鄉村治理如何實現“善治”

鄭嘉璐

在《鄉土中國》一開篇，費孝通先生寫道：“從基層上看去，中國社會是鄉土性的。”70多年過去，中國社會已經發生巨變，中國不再是那個“鄉土中國”了。但是，村莊從未消失，農民依然存在。隨著大量農民進城務工，鄉村正發生著前所未有的大變局，當今中國的農村問題比歷史上的任何時候都更復雜、更棘手。

中國正在實施鄉村振興戰略，計劃到2035年，基本實現農業農村的現代化；到2050年，全面實現農業強、農村美、農民富的目標。鄉村安定有序是鄉村振興的保障，創新鄉村治理體系、走鄉村善治之路也是實現鄉村振興的路徑之一。那么，什么樣的鄉村治理可以稱作善治？當村莊里的精英不斷流失，鄉村要由誰來治理？在熟人社會解體的背景下，中國農民的主體性又該如何激發？就這些問題，《南風窗》記者專訪了武漢大學社會學系主任、中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰教授。

講善治，不能抽象地講

南風窗：中國政府提出了鄉村治理的“善治”目標。在你看來，善治的標準應該是什么？

賀雪峰：中國太大了，不同地區的鄉村有截然不同的特點。我們講善治的時候，一定不能抽象，必須具體，不同的地區應該有不同的標準。中國鄉村的區域差異表現在兩個方面，一是南、中、北方村莊社會結構的差異，二是東、中、西部經濟發展水平的差異。

先說南北。我們知道，一般的鄉村治理是以地緣為基礎的，比如鋪設道路、修建水利、保障安全等等。華南的農民聚族而居，往往一個自然村就是一個宗族，血緣與地緣合二為一，在鄉村治理中發揮了重要的作用，因而華南村莊是比較團結的。華北村莊里則有很多個血緣共同體，我們叫它“小親族”，不同的“小親族”之間競爭很激烈，所以華北村莊里的派系比較嚴重，是分裂的。而在南北中間的四川湖北等地區，由于村莊建成的歷史非常短，不管是地緣還是血緣，都沒能形成強有力的凝聚。從地理上來看，三五家農戶形成一個“灣子”；從血緣上看，人與人比較疏遠，親兄弟間的交往都不很密切，所以是分散的。

這種差別體現在許多現象上，村干部的選舉就是一個例子。在選村干部時，華北村莊自然地分成很多派，競爭也很激烈，會出現各個派系合縱連橫的情況；華南地區不太需要選舉，因為是一家人，大家心里都有桿秤；在較為分散的中部村莊，村民參與公共事務的意愿不強，想當村干部的人就需要四處作動員。

更重要的是東部地區和中西部地區的差異。在部分東部沿海，尤其是長三角、珠三角一帶，許多鄉村已經融入了城市，它們只在體制上是農村，但在基礎設施、市場條件等方面已經和城市沒什么區別了。不同于傳統的村民自治，這些地區的鄉村治理已經和城市治理同構，村莊越來越像社區，村干部也慢慢專職化，開始坐班、領工資。中西部地區就不一樣了，那里大多數的青壯年農民選擇進城打工，人口流失嚴重；村子里剩下大量老人、孩子留守，出現了老人農業，鄉村經濟比較蕭條。

不同區域村莊的條件不一樣，治理的手法、善治的要求顯然不一樣。

南風窗：中國鄉村的主體是以中西部村莊為代表的傳統鄉村，就這部分村莊來說，應該怎樣實現善治？

賀雪峰：我們的鄉村治理不應該實現一個高大上的目標，而是要實現一個基礎的目標，那就是為留鄉農民提供生產生活的需要，維護生產生活的秩序。

從生產上來看，我們應該為小農提供灌溉的便利、機械化的便利、土地連片成塊的便利。從生活服務上來看，不少農村存在彩禮高、人情重，村莊文化薄弱，邪教、低俗文化容易散布的問題，這些都是鄉村治理的目標。

農業政策出臺了很多，但有的是在推動資本、大戶進入農村，而不是在滿足小農戶的需要。中國的農業蛋糕就那么大，動員城里人回農村發展產業，搞規模經營，就把農村本就不多的機會占去了，小農戶怎么辦呢？解決三農問題還是要通過城市化，只有減少農民才能提高農民的收入水平。所以，今天的農民是應該大量進城的。農村產業興旺不是現在，不要著急，現在農村的機會不多，與其在農村發展，不如去城里發展。

當前問題在于，講善治不講條件，把未來的長遠規劃作為今天的目標，把發達地區的做法當作中西部地區的樣板。一些沿海地區的治理方法，一旦成了基層治理現代化的典型代表，中西部就要學習推廣，可中西部地區是學不了的，它沒有這個能力，也沒有這個需要。

利用好“中農”

南風窗：在傳統的鄉土社會中，村莊可以通過熟人社會的規則、默契來實現自治；隨著大量農民進城打工，中國鄉村的熟人社會正在解體。在這種背景下，鄉村自治應該如何實現？

當前問題在于，講善治不講條件，把未來的長遠規劃作為今天的目標，把發達地區的做法當作中西部地區的樣板。

賀雪峰：傳統鄉村的人口正在凈流出，而且是鄉村精英的流出、人財物的流出。在這樣的情況下，鄉村實現自治是比較難的。

首先要解決的一個問題是，誰來當村干部。在大多數的傳統農村，村干部是不脫產的。他們沒有工資，只拿誤工補貼，農忙的時候干農活，農閑了再做村里的工作。農村勞動力還沒大規模外出打工的時候，村干部除了農業收入，能多拿一塊誤工補貼，屬于村里收入比較高的群體。但現在村民普遍外出打工，賺的錢要比村干部的收入高多了。村干部只靠誤工補貼和農業收入，幾年以后就成了村里最窮的人：隨不起份子，建不起房子。沒有權威了，那還怎么當干部呢？

為了解決這個問題，湖北省提出把主要村干部專職化。村支書脫產、坐辦公室，年收入提高到四萬塊錢。可是書記專職化了，副書記怎么辦呢？其他村干部怎么辦呢？村干部收入差不多的時候，書記指揮大家干活；現在書記是專職的了，收入高了，其他干部就不愿意干活了。況且中西部農村根本沒那么多事，村干部天天坐在辦公室里，完成一些機械化的任務，反倒失去了和群眾的接觸。

讓中農擔任村干部是個好辦法。在村莊里，總有一些人是不愿進城的，他們在村里找到了自家承包地之外的獲利機會，收入不比外出打工少：比如租種他人的耕地、擴大種植規模，再比如搞農機服務、規模養殖、農資和保險代理。這些留守鄉村的“中農”是村干部最好的人選，也是鄉村治理的骨干力量。由于沒有脫產，他們了解村莊的情況，了解村民的生活，也就能為村民提供基本的生產生活服務；而且他們也愿意成為村干部，除了拿誤工補貼，當村干部能擴大社會關系網，積累政治資源，這是中農特別需要的。

鄉村社會結構天然產生了中農，我們要利用好這種治理力量。這也是為什么不應該支持資本下鄉搞產業一體化，一旦農村的獲利機會都集中到商業資本手中，中堅農民就失去了存在空間，最后的農村精英也要被消滅了。

南風窗：你在湖北荊門等地的村莊里開展了十幾年的老年人協會實驗，這類村民組織對鄉村治理有什么幫助？

賀雪峰：老年人協會成立后，村里60歲以上的老人都成為會員。他們聚在一起聊天、打牌，開展文藝活動，看望生病的老人，把生活過得很精彩。農村的老年人最怕無事可做、在家里憋著，老年人協會給了他們一個生活的“盼頭”。更重要的是，這讓年輕人有了一個穩定預期：自己老了以后，生活也可以很有質量。有了這種預期，他們才愿意參與村里的公共事業，鄉村自治才有基礎。

有一個群體很值得重視，就是老年人協會里的會長、副會長和積極分子，我把他們叫作“負擔不重的人”。這些人60多歲，子女已經成家立業，他們生活上衣食無憂，心理上也沒有負擔，所以很愿意做一些出頭露面的工作，發揮余熱。

基層治理涉及的大都是雞毛蒜皮的小事。家庭矛盾、鄰里糾紛這樣繁瑣的事務說不清、道不明，最讓村干部頭疼。這時，負擔不重的人就發揮作用了：老人們空閑時間多，工作可以做得很細；而且他們天天在一起議論村里的事，主導了村莊的輿論，所以他們調解基層糾紛的效果就特別好。在中西部農村，這樣負擔不重的人并不少，把他們組織起來，就能發揮農民的主體性，化解基層矛盾。

“中堅農民”和“負擔不重的人”都是從農村內部自然產生的，我們應該重視農村內部的結構性力量，通過政策鼓勵和支持這部分力量參與到鄉村自治中來。

培育農民的主體性

南風窗：你剛剛提到了農民的主體性，為什么這種主體性對維持鄉村秩序特別重要？

賀雪峰：進入現代社會以后，農村舊的價值體系和道德觀念正在解體，新的價值體系和道德觀念還沒有建立起來。在市場經濟的沖擊下，農民之間的關系很快暴露在赤裸裸的理性算計之中，村民們只關心自己的利弊，不在乎村集體的得失。在這樣的村莊里，村民之間很難達成合作，村集體沒有凝聚力，不僅村莊的公共工程和公益事業組織不起來，村內的秩序也更加混亂。

這些留守鄉村的“中農”是村干部最好的人選，也是鄉村治理的骨干力量。

我在調研中發現，許多中西部的鄉村都存在主體性缺失的問題。農民對村莊的未來失去了希望，時刻準備著永遠離開村莊。他們不在乎村民對自己的評價，不在乎村內的輿論，所以更敢于不孝順父母，敢于與鄰居產生糾紛，敢于破壞鄉村的公共秩序。

南風窗：在鄉村治理的過程中，應該怎樣培育農民的主體性？

賀雪峰：簡單地理解，培育農民的主體性就是引導農民積極參與自治，讓他們自己決定村莊該怎樣建設、怎樣發展，并且主動為鄉村的建設出力。

我認為，資源下鄉是培育農民主體性的很好的方法。農業稅取消之后，國家對農村的轉移資源越來越多，但是國家政策和資源不能盲目下村，向農村轉移資源的關鍵其實不在于辦成幾件具體的實事，而是調動農民主動性和培育農民主體性。

舉例來說，地方政府決定給一個村子修條道路。很常見的情況是，項目實施過程中會有村民因道路占地變身“釘子戶”，向政府索要高額賠償。這些“釘子戶”往往扯皮打滾，不達目的誓不罷休；而其他村民則事不關己，圍觀而已，一旦釘子戶最終獲利，村民們還會把他視作榜樣，紛紛效仿。本來政府修這條路是為當地農民服務，是惠民工程，但結果卻是政府做的好事越多，“釘子戶”越多，政府與村民的關系也越疏遠。

我們不妨換一種資源下鄉的方式，充分發揮村民自治的作用，引導村民自己決定資源的分配和使用。同樣以修路為例，可以先由村集體討論決定這條路需不需要修、該怎么修，國家財政再根據具體情況發放一定數額的項目補貼。這樣一來，財政資金與每個人的切身利益就緊密聯系起來了，村民自然有動力積極參與公共事務。如果這時再出現“釘子戶”，他損害的就不僅僅是政府的利益，而是壞了全村的好事，他將承受全體村民的輿論壓力。

通過資源輸入激發農民主動性，國家資金的使用效率就變高了。更重要的是，它提高了農民參與村莊建設、維護村莊秩序的能力，在分配和使用資源的過程中，村民被組織起來，村莊內的其他公共事務也有了解決的機會。