縣級層面全面實施預(yù)算績效管理的思考與探索
——以陜西省漢中市城固縣為例

●王 凱

2019 年， 中共陜西省委省政府印發(fā)了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的實施意見》（陜發(fā)〔2019〕3 號）、中共漢中市委市政府印發(fā)了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的實施意見》（漢發(fā)〔2019〕11 號）， 城固縣積極落實各級“實施意見”的精神，按照“加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”目標要求，銳意改革，主動作為，從完善管理制度、 提高財政資金使用效益入手，相繼制定印發(fā)《城固縣關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理實施方案》《縣級部門績效目標管理暫行辦法》《縣級預(yù)算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》《縣級部門整體支出績效評價暫行辦法》等多項制度辦法，并結(jié)合工作實際，開展預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)培訓、 財政資金使用績效評價、搭建“預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)”等績效管理工作，取得了一定成效，但與“全面實施預(yù)算績效管理”的要求相比， 在體制機制和具體實施層面仍存在不足和薄弱環(huán)節(jié)， 績效評價結(jié)果運用機制不健全、 績效理念淡薄、績效指標設(shè)置缺乏專業(yè)性、權(quán)威性指導等問題已成為掣肘績效管理高質(zhì)量發(fā)展重要因素。

2021 年以來， 城固縣財政局以深入開展全面預(yù)算績效管理改革為抓手、 將績效理念融入到財政管理方方面面， 積極尋找解決當前掣肘績效管理困境的“突破口”，通過創(chuàng)新管理機制，以搭建“2+1+N”績效管理工作架構(gòu)為創(chuàng)新主干，以完善制度辦法、規(guī)范流程、強化信息化管理、深化績效評價推進結(jié)果運用為創(chuàng)新分支， 破解全面實施預(yù)算績效管理工作推進中的困難， 全縣全面實施預(yù)算績效管理工作取得了初步成效。

一、城固縣預(yù)算績效管理工作存在的問題

近年來， 在上級部門的指導支持下，在縣委、縣政府的領(lǐng)導下，城固縣預(yù)算績效管理工作在探索、 總結(jié)、改進、創(chuàng)新的路上有效推進，但還存在以下幾方面薄弱環(huán)節(jié)：

（一）預(yù)算單位績效意識有待加強

一是目前財政內(nèi)部績效管理業(yè)務(wù)主要由預(yù)算股牽頭， 各歸口管理股室配合推進， 沒有單獨設(shè)置預(yù)算績效管理機構(gòu)，在績效管理工作推進過程中，由于預(yù)算股本身預(yù)算管理業(yè)務(wù)繁重導致無暇兼顧將績效管理業(yè)務(wù)向精細化推進。而歸口管理股室作為配合部門，認為績效管理工作是預(yù)算股的業(yè)務(wù)，只要把工作任務(wù)落實了就行， 由于職責界定模糊， 未能很好地配合預(yù)算股將績效管理業(yè)務(wù)向精細化推進。 二是預(yù)算部門主體責任意識還有待加強，部分預(yù)算部門認為績效管理工作是財政部門安排的工作， 那么責任主體就是財政部門，因此，對應(yīng)預(yù)算部門內(nèi)部就是財務(wù)人員負責該項工作， 而基層財務(wù)人員現(xiàn)狀是財務(wù)工作繁忙， 無暇對績效管理工作進行深入學習， 同時部門內(nèi)部沒有指導績效管理工作的制度辦法，缺少業(yè)務(wù)股室的協(xié)調(diào)配合， 導致預(yù)算績效管理工作開展不夠深入。

（二）績效評價工作流程有待健全

預(yù)算績效管理工作主要內(nèi)容還集中在編制項目績效目標、 年底集中開展財政支出項目績效評價的階段， 存在績效管理工作開展不夠深入， 績效管理工作質(zhì)量不高， 績效評價結(jié)果應(yīng)用不足等問題。

（三）預(yù)算績效管理指標體系有待完善

目前使用的“預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)” 的相關(guān)指標體系主要依賴于財政部出臺的共性指標體系， 尚不能滿足分層面、分行業(yè)、分資金性質(zhì)等績效管理的要求，部門申報項目支出績效目標時，只能憑借工作經(jīng)驗， 這導致財務(wù)管理與績效目標填報不準確， 目標設(shè)定缺乏可操作性和規(guī)范性， 影響了財政支出績效評價結(jié)果的質(zhì)量。

（四）績效管理人員專業(yè)技能有待提高

一是縣級各部門的預(yù)算績效管理工作主要由財務(wù)人員兼顧， 缺乏績效管理工作經(jīng)驗與專業(yè)技能。 二是財政部門績效管理業(yè)務(wù)人員缺乏績效管理專業(yè)技能，在摸索、學習、積累過程中，很多工作只是停留在表面，不夠深入。 三是缺乏具有權(quán)威性的第三方績效評價機構(gòu)。 通過調(diào)研了解到， 目前縣級層面績效評價第三方機構(gòu)主要為會計師事務(wù)所， 受會計管理業(yè)務(wù)影響， 在開展績效評價制定績效評價指標體系時，針對資金合規(guī)性、合法性的指標較多， 出現(xiàn)對績效產(chǎn)出的質(zhì)量效益、 績效成本控制以及效益產(chǎn)出的社會效益、經(jīng)濟效益、受眾滿意度等評價不充分、不到位等情況，績效評價報告更側(cè)重于支出審計， 無法提出有建設(shè)性的意見和建議，達不到預(yù)期效果。

二、 城固縣預(yù)算績效管理創(chuàng)新工作的具體做法

針對上述預(yù)算績效管理工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)， 城固縣財政局通過深入調(diào)研， 積極謀劃實施全面預(yù)算績效管理的工作思路，經(jīng)財政局黨組研究決定：創(chuàng)新預(yù)算績效管理工作方法， 以搭建“2+1+N” 預(yù)算績效管理工作架構(gòu)為創(chuàng)新主干，以完善制度辦法、 規(guī)范工作流程， 升級“預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)”、 完善指標體系，深化績效評價、推進結(jié)果運用為創(chuàng)新分支， 提高預(yù)算績效管理工作效率和質(zhì)量， 確保全面實施預(yù)算績效管理工作有效推進。 具體做法是：

（一）健全組織架構(gòu)，加強隊伍建設(shè)，提高管理水平

針對績效管理無專門機構(gòu)和缺乏專業(yè)隊伍、專業(yè)技能的現(xiàn)狀，結(jié)合財政局目前人員配備、 績效管理業(yè)務(wù)技能水平等情況，按照“統(tǒng)一領(lǐng)導、分工協(xié)作、相互配合”原則，在財政局黨組的統(tǒng)一領(lǐng)導下，創(chuàng)新建立“2+1+N”工作架構(gòu)，將“花錢必問效、無效必問責”的財政預(yù)算績效管理理念由相關(guān)股室逐步輻射到全縣各相關(guān)預(yù)算單位。 “2+1+N”工作架構(gòu)具體內(nèi)容為：

1、“2”工作機構(gòu)。 報請縣委編委設(shè)立城固縣財政局內(nèi)設(shè)股室績效管理股，由績效管理股與預(yù)算股組織實施全面預(yù)算績效管理工作。 績效管理股負責建立健全預(yù)算績效管理制度體系、 指標體系及信息化建設(shè)， 研究制定并牽頭組織實施績效管理年度各階段工作。 預(yù)算股牽頭推動績效管理結(jié)果應(yīng)用， 同時參與績效管理制度體系、指標體系建設(shè)工作。

2、“1”工作機構(gòu)。 按照《財政部關(guān)于推進政府購買服務(wù)第三方績效評價工作的指導意見》精神，引入第三方績效管理機構(gòu)“陜西太極華青科技有限公司”參與財政局績效目標管理、績效評價管理及結(jié)果運用，帶動提升相關(guān)業(yè)務(wù)人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)和實操能力，有效提升績效管理工作質(zhì)量和水平。

3、“N”工作機構(gòu)。相關(guān)局屬單位、資金管理股室負責本單位、本股室資金對應(yīng)預(yù)算部門、單位的預(yù)算績效管理工作，做好績效目標審核、績效跟蹤監(jiān)控、績效評價、結(jié)果運用等工作并將相關(guān)結(jié)果報送績效管理股匯總備案，同時參與績效管理制度體系、指標體系建設(shè)。

（二）完善制度機制，規(guī)范流程，確保績效管理工作各個環(huán)節(jié)有效落實

第一，從規(guī)范預(yù)算績效管理工作流程入手，印發(fā)《城固縣預(yù)算績效管理工作規(guī)程（試行）》，從績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價、結(jié)果運用等環(huán)節(jié)，明確了財政部門、預(yù)算部門各自的績效管理工作職責及規(guī)范流程。

第二，從財政局內(nèi)部管理入手，針對“2+1+N”工作架構(gòu)模式，印發(fā)《城固縣財政局預(yù)算績效管理內(nèi)部工作規(guī)程 （試行）》，厘清局有關(guān)股室（單位）工作職責，明確分工，加強配合，形成了績效管理工作合力。

第三，從加強溝通機制，提高工作效率入手，印發(fā)《城固縣財政局關(guān)于建立預(yù)算績效管理聯(lián)絡(luò)員制度》，要求各部門、單位根據(jù)本單位預(yù)算績效管理工作的實際，確定一名熟悉本部門、 單位業(yè)務(wù)和預(yù)算績效管理工作的工作人員擔任聯(lián)絡(luò)員， 保障績效管理各項工作有效實施。

第四，在使用“預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)”開展績效管理工作的基礎(chǔ)上，設(shè)計利于財政部門開展績效監(jiān)控和績效再評價的《xx 項目支出績效監(jiān)控表》、《xx 項目績效評價表》，利用“線上+線下”模式，確保績效目標有效實現(xiàn)，績效監(jiān)控結(jié)果、評價結(jié)果真實可用。

（三）完善績效指標體系，提升信息化水平，實現(xiàn)動態(tài)化管理

1、升級完善績效指標庫和案例庫。 針對目前縣級部門單位績效目標設(shè)置科學化、規(guī)范化水平不高的現(xiàn)狀，聘請上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰緦ΜF(xiàn)有的“城固縣預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)” 進行了維護升級，增加案例庫和指標庫數(shù)據(jù)22205 條，單位在申報績效目標時，根據(jù)項目性質(zhì)和支出功能科目在指標庫中選取適用的指標及目標值， 有效解決了績效目標申報不準確、不規(guī)范和缺乏可操作性的問題，降低了財務(wù)人員工作難度，提高了項目績效目標申報質(zhì)量，充分發(fā)揮了績效目標對提升績效管理效果的基礎(chǔ)和源頭作用。 同時，印發(fā) 《城固縣縣鎮(zhèn)部門2022 年預(yù)算編制方案》，要求各預(yù)算單位在申報2022 年預(yù)算項目時，先在“城固縣預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)”進行申報，科學、規(guī)范填報相關(guān)績效指標及項目信息，經(jīng)財政部門對所報績效目標審核并通過后進入“城固縣預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)” 項目庫作為2022 年預(yù)算編制備選項目，未通過審核的項目一律不安排預(yù)算， 以此提升2022 年預(yù)算項目績效編報質(zhì)量。

2、優(yōu)化績效監(jiān)控功能。 通過優(yōu)化更新績效監(jiān)控功能，加強對預(yù)算項目的實施進度和支出進度的跟蹤管理和動態(tài)監(jiān)控，根據(jù)《城固縣預(yù)算績效管理工作規(guī)程 （試行）》， 由項目預(yù)算單位每季度在系統(tǒng)填報項目實施和資金支出具體情況， 業(yè)務(wù)股室對單位所報信息進行核查（必要時可進行實地檢查），審核完成后系統(tǒng)自動分析項目年度績效目標的完成可能性及存在的問題， 一方面由項目實施單位定期填報數(shù)據(jù)生成項目績效跟蹤報告，系統(tǒng)地對項目實施中監(jiān)控到的問題進行預(yù)警，提示預(yù)算單位進行整改、 對計劃及目標實現(xiàn)過程中出現(xiàn)的偏差進行糾偏， 督促預(yù)算單位加快項目進度，提高資金使用效益；另一方面增強財政部門對項目的管理和監(jiān)控能力， 利用預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)配合線下績效跟蹤管理業(yè)務(wù)， 實現(xiàn)對重點績效信息的動態(tài)采集。

3、 優(yōu)化績效評價功能評價權(quán)重、評分公式等后臺信息數(shù)據(jù)。 項目實施結(jié)束后， 預(yù)算單位在信息系統(tǒng)中通過向?qū)瓿身椖孔栽u價工作， 信息系統(tǒng)根據(jù)設(shè)定的指標權(quán)重、指標評分公式、預(yù)算單位錄入的業(yè)績值等內(nèi)容自動計算出指標得分情況，形成項目總分和評價結(jié)論，自動生成自評價報告， 經(jīng)主管部門審核后上報財政局， 財政局績效管理股會同相關(guān)股室根據(jù)績效自評情況開展財政績效評價工作。

（四）引入第三方績效管理機構(gòu)參與績效管理

根據(jù)《財政部關(guān)于推進政府購買服務(wù)第三方績效評價工作的指導意見》精神， 為解決目前城固縣財政局開展績效管理工作缺乏專業(yè)人才， 業(yè)務(wù)技能薄弱的現(xiàn)狀，通過市場調(diào)研，以政府購買服務(wù)的方式，引入第三方績效管理機構(gòu)“陜西太極華青科技有限公司” 參與相關(guān)績效管理工作，通過教幫帶學，切實有效提升績效管理工作水平。

1、組織培訓，加強理論知識儲備。 由第三方機構(gòu)派出工作經(jīng)驗豐富、 理論知識功底深厚的業(yè)務(wù)人員， 對財政局內(nèi)部績效管理工作人員進行業(yè)務(wù)知識培訓，提升績效管理人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)。

2、輔助配合，加強績效目標審核。 按照2022 年預(yù)算編制安排，由第三方機構(gòu)派出工作人員輔助財政局績效管理人員對各預(yù)算單位在“預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)”上報的2022 年預(yù)算項目績效目標進行審核，確保所報項目績效目標的科學、規(guī)范、可行。

3、開展重點項目績效評價，查找問題“重實績”。 選取年度重點項目及部門，組成“第三方機構(gòu)+財政業(yè)務(wù)骨干”績效評價組開展財政重點項目績效評價工作，在不斷提升財政業(yè)務(wù)人員實操能力的同時，找準資金使用過程中存在的問題， 確保績效評價工作不走過場。

4、提出意見建議，推動結(jié)果運用。 項目重點評價完成后， 由第三方針對評價存在的問題，提出有針對性的建議措施，財政局結(jié)合工作實際情況， 采取問題整改、列入2022 年重點監(jiān)控、核減2022 年預(yù)算等手段措施推動評價結(jié)果運用,突出績效導向作用。

三、 城固縣預(yù)算績效管理創(chuàng)新工作取得的成效及特點

（一）績效理念意識不斷深化

通過完善制度辦法、 開展預(yù)算績效管理政策、 理念及信息系統(tǒng)應(yīng)用業(yè)務(wù)培訓， 使所有參與預(yù)算績效管理工作的人員提高績效意識，掌握相關(guān)政策，能熟練運用信息系統(tǒng)開展項目績效目標編報、績效目標跟蹤和績效自評價等工作，在全縣營造出“人人思績效，事事講績效”的良好氛圍。

（二）預(yù)算績效管理體制不斷健全

機構(gòu)設(shè)置方面， 成立了城固縣財政局內(nèi)設(shè)股室績效管理股， 通過創(chuàng)新搭建“2+1+N” 績效管理工作模式確保了績效管理各項工作積極有效落實推進，后期，將邀請政協(xié)、人大、審計、紀委等部門共同參與， 合力推進全面實施預(yù)算績效管理工作。

（三）預(yù)算績效管理信息化水平不斷提高

通過升級 “預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)”，完善相關(guān)指標體系，城固縣績效管理信息化水平不斷提高， 形成以預(yù)算績效目標管理為基礎(chǔ)， 財政專項資金全覆蓋，項目庫、指標庫和案例庫資源共享的信息化管理格局。 依托信息系統(tǒng)中完整全面的績效指標庫、豐富的案例庫參考和規(guī)范的操作流程設(shè)計，降低縣級預(yù)算單位開展預(yù)算績效目標填報難度、提升評價效率和質(zhì)量、 推動評價結(jié)果運用，使預(yù)算單位更加關(guān)注財政資金的產(chǎn)出和效果，有效破解預(yù)算與績效“兩張皮”難題。

（四）加強事后績效評價推動評價結(jié)果運用，提升績效管理水平

通過引入第三方開展2020 年度財政支出重點評價， 找準資金使用過程中出現(xiàn)的問題，有針對性地提出意見建議；同時強化結(jié)果運用“動真格”，針對查找出的問題， 采取下達整改通知書跟蹤整改情況并列入2022 年度重點監(jiān)控、 核減2022 年項目預(yù)算、 進行評價結(jié)果公開等方法措施，把“花錢必問效，無效必問責”的績效核心理念向部門單位進行壓力傳導， 提高部門單位對預(yù)算績效工作的重視，提升全縣績效管理工作水平。

四、下一步工作思路

（一）加強交流溝通，相互學習借鑒，共同進步提升

加強學習交流，通過“走出去”與市內(nèi)、 省內(nèi)績效管理工作開展好的兄弟部門交流學習，相互借鑒經(jīng)驗，進一步開拓創(chuàng)新， 促進城固縣績效管理水平不斷提升。

（二）繼續(xù)完善相關(guān)評價指標體系

針對《xx 項目支出績效監(jiān)控表》《xx項目績效評價表》初稿，積極征求財政局相關(guān)業(yè)務(wù)科室、縣級預(yù)算部門、第三方機構(gòu)意見， 對相關(guān)指標進行改進完善，建立一套符合實際的績效評價指標體系。

（三）進一步強化預(yù)算部門單位主體責任地位

指導預(yù)算部門單位制定本部門內(nèi)部績效管理制度辦法，進一步強化部門單位主體責任意識，推動預(yù)算部門單位將績效管理工作從被動進行到主動作為，把績效管理責任傳導到本部門本單位管理的各層次及活動載體中，培養(yǎng)部門內(nèi)部業(yè)務(wù)核心人員，實現(xiàn)績效管理常態(tài)化、標準化、制度化。

（四）加強績效信息公開，不斷擴大績效信息公開范圍

將2022 年預(yù)算項目績效、 部門整體支出績效目標隨同2022 年預(yù)算草案報送縣人大審閱， 在此基礎(chǔ)上逐步將相關(guān)績效目標實現(xiàn)情況和預(yù)算執(zhí)行情況同步向人大報告，持續(xù)完善各項通報、報告、公布機制， 不斷提高信息公開的深度和廣度， 形成信息公開對績效管理的倒逼態(tài)勢。

（五）加強績效管理工作考核，推動全縣預(yù)算績效管理工作均衡發(fā)展

制定績效管理工作考核相關(guān)辦法，每年定期對各部門各單位績效管理工作開展情況進行考核，將考核結(jié)果報縣委、縣政府， 對開展預(yù)算績效管理工作不力的單位進行通報，并責令限期整改。確保城固縣全面實施預(yù)算績效管理各項工作有效落實。