公立醫院國有資產管理問題探討

■/ 史振萍 方 潔

一、管理范圍與體制

（一）管理范圍

公立醫院是我國醫療衛生服務體系的重要組成部分，承擔著醫療救治、醫學教育、醫學科研、疾病預防和人才培養等重要功能。根據國務院分類推進事業單位改革指導意見，公立醫院因其從事非營利醫療公益服務，屬公益二類事業單位，其資產屬于國有資產范疇。按照會計準則、財務規則定義，公立醫院資產可以理解為由公立醫院依法直接支配的、預期能夠為醫院提高服務潛力或者帶來經濟效益的、能以貨幣計量的各類經濟資源。公立醫院資產形態多樣，特點各不相同，主要包括貨幣資金、存貨、房屋及構筑物、在建工程、醫療設備等固定資產，信息管理平臺、土地使用權等無形資產，長短期投資以及長期待攤費用等其他資產。

隨著醫藥衛生體制改革不斷深化，2017 年以來，國務院相繼出臺《關于建立現代醫院管理制度的指導意見》《行政事業性國有資產管理條例》《關于推動公立醫院高質量發展的意見》等，國家衛健委相繼出臺《關于加強公立醫院運營管理的指導意見》《公立醫院成本核算規范》等，財政部印發《事業單位成本核算具體指引-公立醫院》以及2020 年6月1日起施行的《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》等系列政策法規制度，對公立醫院提出了提質增效、精細化管理、高質量發展的要求，資產管理作為醫院管理的重要內容更需要實現精細化管理。

（二）管理體制

公立醫院資產作為行政事業性資產的重要組成部分，其資產管理實行“上級政府分級監管，醫院直接支配使用”的管理體制。具體來說，醫院資產管理委員會作為醫院國有資產管理的領導和決策機構，負責制定醫院資產管理的具體制度、辦法并組織實施；醫院各行政職能科室歸口管理相應資產，設置資產臺賬并分級負責，明確資產管理人和使用人崗位職責。

二、現狀及存在問題

公立醫院資產中醫療設備占多數，隨著醫療技術的迅猛發展，臨床需要的高、精、尖醫療設備占比越來越高，這些設備單位價值較高，與醫院臨床、教學、科研、預防等工作密切相關，很大程度上影響著醫院醫療服務質量、醫療技術水平、科研成果、經營效益、社會效益等運營成果。現行公立醫院內部資產管理體制為“醫院所有，行政職能部門歸口管理，各科室占有使用”的模式，隨著醫改不斷深入，公立醫院這種所有權、管理權、使用權相對分離的資產管理模式及其管理要求高的特點，使其資產管理存在一些亟待解決的突出問題：

（一）制度體系尚不健全

公立醫院一般根據自身業務開展情況和管理需要進行行政職能科室設置，資產管理實行職能科室歸口管理，如醫療設備、醫用耗材一般由醫學工程部（或設備管理處、設備科）管理；供電、供熱和辦公等通用設備、物資、房屋等由后勤部門管理；計算機設備及耗材、各種電腦軟件系統、集成信息平臺等由信息管理部門負責管理；中草藥、中成藥、院內制劑、西藥等藥品類由藥學部門負責管理；現金、銀行存款類貨幣性資產、應收及預付款項類債權性資產等財務性資產統一由財務部門負責管理；大型基建維修工程、在建工程等由基建部門負責管理；醫院文化宣傳類資產（如雕塑、工藝品等）由宣傳部門負責管理；圖書館館藏圖書、培訓教輔圖書等由醫學教育部門管理。

單從資產管理職能來看，有的公立醫院有專設的資產管理部門，與財務部、后勤保障部、醫工部、信息辦等屬同級職能管理部門，承擔醫院資產配置、采購、使用、處置等全過程管理職能；有的公立醫院在財務部下設國有資產管理科，負責醫院資產管理工作；有的公立醫院則僅由財務部門負責財產物資核算的會計人員兼職資產管理。但總體來看都存在公立醫院資產管理部門及職責不夠明確，未能構建起資產采購、領用、庫存等全鏈條管理體系。

另外，大部分醫院僅在院級層面制定了醫院資產管理辦法，對資產配置管理、使用管理、處置管理、效益管理及監督管理等相關環節缺乏具體的制度約束，普遍未建立健全資產配置決策制度、評價考核制度和監督制度，未明確資產管理相關職能部門和使用部門的職責權限，財務部門既負責資產價值管理，又負責資產實物管理，導致資產在購建、驗收、使用、處置等環節存在諸多漏洞。

（二）資產管理與預算管理銜接有待進一步提高

資產的使用、運行、維護、處置等與預算管理密切相關，醫院現行的資產配置計劃主要是基于臨床、醫技科室等使用部門的需求制定，按照院內申報流程，由各資產歸口管理科室組織進行資產購置評估論證，由財務部門匯總后上報上級主管部門，由主管部門匯總后報財政審批。由于國家和上級主管部門尚未出臺公立醫院資產配置相關標準，資產配置預算管理沒有明晰的工作流程，國家和上級主管部門資產配置預算審批手續從實踐來看目前仍然較為繁雜。從2019 年開始，省級公立醫院資產配置預算申報時必須同時提供由第三方咨詢服務公司出具的資產配置預算評估報告，更是無形中加大了醫院資產配置預算編制成本。

此外，全面預算管理制度實施以來，公立醫院存在資產購置與醫院戰略規劃和年度計劃結合不緊密，預算管理部門、審計部門參與資產配置評估等工作深度不夠。同時，醫院年度預算安排的固定資產采購項目不能完全有效地得到執行，購置計劃和預算安排缺乏合理性，未充分運用預算手段開展資產的分配、使用、控制和考核等管理。

（三）基礎工作不夠規范

醫院資產管理通常包括配置論證、招標、驗收、使用、保管、清查、處置等環節，國家衛健委《公立醫院內部控制管理辦法》將資產管理各項基礎工作列為醫院業務層面風險評估重點關注點之一，實際工作中，部分公立醫院內部控制建設流于形式，未能將內控要求融入醫院管理制度體系和業務流程中。加上醫院管理層不重視資產管理基礎工作，財務部門和各資產歸口管理部門之間對資產的驗收入庫、入賬時間、計提折舊等規定存在認知偏差，公立醫院普遍存在對固定資產“大批同類物資”入賬確認無具體標準，軟硬件是否單獨計入無形資產、固定資產判斷不清，固定資產后續支出是否資本化以及資本化的金額確認在基建、財務部門之間難以達成共識，盤盈盤虧資產未按規定處理，固定資產賬實不完全相符，需要辦理權屬登記的資產未依法及時辦理，未明確資產使用人和管理人的崗位責任，資產使用人、管理人發生變化未及時辦理資產交接手續，決算未全面、真實、準確反映其國有資產收入、支出以及國有資產存量情況等問題。

（四）信息化管理手段有待完善

公立醫院資產種類繁多、形態各異，有著單位價值較高、存放地點分散、與業務工作緊密相連的特點，管理難度非常大。2021年以來，國家對公立醫院相繼提出管理創新、高質量發展的要求，要求公立醫院加強運營管理并提高運營管理科學化、規范化、精細化、信息化水平，并就公立醫院信息化建設制定了相應規范和技術標準。按照國家標準，公立醫院運營管理信息系統應實現實物流、資金流、業務流、信息流四流合一，各個信息系統之間應實現有效對接，確保各類數據信息的規范、完整和有效，從而支撐醫院運營數據的統計、分析、評價、監控等充分利用。目前，公立醫院通過智慧醫院建設，醫院財務核算、績效核算、采購管理、資產管理等職能多已通過信息系統進行了管理，但預算管理、內控管理、運營管理等職能還沒有啟用相關模塊或者進行信息化管理，導致醫院資產管理各個環節之間尚未完全聯通，無法充分發揮信息技術手段在資產管理中的優勢。此外，隨著醫學科技進步，大型醫療設備配置、更新速度加快，資產管理部門需要強化資產使用效益的分析和追蹤評價，但設備使用效益問題靠人工管理難以做到及時、準確地提供決策數據，與醫改環境下醫院精細化管理要求不相適應。

三、公立醫院資產管理對策建議

（一）強化資產管理，形成風險意識

1.領導層應轉變管理理念，強化資產運營管理意識。當前，公立醫院發展方式已從規模擴張型轉向提質增效型，運行模式已由粗放式管理轉向精細化管理，資源配置也從注重物質要素轉向更加注重人才技術要素，醫院管理決策層應與時俱進轉變管理理念，強化資產使用效益分析和追蹤評價，對醫院人、財、物、技術等核心資源進行科學配置、精細管理和有效使用，從而推動全院全員精細化管理，為醫院發展提供有力支撐。

2.加強風險防范。在全院范圍內形成閉環式的識別、分析、評估、應對風險機制。針對資產管理各環節存在的風險因素逐一進行識別、分析，確定相應的風險承受度及風險應對策略，應重點關注預算編制與資產配置是否相結合、與臨床工作需求是否相對應等；應關注預算是否做到嚴格按批復執行，實行“無預算不采購、超預算不支付”；資產盤點應定期開展，對于盤點中出現的盈虧應及時按程序處理，不得出現賬實不符情況；資產處置應合法合規；應建立醫療、價格、財務等管理部門聯檢聯查日常監督機制，定期對資產管理情況進行監督，加強債務風險管理、投資風險管理、第三方支付業務風險管理、退費業務風險管理等。

（二）健全資產管理制度，完善內部控制

1.公立醫院應當建立并完善資產管理制度，并將權力制衡機制嵌入管理制度中。在資產配置管理制度建設方面，須有“資產配置重大事項須經可行性研究和集體決策、價值較高的資產配置要進行資產評估并履行審批”等內容；在資產使用和處置管理方面，應當明確區分資產使用人和管理人的崗位責任，規范資產使用流程，充分發揮資產使用效能，發生變更事項時應及時辦理資產交接手續等；在捐贈資產管理方面，應當按照《衛生計生單位接受公益事業捐贈管理辦法》要求，建立健全醫院接受捐贈財產財務管理制度，按照捐贈協議約定開展公益非營利性業務活動，不得用于營利性活動；在對外投資管理方面，應強調對外投資須進行可行性論證、集體決策，并按照規定報送相關主管及財政部門審核審批；在資產內部控制管理方面，應關注資產歸口管理部門職責、資產管理審批權限的劃分，建立各類資產工作流程、業務規范及重點環節控制，以及關鍵崗位人員的管理及業務培訓等；同時，應建立健全資產管理評價考核制度和監督制度，結合醫院運營目標和高質量發展、精細化管理需求，聚焦人、財、物、技等核心資源，聚焦醫、教、研、防等核心業務，以資源配置、流程再造、績效考核為導向，完善人力資源管理、空間和設施設備管理、績效管理、財務管理、資產管理、風險防控管理、信息化管理等各項制度，提升資產管理質量。

2.醫院資產管理組織架構應為資產管理辦公室、實物資產管理部門、具體使用部門分級管理的形式。資產管理辦公室應建立健全資產管理制度，制度建設應涵蓋資產購置、保管、使用、核算、清查、處置等各個環節，以及資產業務涉及的貨幣資金、存貨、固定資產、無形資產、對外投資、在建工程等各個種類；實物資產管理部門應有明確的管理職責，以及資產配置、使用和處置國有資產的審批權限，并履行審批程序；資產使用部門應有專人負責資產使用和管理，設定明確的崗位職責，各負其責。

（三）強化數據支撐作用，建立共享信息平臺

1.建立科學的資產管理信息系統，醫院應在梳理預算、決算、政府采購、物流、保管、領用等業務的基礎上，將資產管理各環節關鍵管控點嵌入資產管理信息系統中，并與財務、預算、決算、政府采購、非稅收入管理等系統實現對接，從而對國有資產實現動態管理。

2.建立醫院運營管理信息集成平臺，充分利用現代化信息技術打造智慧醫院，實現醫院資源全流程管理。建設人力資源管理系統，資金結算、會計核算、預算管理、全成本管理、審計管理等財務系統，績效考核系統，物資用品管理系統（藥品、試劑、高值耗材、低值耗材及辦公用品、消毒器械及材料、物資條碼等）、采購管理系統（供應商、采購計劃、訂單管理等）、制劑管理系統（中藥材和制劑原料、中藥飲片和制劑成品）、資產管理系統（房屋、醫療設備、后勤設備、無形資產、在建工程），內部控制、項目、合同、科研、教學、后勤等管理系統以及基礎平臺、數據接口和運營數據中心等。

3.改變傳統物流管理模式，學習借鑒醫院資產管理先進經驗和做法，積極引入資產精細化管理相關軟件系統，助力醫院醫保控費、降本增效。如醫用耗材管理方面，可引入醫用耗材SPD（Supply，Processing，Distribution）供應鏈管理模式，以物流信息技術為工具，對醫用耗材的供應、加工、配送進行精細化、智能化管理，實現醫用耗材配送跟蹤記錄、建立供應評價體系、自動補貨等功能，通過真實展現庫存，掃碼使用收費，實現耗材從生產到使用一碼溯源。

（四）優化資產管理手段，提高管理效率

1.完善行業管理，按照行政事業單位國有資產配置預算管理相關規定，省級衛生主管部門應制定和完善公立醫院專用資產配置標準和定額建議。

2.探索公物倉制度的落地實施，促進公立醫院資產有效充分利用，實現效益最大化。如：在醫院內部實行資產共享及調配控制，對臨床科室日常使用率不高的設備，由醫院設備歸口管理部門統一配置調配使用以提高效率；對已不適用臨床工作但尚有使用價值的醫療設備，應在醫院內部無償調撥加以充分利用；由衛生主管部門健全公立醫院資產共享共用機制，采取有效措施引導和鼓勵大型醫用設備的共享共用，統籌規劃有效推進。