般領域的中小公司往往是以生產經營、商貿服務和研發創新等為主業的經濟實體，引入非國有資本后，可以加快技術創新、管理創新、模式創新的步伐，可以考慮用非國有資本逐步降低國有股權的比例。

4.循序漸進

由于國有資本與民營資本在核心價值觀上的區別，國有企業混合所有制改革可能是一個艱難的過程，混改方案出現反復、曲折甚至推倒重來都可能在所難免。因此，不能盲目設置沒有科學根據的時間表，要以實現雙贏為目標，穩扎穩打，步步為營，循序漸進，走向成功。

二、國有企業發展混合所有制經濟的法律風險

全面依法治國正在強力推進，發展混合所有制經濟的法律手段尚未完全成熟，市場競爭機制使得混改各方的信息嚴重不對稱，故面臨一定的法律風險和經濟風險。如果對企業混改風險預測不足就不能有效防范和應對已有風險，很難產生一加一大于二的增值效應，違背了混改初衷，甚至存在雙方合作失敗、中途分道揚鑣的風險。

1.對有關法律的解讀不準確

混合所有制企業中不同所有制資本相互參股、相互融合，實現了多元產權架構的優化和重組，減少了市場的無序競爭，可起到相互促進、取長補短、共同發展的效果。混合所有制企業更具市場活力、市場控制力和市場影響力，國有經濟的抗風險能力大大提高。如果混改雙方在思想認識上不統一，有關法律的不確定性、對法律的解讀不準確等將會增加混改成本，并帶來一系列風險。

2.混改方式可能出現違規

國有企業發展混合所有制經濟，是考驗主辦人思想政治覺悟、奉公守法立場和個人品質道德的試金石，任何損公肥私的暗箱操作、違規操作都是大忌。另外，改革方式的不合理、雙方戰略差異或談判代表的不合作等，都會對混改的效果產生較大影響，甚至導致混改失敗。

3.國有企業與民營企業的占比問題

混改的起點是雙方利益共享，要有平等的話語權。如果改制后的國有資本依然一家獨大，控制權和經營權沒有很好分離，小股東則面臨“隧道挖掘”的風險，私有資本的作用得不到充分發揮，失去了混改的意義。如果國有資本股權占比過小、股權分散會導致制衡機制失靈，增加國有企業被民營企業收購的風險。

4.發展戰略與經營理念不同

混改的目的是實現雙贏。若混改后，公司發展戰略頻變，經營決策朝令夕改，雙方企業文化無法融合，企業凝聚力和文化軟實力無法形成，必將降低企業市場競爭力。

5.入股員工的利益保護

國有企業在發展混合所有制經濟后，同股同權將使員工的身份發生變革，企業的主人翁將變為持股的股東或股民。在股權多元化和民營資本話語權面前，企業原有的人事制度、薪酬制度、業績考核方式等基礎管理工作都將發生重大變革。保護入股員工根本利益不受侵害，將成為改制過程中的一項重要課題。

6.委托第三方代理問題

依據《公司法》第23條～第35條，《公司登記管理條例》第17條～第25條，企業改制需要委托有資質的第三方對企業原有資產進行資產評估和產權界定。其中存在的不確定性也是困擾現代公司完善內部治理結構的一個重要問題，同時為國有企業混改增加了一定的風險。

三、發展混合所有制經濟的法律風險防范

企業改革配套法律措施的日殝完善和政府監管力度的不斷加大，使國企混改穩中有進。然而，混改風險依然存在，企業必須冷靜面對風險、防范風險、控制風險。

1.完善產權保護的法律法規

產權保護是社會主義市場經濟健康發展的制度基礎，發展混合所有制經濟要依法保護出資人的產權，使國家、集體、私人的產權清晰、收益平等、分配公平。要健全有利于非公有制經濟產權保護的法律法規，確保個人和非公有制企業法人財產權不受侵犯。

2.政府引導和市場運作相結合

政府、市場雙管齊下，用政府“有形的手”配合市場“無形的手”確保國有資產不賤賣、不流失、不受損。政府要細化配套政策，嚴把方案報批關和資產評估關。加強對企業混改的監督管理，行之有效地防止暗箱操作、化公為私、逃廢債務、利益輸送等貪腐行為的發生。

3.建立以保護員工權益為中心的人力資源管理制度

一是在清產核資、產權明確等前提下，全面量化企業人力資源的貢獻率，對企業績效科學預測，探索設計出可操作性強的混合所有制企業員工持股規則，研究制定出員工普遍認可的持股方案。二是改革人事制度。企業的經營管理決策層是混改成功的關鍵少數。要堅持黨管干部原則，民主、公開、競爭、擇優選拔經營決策層領導，人事任命要經黨委審批。三是建立基于公平的差別化薪酬政策。國有企業混合所有制改革將使基于公平的差別化薪酬管理思想得到充分體現，薪酬管理將更加趨向于市場化、精細化和科學化。員工持股要注重分享增量利益，確保其在追求自身利益最大化的過程中也能帶來企業價值的最大化，實現個人利益與企業利益、國家利益的“激勵相容”。同時，建立健全流轉和退出機制，確保入股員工的根本利益。

四、結束語

國有企業發展混合所有制經濟，引入非國有資本來放大國有資本的功能，擴大國有資本延伸范圍，是利國利民的好事，是國有企業在新發展階段實現高質量發展的方向。必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，從嚴過程管理。嚴格執行國有資產交易的法律法規，履行公開透明的操作程序，防止和抵御一切法律風險，實現國有資產不受損失和保值增值，為全面建設社會主義現代化強國的新征程開好局，起好步。