金融安全視角下廉潔金融體系建設研究

彭 鎖

(北京國際關系學院，北京 100091)

金融是國家經濟運行的核心，金融安全是國家經濟安全的核心。金融安全是指一個國家金融運行的動態穩定狀況[1]。金融在國家經濟運行中具有重要作用，是經濟運行的血液[2]，是連接資源和信息的橋梁，對國家的經濟穩定和健康發展意義重大。

1 廉潔金融體系對我國金融安全的重要性

改革開放以來，我國逐步建立起完善的現代金融體系，在國家資源配置和社會經濟發展發揮著不可替代的作用。但是，面對金融領域巨大的利益誘惑，也滋生出多種類型和層次的金融腐敗，造成的影響不僅局限在金融領域，更嚴重沖擊著我國的經濟安全。

1.1 廉潔金融讓金融市場正常有序運行，可發揮監管體系應有的作用

金融腐敗的影響范圍具有行業化、專業化、鏈條化的特點，金融腐敗一旦滋生，影響將順著行業鏈條傳導和蔓延，累積到一定程度時將在特定行業集中爆發，嚴重影響到行業秩序的有效運行。從2013年至今，根據我國債券市場的反腐現狀來看，債券市場腐敗專業化操作趨勢明顯，如以私募或分級產品為中介，可完成大額利益的轉移；通過先設立丙類賬戶，以代持、過橋等方式進行匿名化，實現利益的輸送。這些專業化的金融腐敗手法，嚴重影響債券市場的公平穩定的運行，極易引發債券市場的風險。

1.2 廉潔金融體系保障我國金融安全和經濟安全

有些學者認為，金融領域的反腐會影響經濟增長，一定的金融腐敗在經濟增長過程中起到“潤滑劑”的作用，這種論調是錯誤和荒謬的。在這種論調的支持下，如任其存在，將會對中國金融安全，乃至經濟安全的影響是災難性的。①我國經濟發展已經進入新常態，經濟增長的驅動已由生產要素驅動轉變為創新驅動，如果任由金融領域的腐敗滋生蔓延，將抑制資源配置的效率，直接導致金融資源向高新行業和領域有序高效的配置，影響我國經濟結構的調整和產業結構的優化升級。②對于我國的供給側結構性改革，穩定、健康和廉潔的金融體系發揮著價格信號的功能，以及起著調節供需的重要作用，如任金融市場腐敗蔓延，資本將繼續向過剩的傳統產能行業集聚，嚴重影響到新舊產能的轉換，不利于我國產業結構調整。同時，在國家的各種經濟政策中，都需要金融市場發揮傳導政策信號的作用，需要適當的金融工具作為調控手段，金融腐敗必將使相應的工具與功能失效。③廉潔金融體系也關系到我國的經濟安全，甚至國家安全。總體國家安全觀具有豐富的內涵和外延，體現著鮮明的戰略性和總體性，其中經濟安全在總體國家安全觀中處于基礎地位，為國家安全提供堅實的物質基礎，而金融安全又是經濟安全的核心組成部分，是經濟平穩健康發展的重要基礎。因此，只有廉潔健康的金融體系，才能夠為保障和維護總體國家安全的物質基礎。

2 構建金融安全視角下的廉潔金融體系

維護國家經濟安全和金融安全，必須把廉政建設和反腐敗工作擺在突出位置。十八大以來，我國金融腐敗工作取得顯著成果，金融領域的反腐也成為整體反腐敗工作的關鍵切入口。因為金融腐敗相對于其他形式的腐敗具有數字化和痕跡化的特征，許多隱蔽化的腐敗行為都會留下痕跡，成為追查腐敗的重要線索，具有戰略性的地位。但隨著金融本身的自由化措施和各種繁多的金融創新，帶動越來越多的金融服務和產品出現，再加上形式多樣的跨國金融并購，使得金融監管體系具有滯后性，出現金融監管的漏洞，金融腐敗也愈加難以發現，為此我們必須深入研究與分析，調整和完善金融反腐監管體制。

2.1 完善金融監管模式

①建立健全宏觀有效的金融管理制度[3]。實現謹慎管理與貨幣政策相適應，監管與救助相統一，宏觀目標與短期利益相協調。金融監管機構盡可能專職負責監管作用，強化事前、事中和事后綜合監管。②綜合發揮機構監管與功能監管的作用。機構監管要對所有金融機構的橫向監管，重點關注不同機構在應對風險的不同，制定出差異化的監管政策。功能監管要針對同一功能的金融產品和服務，設定統一的監管規則和行為標準，消除監管漏洞。③暢通部門之間金融反腐合作。金融反腐既關系到金融安全問題，也涉及經濟安全問題。只有紀檢監察機關、金融監管部門、司法機關以及財政、審計、稅務等相關機關與行業密切協作，并形成制度化的監管平臺，才能深入推進金融反腐工作，形成監管合力。

2.2 健全金融監管措施

現在我國的金融監管大多是嚴入寬出，監管重點集中在市場準入方面，并沒有形成完善的市場推出機制。同時由于監管標準不統一，存在監管套利的機會。重外部監督輕內部監督也是金融監管存在的主要問題之一，這樣極易使腐敗交易具有可成之機。因此，要加強金融監管力度，健全金融機構法人治理結構，完善金融監管宏觀謹慎管理制度，將防范和發現系統性金融風險擺在突出的位置，構建相應的金融風險處置與化解機制。2017年為更好統籌金融監管，國家整合金融監管資源，成立更高層次的金融穩定發展委員會，協調監管信息溝通，改變以往金融領域分業監管的形式，具有重要意義。

2.3 強化利用金融科技

從揭露的腐敗案件中可以發現，有些腐敗人員通過各種現代信息技術，內外串通套取、轉移資金，且隱蔽性強，造成國家資產流失。隨著金融科技新技術的革新，金融與科技深度融合，出現電子貨幣、區塊鏈、網絡清算等領域，因而數據是最新式的反腐利器 。推進金融領域的反腐敗工作，要注重數據、收集數據、挖掘數據和運用數據，打造金融反腐的大數據平臺。加快金融科技創新，推進金融主導下的大數據反腐系統，在“賬戶異動、資金(資產)異動”中發現腐敗行為和金融風險。這樣在大數據的支撐下，金融反腐將會是我國反腐工作中最易切入和進展較快的領域，也將推動反腐敗工作向縱深發展。

2.4 加強政府經濟責任審計

經濟責任審計是我國審計事業的創新，經過多年的探索與實踐，在監督政府機關權力行使，促進政府履行責任，保障國家經濟社會健康運行發揮著不可替代的作用。政府經濟責任審計主要指政府審計機關對政府機關及其所屬部門與組織，主要包括黨政領導干部、國有企業和國有控股企業代表法人在組織國家經濟活動和管理社會事務履行職責情況及績效的審計監督與評價活動[4]。政府責任審計是對國家最主要的經濟權力進行監督，審計主體代表著國家和人民的最高利益，是對我國市場經濟的管理者、市場資源最大占有者進行再規范，維護著國家經濟安全。

政府審計是對權力運行的整個環節進行監督制約。按照腐敗治理階段的不同劃分，可分為預防腐敗、發現腐敗和懲處腐敗，政府審計在其中扮演著重要角色。首先是在預防腐敗中，可以通過以下途徑進行：①嚴格按照《審計法》中規定的審計流程執行審計行為，并及時有效公開審計結果，構筑審計的權威性。②讓審計工作參與到政策的制定與實施的過程中，從發現問題、解決問題、問題反饋審計進行全面的監督，發揮審計從源頭預防腐敗的功能。③使審計工作參與到政策的落實中，并在實踐中發現政策存在的風險和腐敗滋生的源頭，通過審計結果和報告完善政策的弊端，同時防止類似的腐敗問題出現。其次是在發現腐敗中，我國腐敗的主要特征是對資金的違規使用，政府經濟責任審計通過審計單位的財務、績效信息，從中及時發現腐敗的問題和線索，深入推進反腐敗工作。最后，在懲治腐敗中，一方面，審計人員可根據國家《審計法》對違法使用資金的腐敗問題進行處罰。另一方面，審計機關發現腐敗問題可交由監察機關，與其他監督部門合作，發揮審計在查處腐敗中的效用。總之，在國家的反腐敗斗爭中，政府審計憑借專業性強的優勢，加之國家賦予的檢查與懲治的權力，在權力監督方面發揮著重要的作用。針對新時期政治領域出現的腐敗問題，我們還應該在以下幾方面加強政府經濟責任審計：①繼續加強對權力機構廉政情況和嚴格履職方面的審計監督。通過對政府人員的審計監督，監督黨和國家的政策的貫徹與落實，了解領導干部執行政策的能力與效果，遵循“有權必有責，有責必監督”的原則，保證有令必行，有禁必止，使權力在“陽光”下運行。②推進對重要政策、重大項目的權力運行的跟蹤審計監督[5]。通過對政府的經濟責任審計，跟蹤發現在重大經濟決策、巨額資金運用、重大經濟活動、重要經濟項目中的濫用權力的行為，及時發現權力運行過程中的漏洞和薄弱方面，并糾正與查處相關權力主體。根據腐敗的規律和特征，事前預防、事中控制到事后懲治，相應審計環節要前移，實行事前審計、事中審計和事后審計相結合，進一步加強擁權者和部門在職期間的審計監督，使經濟責任審計貫穿到權力運行的整個環節，發揮審計監督腐敗預防的功能，保證權力健康運行。③發揮經濟責任審計監督對腐敗的預警、防范和建設的作用。政府審計的作用不是針對一個部門和項目發揮作用，而是建設和完善權力運行系統，使其更加高效和嚴密，壓縮腐敗滋生的空間，形成完整嚴密的反腐敗機制。因而，政府審計在審計時，不能僅僅局限于單方面的問題，要把握全局、規律性的問題，并及時反饋，建立健全反腐敗的體制機制，使政府審計發揮長久性、建設性的作用。

2.5 發揮巡視監督制度作用

黨的十八大以來，黨中央將巡視制度納入全面從嚴治黨布局，是黨內監督重要的制度性安排，發揮著中國特色社會主義民主監督的優勢。從十八大以來，巡視工作取得了重大的制度創新和實踐創新，到目前巡視工作已經完成制度化、常態化。在十八屆中央紀委受理和審查的案件中，有60%以上的案件來自巡視[6]。在金融領域，巡視對金融系統權力監督發揮了重要作用，中央巡視對中管金融單位實現了全覆蓋，同時中管系統內部巡視成效也非常突出，均設立了巡視辦，有些甚至覆蓋到二級單位。實踐證明，通過巡視的政治定位，對于及時發現金融系統的腐敗問題，加強金融系統全面從嚴治黨，防范和化解金融風險，構建廉潔健康的金融體系發揮著重要的作用。