高校財會監督的法理依據及實踐問題初探

肖 矗

(榆林學院，陜西 榆林 719000)

2020年1月13日，習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上發表重要講話，指出要推動將包括審計監督、財會監督、統計監督在內的多種監督形式有機貫通、相互協調，共同構成黨和國家的監督體系。為貫徹、落實這一講話精神，會計學界展開了轟轟烈烈的“財會監督大家談”活動，多名學者從財會監督的邊界、對象、內涵、職能、機制和措施等各個角度展開討論，百家爭鳴、百花齊放。筆者作為高校的一名會計、審計實踐工作者，也從行業角度談一點自己的看法。

1 高校財會監督對象

依據新華字典的釋義，“財”者，“金錢與物資”，“會”(kuaì)者，“總計”，所以“財會”一詞，可以理解為“對金錢與物資的總計”。既然是“總計”，就存在計量尺度的問題，由于貨幣具有一般等價物的功能，是任何商品的價值尺度，因此可以用貨幣數量作為金錢和各類物資的計量尺度。一個組織在運行過程中發生的各項業務活動，如果能用貨幣數量表示的話，則稱其為經濟活動。因此，“財會”也可以理解為“對經濟活動所進行的總計”，相應地，“財會監督”理應是對經濟活動的監督。

經濟活動的實質，就是資金運動，一般表現為資金的來源與運用兩方面。高校為事業單位，實行“收支兩條線”資金管理模式，因此其資金絕大部分來源于各級財政撥款，形成收入，小部分則為代替“交款人”履行支出意愿的“代管款項”。資金運用方面，主要表現為在經濟活動中，通過資金形態轉換形成的各項經濟資源，如各項資產，以及通過資金位移形成的各項支出、費用。因此，高校財會監督的對象，具體來講，就是各項資金的來源與運用的過程，以及與之產生的資產、負債、收入、支出和費用等會計要素的確認、計量、記錄、報告等內容。

2 高校財會監督內涵

什么是“財會監督”，目前并無一個統一的提法。有的學者認為財會監督就是會計監督，還有學者更加具體化，認為財會監督就是對會計信息的監督，即確保會計信息符合會計信息質量要求所實行的監督措施。同時，由于財會監督中含有“財會”二字，因此大部分學者認為財會監督包括“財”和“會”兩方面的內容，但學界中對“財會”二字的理解并不一致，目前，存在財會監督即“財政監督與會計監督”“財務監督與會計監督”“財務管理監督與會計核算監督”等觀點。此外，還有的學者從國家宏觀經濟角度提出財會監督還應該包括“金融監督”。

由于高校事業單位的特點，其資金來源與財政高度相關，資金運用不可避免地受財政部門的約束，經濟活動的自主性受財政活動的限制，因此筆者認為，高校的財會監督不應該僅僅體現為“會計監督”，“財”應包括財政活動與單位財務活動兩部分，“會”則意指單位的會計活動。因此，高校財會監督應包含財政監督、財務監督和會計監督三重含義，在每個監督層面上，高校監督地位、監督目標、監督思路不完全相同。

3 高校財會監督地位

任何監督活動都具備兩個最基本的要素，即監督主體與監督客體，監督主體是“監督”這一行為的發出者，處于主動地位，監督客體是接受監督的對象，處于被動地位，任何監督都是主體對客體的監察、督促。

財政監督寫入了《財政部門監督辦法》(以下簡稱“監督辦法”)。該辦法第三條規定 “財政部門應當按照財政管理體制、財務隸屬關系對財政、財務等事項實施監督，按照行政區域對會計事項實施監督”，由此可以看出，在財政監督中，財政部門是監督主體，是實施監督的一方，而高校是財政監督的客體，是被監督的一方，在財政資金的運用上，接受財政部門的監督。

高校作為事業單位，財務監督寫入了《事業單位財務規則》與《高等學校財務制度》(以下簡稱“財務規則”和“財務制度”)。這兩個文件都把“財務監督”單列一章，其中，“財務規則”第五十八條規定“事業單位財務監督主要包括對預算管理、收入管理、支出管理、結轉和結余管理、專用基金管理、資產管理和負債管理的監督”。因此，在財務監督層面上，高校既是監督主體，負責各項監督措施的實施，同時也是監督客體，上述本單位自身業務，要受到來自“自我”的監督。所以說，高校是財務監督主體和客體的統一。

會計監督也是獨立成章，寫入了《會計法》中。《會計法》第二條規定“國家機關、社會團體、公司、企業、事業單位和其他組織必須依照本法的規定辦理會計事務”，同時，第五條規定“會計機構、會計人員依照本法規定進行會計核算，實行會計監督”。因此，在會計監督層面上，高校的會計機構、會計人員是監督主體，負責對需要進行會計核算的各項經濟活動實施監督，而高校則是監督客體，接受來自會計人員的監督。

4 高校財會監督目標

依據“監督辦法”第十六條的規定，財政部門要依法對財稅法規政策、政府資金征收、國庫集中支付、銀行賬戶使用、政府采購、國有資產、財務會計制度等事項的執行管理情況進行監督，以保障財政資金高效、安全、規范使用。這一規定，意味著作為監督對象，高校財政監督的目標，就是對涉及上述事項的經濟活動，在使用財政資金的過程中，確保“高效、安全、規范”。

如前文所述，“財務規則”第五十八條對事業單位財務監督的內容做出了規定，由此我們不難理解，作為監督客體，高校財務監督的目標就是要圍繞財務管理原則和任務，做好預算、收支、結余結轉、專用基金、資產和負債等六方面的工作。“財務制度”第七十條則進一步細化了高校財務監督的內容，那么作為監督主體，高校在財務監督上，就要按照規定，確保預算編制、財務報告科學、真實、完整，預算執行有效、均衡，各項收支合法合規，結轉結余符合規定，資產管理規范有效，負債運行合規，風險可控。

《會計法》第一條規定“為了規范會計行為，保證會計資料真實完整……制定本法”，而且依據第三十二條規定，財政部門要對會計資料是否真實完整進行監督。這些條款，說明高校會計行為必須圍繞“會計資料真實完整”而展開，一方面要對真實完整的會計資料進行核算，另一方面，要對形成會計資料的經濟活動進行監督，防止不真實、不完整的會計資料進入會計核算系統。因此，高校會計監督的目標就是保證會計憑證、會計賬簿、會計報表等會計資料真實完整。

5 高校財會監督思路

高校財會監督措施，應結合監督對象、內涵、地位等要素展開，才能發揮作用，達成目標。

正如前述“監督辦法”、《會計法》等法律法規一樣，現行許多經濟領域的法律法規都授權財政部門就某些事項進行監督，因此財政監督就是財政部門依據法律授權，對經濟活動法律法規執行情況展開監督，這就要求高校有責任保證本單位經濟活動符合相關法律法規的要求。

自2015年新《預算法》實施以來，在財政監督職能的發揮上，預算制度越來越凸顯出它在約束政府資源配置、公權力行使方面的優點，預算監督成為財政監督的主要抓手和重點。因此，高校財政監督工作重點，就是貫徹《預算法》及最近出臺的《預算法實施條例》精神。具體應做到：①因地制宜，建立全面規范、公開透明的預算制度，細化預算編制內容，強化預算執行。②實行預算全流程管理，確保支出“安全有效”。預算資金申請要符合實際需要，不能盲目夸大，預算資金使用要遵循“專款專用”，切忌打擦邊球，預算項目評審要開展績效評價，避免不合理支出。③要深化績效管理和預算信息公開，細化績效指標，強化績效監控，明確公開內容、時限，切實提高財政資金使用績效。

財務監督方面，高校身兼主體和客體，既是運動員，又是裁判員。因此財務監督的重點就是利用內部控制相互牽制的特點，破除兩個身份之間的沖突。具體應做到：①建立健全內控體系，依據《行政事業單位內部控制規范(試行)》，完善預算業務、政府采購、建設項目、資產和合同控制制度，讓財務監督有法可依。②切實落實重大事項決策議事規則，莫讓集體決策表面走過場，背后一言堂。③在內部控制關鍵崗位實行輪崗制度，鏟除腐敗的溫床。④利用審計和評價等手段，確保內控發揮長久作用。⑤讓健全有效的內控制度約束學校遵紀守法，堵塞管理漏洞，保障資產安全，有效抵御風險，實現財務監督之目的。

高校會計機構與會計人員作為會計監督的主體，只能利用會計核算過程履行監督職能，而核算過程同時也是產生會計信息的過程。《政府會計準則——基本準則》中規定了會計信息要符合“真實可靠”“全面”“相關”“及時”“可比”“明晰”“實質”這7個方面的質量要求，筆者認為，會計信息達到這7個標準，會計資料自然就是“真實完整”的。因此高校會計監督的重點工作，就是提升會計信息質量。近年來反腐實踐表明，大部分違法違紀活動，都與經濟問題相關，大都要想盡辦法藏身于“會計核算”中。因此，要利用會計核算流程化特點，開發財務信息化系統，將會計監督嵌于會計核算的每個環節，使會計反映成為“照妖鏡”，讓不良現象無所遁形。

財政監督以預算為抓手，而預算是各項經濟活動的事前環節，無預算不立項，超預算不報賬，因此財政監督可以實現事前監督。內部控制注重經濟活動的過程控制，財務監督依附于內部控制環節，可以實現事中監督。會計核算一般發生于經濟活動的最后一環，即結算環節，會計監督體現在會計核算中，可以實現事后監督。可以這么說，財會監督覆蓋事前、事中、事后，在國家的監督體系中發揮了重要作用。但是我們也要認識到，財會監督只能涵蓋經濟活動，因此要與其他監督形式結合起來，才能做到無盲點監督，這也是新時期積極構建國家監督體系，充分發揮各種監督作用的終極奧義。