商業銀行構建普惠金融長效機制研究

■/ 王靈蕙 魏學亨

隨著全球經濟的快速發展和互聯網金融對傳統金融的沖擊，傳統的金融形式已滿足不了現有的經濟形式。傳統的商業銀行面向的大多數是大型的企業和高端的客戶，金融門檻較高，而金融條件低的中小微企業，以及收入低、財富少、能力弱、居住偏遠的弱勢群體是被傳統商業銀行排斥在外的。為了緩解這種金融服務的不公平性，普惠金融走上了歷史的舞臺。從國際社會來看，“普惠金融”這個概念在2005年聯合國和世界銀行組織的國際小額信貸年上走上了金融歷史的舞臺，是指金融機構在可負擔自身成本的前提下，為社會各階層和不同的群體，包括中低收入人口和微型企業提供適當的、有效的金融服務。從國內看，2013年“發展普惠金融”這個觀點在黨的十八屆三中全會上提出，國務院和原銀監會分別于2015 年、2017 年印發了和推出了《推進普惠金融發展五年規劃》和《大中型商業銀行設立普惠金融事業部實施方案》，2020年黨的十九屆五中全會提出“增強金融普惠性”，這些都高度體現普惠金融在我國經濟發展中的重要性。普惠金融的核心是“普”和“惠”，即普遍享受和惠及民生，其最終的目標就是“人民共同富裕”。

一、我國普惠金融發展現狀

2005 年至今，我國的普惠金融發展依次經歷了小額信貸、微型金融和普惠金融三個階段。在國家政策的積極引導下，在相對穩定的發展環境中，目前初步建立并完善了符合實際國情的普惠金融服務保障體系，普惠金融的發展對社會資源再分配具有重要意義。

（一）我國普惠金融發展階段

1.小額信貸階段。上世紀末起，我國開始探索小額信貸，起初的資金來源主要為國際捐助及政府政策性資金撥款。我國結合本國國情，在充分借鑒國外村鎮銀行成功經驗的基礎上進行發展創新，為普惠金融的發展奠定了良好基礎。

2.微型金融階段。隨著小額信貸的扶貧成效日益顯現，部分地方政府逐漸產生支持小額信貸的意識并且制定了相關政策。伴隨著一系列政策的出臺，我國開始步入微型金融階段。大型銀行增設針對小額貸款領域的業務，為微型金融增添活力和動力。

3.普惠金融階段。2005年起，普惠金融愈加得到黨中央、國務院的重視，國家層面出臺各項政策引導普惠金融進行改革創新、加強對小額信貸的支持力度。在國家政府、金融監管機構的協作下，我國普惠金融不斷發展創新。數字普惠金融的概念在2016 年出現并且逐步引起大眾關注，大數據和互聯網云計算技術的發展也為普惠金融的未來指明了發展方向。

（二）我國普惠金融發展現狀

1.逐步形成了全覆蓋、多維度的普惠金融機構體系。傳統金融機構積極探索普惠金融發展模式，各類新型金融機構也結合自身特點，發揮靈活優勢，與傳統金融機構形成互補。傳統大中型商業銀行業和城商行在普惠金融發展過程中起到重要支撐作用；村鎮銀行、農村資金互助社、小貸公司等金融服務機構作為補充，豐富了金融服務的渠道和種類，農村地區的金融水平持續提高；隨著金融科技的進步，各類新型商業模式下的線上平臺，如：互聯網銀行、非銀行類支付機構、線上借貸平臺等，利用規模效應，提供新型金融產品。

2.金融產品不斷創新，金融服務手段不斷升級。金融產品和服務手段的豐富創新是發展普惠金融的基本要求。近年來，互聯網技術的發展有利于各類商業銀行延伸普惠金融服務區域，普惠金融運營成本的有效降低，普惠金融服務逐漸走向縱深。在金融行業與互聯網的深度融合下，各類新型金融服務類企業不斷涌現，如平安普惠、螞蟻金服、京東金融等，金融產品類型也日益豐富，線上貸款、數字保險、螞蟻借唄、螞蟻花唄、京東白條等新型金融產品相繼推出，新型金融產品作為傳統金融服務的重要補充，進一步提高了普惠金融的服務水平和服務效率。此外，網絡支付方式日趨成熟，網上電子支付逐漸替代傳統支付手段，各家銀行也越來越重視對網銀、手機銀行、公眾號、小程序等線上服務渠道的研發升級。截至2021年6月，我國使用電子渠道支付的用戶規模達8.72億人，其中銀行業電子渠道支付業務以及非銀行類支付機構網絡支付業務發展最迅速。2018 年至2020 年期間，我國銀行業金融機構電子支付業務總額呈持續上升趨勢，僅2020 年一年共發生電子支付2711.81 萬億元，比上年增加104.77萬億元。

3.普惠金融基礎設施逐步完善。各商業銀行合理鋪設服務網點，填補金融服務空白區域，在提高金融服務覆蓋面的同時，政府部門也加快網絡基礎設施建設，加強互聯網金融的推廣應用，銀行基礎設施得到改善。在支付體系建設方面，人民銀行開發上線了二代支付清算系統，為農村地區支付服務體系的完善提供了系統支持；在信用體系建設方面，隨著人民銀行二代征信系統的上線，我國征信體系越來越完善和成熟，在規范征信獲取合規性的同時，提高了征信內容的準確性，有助于解決在金融交易中信息不對稱的問題，降低普惠金融交易成本、控制交易風險。

4.金融機構將更多優惠政策向普惠金融領域傾斜。各金融機構均加大了對小微企業、農戶、城鎮低收入群體、精準扶貧對象、特殊群體的貸款投放力度，更多資金流向普惠金融服務對象。以銀行業金融機構為例，2021 年6 月末，我國普惠金融貸款中小微企業余額17.74萬億元，較2020年同期增長31%，共有3893 萬戶小微經營主體獲得貸款支持，較2020 年同期增長29.5%；農村農民用于農業生產的貸款余額6.59 萬億元，較2020 年同期增長13.6%；萬眾創業類的貸款余額2293 億元，較2020年同期增長32.9%；助學類貸款余額1238 億元，較2020年同期同比增長11.2%；原建檔立卡戶存量貸款余額1221 億元；全國脫貧人口貸款余額8556 億元。人民銀行針對小微企業設立了低息專項再貸款和再貼現資金，通過實行延期付息政策、發放信用貸款等優惠措施，逐步降低小微企業的綜合融資成本。

二、商業銀行普惠金融發展存在的難點

（一）普惠金融頂層設計尚不健全

1.普惠金融服務可得性尚不充分。當前，各類商業銀行以及政策性銀行是我國普惠金融發展的中堅力量，其中在經濟發達的城市區域，大型和股份制銀行的網點分布相對較為密集；在經濟欠發達的縣域地區，農村信用合作社、郵儲銀行、政策性銀行僅在部分區域設有網點，農村信用合作社、村鎮銀行等能夠在大部分縣城區域設有營業網點；而在鄉鎮地區，僅有農信社或農商行可以布局營業網點。除此之外，在我國農村地區，幾乎不存在股票交易、信托等金融業務機構。因此，我國的金融資源目前很難普惠滲透至鄉鎮以下的農村區域，商業銀行網點在縣域以下地區的的分布密度尚未達到預期，而恰恰在該部分地區，普惠金融的需求是遠大于當前的供給水平，普惠金融服務區域和便利性需持續提升。

2.普惠金融風險控制體系尚不完善。對于大部分普惠金融受益群體來說，存在著經營規模有限，風險抵御能力弱等自身缺陷，給予此類群體的特性，為銀行帶來了較高的調查成本以及較大的信息獲取難度，也是制約商業銀行普惠金融發展的因素之一。近年來，國內經濟經濟逐步下行，普惠金融領域的信用風險逐步開始暴露，而大部分小微企業主并無有效的抵質押資產，當前普惠金融業務發展的風險緩釋需求已經遠遠超出了傳統的風險防控效力。

3.普惠金融補償體系尚不完善。當前，我國普惠金融服務對象的信用意識相對較為淡薄，此類市場受益主體的信用記錄多存在較為嚴重的缺失現象，傳統的風險評估方法已然無法發揮出其應有的預判效能，導致商業銀行不僅未能獲得較好的收益，普惠金融業務的風險預期也不斷增大。作為營利性機構，商業銀行依舊會以利潤作為其核心發展導向，因此普惠金融補償體系的健全就顯得尤為重要，該體系的風險對沖效應是促進商業銀行提升發展普惠金融積極性的重要動力，而目前我國很多地區尚未建立普惠金融貸款的風險補償體系，在一定程度上造成了部分金融機構并不重視普惠金融、參與積極性不高的問題。普惠金融補償體系亟待完善，普惠金融補償范圍和補償力度均有待進一步增強。

4.普惠金融消費者保護體系尚不完善。在我國當前金融環境下，諸如金融民眾信息泄露、信用卡被惡意套現、遭遇電信詐騙的案例屢屢發生，這一切都源于利益的趨勢，而往往在民眾追求利益的過程中忽略了自身的風險承受能力，因而，收到了與自身經濟能力并不匹配的重大財產損失。民眾自身因素是一方面，另一方面也體現出我國金融消費者保護體系的問題缺陷。目前，我國尚未建立了比較完善的金融消費者權益保護，金融知識未能在普通民眾普及開來，信息缺乏公開，在一定程度上加深了民眾對于商業銀行的不信任感，這與普惠金融的初心背道而馳。因此，如果需要在民眾意識形態方面為普惠金融的發展打下堅實基礎，就必須盡快建立健全金融消費者保護體系，提升民眾的風險防范意識。

5.普惠金融法律法規體系尚不完善。現階段，法律法規體系對于普惠金融的保護較為局限。一是有關各類金融服務主體的法律規范不全面，服務供需主體權責不明，容易產生法律糾紛。二是普惠金融各市場主體的管理責任未能在相關制度中進行明確。三是作為互聯網金融的主要參與主體，商業銀行參與互聯網金融沒有相應的準入規則和行業標準，給不法分子從事非法金融活動帶來了可乘之機。因此，如果沒有一個健全且符合實際的普惠金融法律法規體系，普惠金融發展就失去了一道強有力的屏障，只有在法律法規的保障運行下，才能夠保證普惠金融市場的穩健運行，并使風險控制體系的有效運轉，從而進一步為投資市場帶來信心與活力，為商業銀行普惠金融發展保駕護航。

6.普惠金融監管體系尚不完善。當前，我國在普惠金融發展過程中，逐步凸顯出眾多監管盲區，這種情況主要歸因于我國尚未形成以人民銀行、各金融機構、審計部門等相關監管單位共同監督的普惠金融監管體系去對一系列的普惠金融政策監管落地。雖然近年來，為了奠定普惠金融的發展基調，國家相關部門已經陸續出臺了部分方針政策，但從商業銀行角度出發，尚未對相關以上政策方針制定符合自身實際情況的細則方略，進而在發展普惠的方向上顯得沒有打法，在積極主動性上也顯得略為乏力。首先是針對貧困地區而言，部分農村金融市場準入條件幾乎等同于非貧困地區，過高的門檻其實并不符合缺乏市場活力、資金匱乏的貧困縣域；其次是廣大農村地區信貸資金投放水平不高，出現了嚴重的資金外流現象，在缺乏剛性監管標準的情況下就導致了資金供給不難滿足資金需求的失衡情況；再次是現有的監管協調機制設置不合理，主要體現與地方政府金融辦、商業銀行以及銀監部門職責履行全部局限于自我監管范疇，出現了監管空白；最后是圍繞互聯網金融展開的金融服務模式創新探索，其在促進普惠金融向前發展的同時也給監督管理與風險防范工作帶來了全新的難題與挑戰。

（二）金融資源配置不平衡

我國在近年經濟形勢下行的趨勢下，持續提供著多樣的普惠金融政策，不遺余力地支持著商業銀行普惠金融發展，從中國普惠金融指標分析報告（2020年）來看，自2020年疫情發生以來，人行運用三大幣政策工具，保持流動性處于合理區間，通過發放3000 億元再貸款助力國家防控疫情，并授信15000億元再貸款再貼現額度用于企業復工復產，為防疫保供重點領域和受疫情沖擊較大行業提供支持，其中小微企業成為了重點支持對象。然而從我國商業銀行的建立到如今的市場化金融，受制于歷史、資金稀缺特性、企業盈利性質、風險管控、政策等多方面因素，商業銀行對于業務運行成本較高且風險成本較大的小微企業經常將其拒之門外，對大部分經營穩定、信用程度較好、規模較大的大中企業則能夠給予充分的資金支持，在一定程度上形成了對普惠金融群體的非惡意擠出效應。

2021 年6 月末，我國人民幣貸款余額185.5 萬億元，其中普惠金融類余額24.76 萬億元，較2019年同期增長25.5%，但普惠金融類貸款占比僅為全部貸款余額的13.35%，該指標水平未來仍有較大的提升空間。因此，我國商業銀行在普惠金融市場的運行過程中，尚未達到理想化的普惠效果，這與我國當前社會普惠金融資源分配失衡不無關系，雖然金融資源在分配過程中的初衷是流向民生領域，而民生群體基本都具有財務狀況較差、經濟實力不穩定等特點，進而導致其抗風險能力較低，商業銀行面臨“呆賬”、“壞賬”的風險大大提高，在衡量自身利益與風險的基礎上，往往會放棄為這類群體提供普惠金融服務，普惠金融的外生動力不足，也就無法做到真正的普惠金融，這實際上就是金融資源配置不平衡的問題。

（三）普惠金融數據信息不對稱

商業銀行提供普惠金融產品及服務的重要依據來源于對于數據信息的把握。雖然和前期相比，我國的企業信息質量以及暢通方面有了明顯進步，但征信系統尚未全面建立小微企業信用信息數據、經營數據采集及評級制度，商業銀行所獲得的企業信用數據及經營數據均較為滯后，數據信息未能充分扮演其應有的輔助角色。從小微企業角度來看，對于自身的經營數據積累及保護、信用維護應用意識不到位，金融素養較低，其獲取真實經營信息的成本較大，部分企業一味的追求貸款目標會針對性的削弱一些不利于貸款成功的信息，相比大中型企業，因此無法有效匹配商業銀行的數據信息要求，由此便增大了商業銀行的放貸風險。在此基礎上來看商業銀行角度，只能是通過書面類的財務報表和企業經營記錄等綜合判斷客戶情況，從而制定差異化的服務方案，但無法對增加有效普惠資源供給并無實質意義。

因此，普惠金融數據信息不對稱已成為促進商業銀行普惠金融可持續發展的重要障礙之一，有效推動普惠金融數據治理，優化企業信用信息及經營數據獲取渠道已成為大勢所趨，以此才能提升商業銀行對普惠金融市場的參與積極性。

（四）普惠產品創新能力不足

現階段我國普惠金融雖然取得了顯著的發展，商業銀行也在有意識地進行普惠金融產品創新，然而在此過程中，非但沒能充分契合普惠金融的新型需求，而且與普惠金融經濟的核心要義和發展實質相行漸遠，更多的是為了創新而創新，創新積極性遠未能達到預期，因此，商業銀行在普惠金融產品創新方面的確還缺乏一些深入考慮。具體表現為服務同質化嚴重。近年來，各大中小型銀行和民營銀行紛紛加入到了金融業務競爭隊伍中，當前行業發展已進入白熱化階段，同一領域中出現了更多競爭對手；行業本身也跟隨大的經濟形勢發生變化；普惠金融業務發展停滯在傳統摸索階段，同質化現象嚴重，在缺乏創新意識的情況下沒有凸顯獨具特色的市場競爭優勢。另外，當前商業銀行在普惠金融產品創新方面存在著較強的同質性，無論是何種形式的產品，抵押類貸款多于信用貸款，小微企業很難獲得中長期類貸款，從產品利率來看，整體偏高。當前的各類金融機構普惠金融產品無法匹配市場多樣性和便捷化的需求，在一定程度上制約著普惠金融的長效推廣與應用。

（五）民間借貸的“劣幣驅良幣”效應

民間借貸屬于非正式金融，與現代信用借貸截然相對，在當前我國社會經濟中，具有一定“劣幣”性質的民間借貸正處于一個無序發展的階段，雖然民間借貸的開展無須通過正規的商業銀行，且其便捷、靈活的特點能夠使其吸引眾多金融素養較低、觀念較為保守以及并不了解商業銀行常規信貸的金融消費者，但其發展更多的是游走在法律邊緣，法律無法對其產生強有力的約束，商業銀行也無法對此部分信貸資源進行有效的管控及保護，因此，民間借貸發展產生的毒瘤效應正在逐步侵蝕著正規信貸資源的“良幣市場”，其對普惠群體造成的負擔將會越來越重，產生的潛在風險以及不良效應已無法忽視。因此，若使民間借貸的“劣幣驅良幣”態勢繼續無序發展，將嚴重阻礙普惠金融關系的進一步建立，不利于商業銀行普惠金融的可持續性發展，這與我們近年正在開展的脫貧攻堅以及發展普惠金融的初衷將背道而馳。

三、商業銀行構建普惠金融長效機制的路徑

（一）營造普惠金融良好生態環境

目前，我國普惠金融的發展還處于起步階段，推動普惠金融有序發展，需要營造良好的金融生態環境，構建良好的信用環境、擔保體系和保險體系，構建信用信息共享機制。將評級機構、征信機構、行業協會等納入普惠金融體系，構建公平、客觀、有原則的普惠金融市場，努力營造良好的普惠金融生態環境，以便減少商業銀行在發展普惠金融過程中產生的成本和風險。一是要進一步健全社會信用體系。健全包含小微企業等在內的普惠金融各主體的綜合征信管理體系，開展信息披露和信用評級，加大對失信企業和個人的處罰力度，重拳打擊逃債等失信行為，推動社會信用體系不斷完善，從而全面推廣基于信用的標準化、個性化信用產品，營造健康良好的誠信環境。二是做強當前政策性擔保體系。發展以政府出資的融資擔保機構，重點推進“三農”、“小微企業”的建設，提供國家融資擔保基金，并大力發展政策性農村小額信貸機構，彌補大中型金融機構覆蓋面不全的問題，為更多弱勢群體提供金融服務。三是完善普惠金融風險承受和保障體系。建立以政府部門為主導、金融機構為輔助的合作模式，實現銀政企風險互補機制。政府根據成本和收益的計算原則提供專項風險基金，有效降低銀行承擔的風險，即可對普惠金融客戶增加授信，也可將原本全部由銀行承擔的風險進行分攤，降低銀行運營成本。四是加強普惠金融宣傳力度。通過舉辦形式多樣的金融宣傳活動，如在農村等偏遠地區、大型社區、各類大中專學校進行金融知識宣講等，全面提升民眾金融素養，從而改善普惠信用和生態環境，增加普惠金融可得性。

（二）完善普惠金融風險監管體制

普惠金融除了要面臨著信用風險、利率風險、運營風險、流動性風險、國家風險等傳統風險之外，還要面臨普惠金融發展過程中衍生出來的技術風險、法律風險，因此，完善普惠金融風險監管體系是保障普惠金融健康持續發展的最直接方式。一是制定長效發展規劃。在制度層面上不斷完善普惠金融相關法律法規，為實現普惠金融全面覆蓋、降低成本、持續發展提供法律保障。二是樹立底線思維。把握好推進普惠金融發展和防范金融風險的動態平衡，審慎監管和行為監管雙管齊下，有效遏制風險亂象，牢守系統性金融風險的這條底線。三是制定監督管理制度。形成人民銀行、各金融機構、審計部門等相關監管單位的溝通監督機制，定期匯集普惠金融中的相關數據信息，對普惠金融服務機構的資金規模、資金流向、風險、利率做出全程分析和監管，更好的調控普惠金融的發展。除此之外，還要建立與普惠金融相適應的金融風險控制體系，將大數據應用在普惠金融貸前、貸中以及貸后各個環節，提高風險分析與防控水平，完善風控模型，對普惠金融中存在的風險做出準確的識別與防控，推動普惠金融健康可持續發展。

（三）搭建普惠金融信息共享平臺

現階段，國內各類統計系統對均沒有針對普惠金融數據的統計，各部門獲取的金融數據都是分散的，打破數據孤島效應，構建普惠金融信息共享平臺刻不容緩。一是建立信用數據共享平臺。整合金融機構、工商、稅務等部門分散的小微企業信用信息，搭建相關信息共享平臺，不斷推進信用體系建設。同時，構建金融監管機構、工商稅務等部門間的溝通機制，有效收集和更新數據，實現數據共享，建立普惠金融標準化數據庫。金融機構可以依托數據對客戶進行差別化管理，促使客戶珍愛信用記錄。對于失信的小微企業及企業主，加強法律懲戒力度，使其自覺約束失信行為，建立“信用激勵、失信懲戒”的信用與信貸共同成長機制。二是搭建小微企業共享數據平臺。通過將銀行間各企業數據進行分類匯總，建立共享平臺，增加共享數據系統中企業的數據信息量，實現銀行間企業數據自由訪問，從而形成銀行間“技術合作、資源共享”的合作、共享和發展機制。

（四）加快普惠金融基層網點變革

商業銀行網點依然是保障普惠金融總體目標、促進金融長遠發展的關鍵。基層網點的實力決定了普惠金融業務的發展速度。一是渠道創新。金融機構開展業務時，渠道必須直達基層生活圈。同時，面對面的建立信用也必不可少，而實體網點的主要表現就是幫助客戶樹立銀行“值得信任”、“值得信賴”的印象，在網點布局上，可以選擇交通便利、生活商業集中的區域。二是資源傾斜。加大對普惠金融業務的財務資源配置，對于普惠金融貸款及小企業授信客戶新增，配置專項的財務資源，并確保買單能兌現到業務營銷人員及業務經辦人員，將基層工作人員的勞動成果轉化成績效工資，為員工創造晉升機會。三是嚴格落實盡職免責。根據監管要求，銀行要加快完善與普惠金融從業人員相關的盡職免責政策，制定普惠金融業務盡職免責實施細則，設置普惠金融業務不良容忍度，對于能確定不涉及道德風險、案件且沒有明顯失職行為的不良貸款，應免除相應履職行為的責任，解決發展業務的后顧之憂。

（五）提升普惠金融產品創新能力

近年來，傳統銀行在經過自助銀行、網上銀行、手機銀行的發展，已邁入數字銀行時代。數字化技術的廣泛運用將有助于普惠金融服務實現規范化、批量化操作，減少商業銀行成本，在一定程度上提高其商業可持續性。商業銀行要充分借助發展普惠金融的機遇，推進數字銀行建設，實現線上線下聯動的發展模式。一是轉變觀念。通過互聯網和信息數字化技術，依據市場需求鎖定客戶群。如，可通過銀行自有的直銷銀行及商務平臺，為小微企業金融提供內部數據流通，減少數據采集成本；幫助具有特色的小微客戶向“互聯網”轉型，利用銀行自有商務平臺免費為其推廣；還可以改進抵押貸款授信機制，對小微企業的融資，采用更加靈活且風險可控的方式。二是服務創新。金融機構要切實革新服務理念，要加快從單一的金融服務提供者向多元化的金融服務提供者轉變，充分地滿足各發展階段經濟主體的多元化金融需求，實現企業、民眾享有平等的金融權利。三是發展移動金融。移動金融作為銀行信息化時代的產物，體現了金融數字化、信息化的特征，能夠便捷、廉價的獲取、傳送和共享信息。尤其是高坪偏遠及農村地區，實體網點不足，急需推廣移動金融服務。商業銀行應設計開發界面簡單易操作的產品，優化操作流程，讓更多零接觸過金融產品的客戶，都有獲取普惠金融獲利的機會，從而實現“普惠金融”的目的。四是產品創新。普惠金融授信產品應滿足操作簡易、成本可控、擔保靈活的特點；存款產品應滿足計息靈活、定活轉換方便、支取便捷等特點。總體來說普惠金融產品，應該提供更多的便捷性和附加值，有效降低商業銀行的營運成本和服務對象所承擔的各類費用為目的，建立商業銀行普惠金融長效發展模式。