2012—2021年山東省人才政策文本分析

高衛中，杜清玲，劉 英

一、問題的提出

人才是第一資源，人才的競爭從某種意義上說是政策和制度的競爭。人才開發，政策先行，良好的政策環境對人才的培養、引進、激勵和保障等環節發揮著重要作用[1]。近年來，山東省著眼于經濟社會發展，相繼出臺人才發展規劃，不斷完善人才發展機制創新與政策支持，并將海外高層次人才引進作為重點，先后實施了一系列加強引進海外高層次人才的政策措施。蘇榕等分析國家及各省市科技人才政策發現，華東地區表現出了對人才的強烈渴求，2017年10月—2018年8月，華東地區新出臺的人才政策占全國的35%，其中山東省表現最為亮眼，新出臺的人才政策占華東地區7個省市的39%[2]，但鮮有對山東省人才政策的文本分析。本文運用政策文本分析方法，以2012—2021年山東省典型人才政策為研究樣本，采用政策年度、政策類型、頒布主體和文種類型4個維度分析框架，總結山東省人才政策階段特征及取得的成績，剖析存在問題，并相應提出符合山東省人才政策實際的對策建議。

對區域人才政策的研究，目前學術界大多采用文本分析的方法。劉忠艷等以1978—2017年國家級人才政策為研究數據，以重大事件為時間節點，對人才政策演進的歷史軌跡、發文主體、階段性政策要點以及政策工具進行內容分析[3]；蘇榕等以黨的十九大以來國家出臺的人才政策為研究樣本，從頒布主體、地區分布、頒布時間、政策類別和戰略立足點5個角度分析國家及各省市科技人才政策[2]；盛亞等采用政策年度、適用對象、政策類別和政策文種4個維度對浙江省1996—2015年政策文本進行計量分析[4]；劉佐菁等從政策年度、政策類型、頒布主體和文種類型4個方面對廣東省2006—2015年人才政策進行統計分析[5]；徐增陽等從政策數量、政策類型、發文單位、覆蓋范圍和政策工具5個維度對海南省2000—2020年人才政策進行文本分析[1]；李燕萍等從政策時期、政策對象、政策類別和政策文種4個角度，對湖北省2001—2015年人才政策進行統計分析[6]。上述已有研究發現，人才政策著力點與各階段的經濟和社會發展戰略導向密切相關，國家人才政策的制定影響各省市人才政策的制定，政策有明顯的階段性特征；分析各省市這一時期的人才政策特點、演變和發展趨勢，結合各自現狀剖析存在的問題并相應提出建議。由此可見，人才政策文本分析已取得較豐富研究成果。

二、研究樣本與分析框架

(一)研究樣本

2012—2021年，中共山東省委、山東省人民政府為加強人才引育工作，貫徹實施國家創新驅動發展戰略，并結合山東省實際出臺了一系列人才政策文件。本文對人才政策進行地域性研究，選取的人才政策也僅限于山東省級層面。為準確獲取研究所需的政策文本，首先從中共山東省委、山東省人民政府及相關部門官方網站進行人才政策文本的查詢；然后以山東省人才工作領導小組辦公室提煉的137條重點人才政策作為參考，整理完善政策文本；最后咨詢相關專家刪除相關度不高和已廢止的樣本，共收集2012—2021年山東省典型人才政策87項。

(二)分析框架

目前學術界大多采用政策年度、政策數量、適用對象、政策類別、發文主體和政策文種等維度對政策文本進行計量分析[7-9]。本文借鑒熊勇清等的文本分析方法[7]，并結合山東省人才政策實際，從政策年度、政策類型、頒布主體和文種類型4個維度，總結歸納山東省2012—2021年人才政策演變過程與特征。

1.政策年度維度

分析隨著經濟形勢及人才工作形勢的變化，山東省人才政策數量2012—2021年呈現的發展趨勢，嘗試揭示山東省人才政策與宏觀形勢之間的關系。

2.政策類型維度

依據潘晨光的分類標準[10]，結合山東省人才政策內容，將人才政策劃分為7種類型，人才政策類型及內涵見表1。

表1 人才政策類型及內涵

3.頒布主體維度

人才政策的實施涉及多部門間的協同合作，通過統計山東省人才政策頒布主體發文情況，分析有關部門參與人才工作的程度。

4.文種類型維度

本文提取了10種人才政策文種[11]，由于政策文種分類沒有統一的標準，參考現有研究將10種政策文種歸為5類。不同類型的政策文種具有不同的規范性和可操作性，可操作性的強弱對人才政策的落地程度產生直接影響[7]，表2給出了5類文種類型及特點。

表2 人才政策文種類型及特點

三、政策文本分析

2012—2021年山東省人才政策年度和類型數量統計見表3。

(一)政策年度維度

由表3可知，2012—2021年，山東省共頒布人才政策87項，年均約9項。從縱向來看，前6年山東省人才政策頒布數量總體呈曲折上升趨勢，其中前4年屬政策執行期，相對而言政策頒布數量較少；2016—2017年補充強化了7項“十二五”期間頒布的政策，2017年政策頒布數量陡然增加，并連續5年年均頒布人才政策14項。2012—2021年山東省人才政策數量變化趨勢如圖1所示。

表3 2012—2021年山東省人才政策年度和類型數量統計 單位:項

圖1 2012—2021年山東省人才政策數量變化趨勢

值得注意的是，2016年中共山東省委辦公廳、山東省人民政府辦公廳出臺《山東省“十三五”人才發展規劃》后，2017—2021年連續5年山東省人才政策頒布數量達70項之多，占山東省2012—2021年人才政策頒布總數的80%。從政策年度維度看，山東省人才政策階段性特征比較明顯。

1.國家人才政策影響山東省人才政策

2003年《中共中央國務院關于進一步加強人才工作的決定》頒布后，2003年中共山東省委、山東省人民政府出臺《關于實施“泰山學者”建設工程的意見》，從2004年實施至今取得了顯著成效。2016年，中共中央印發了《關于深化人才發展體制機制改革的意見》，中共中央、國務院發布《國家創新驅動發展戰略綱要》。2016年中共山東省委出臺《關于深化人才發展體制機制改革的實施意見》，2017年中共山東省委、山東省人民政府出臺《關于做好人才支撐新舊動能轉換工作的意見》，2019年山東省10部門聯合發布《加強新形勢下引才用才工作的若干意見》，這3個意見是山東省近幾年人才工作的綱領性文件。

2.實施細則制定具有滯后性

2016年中共山東省委出臺《關于深化人才發展體制機制改革的實施意見》，相關部門為落實該意見，必須結合自身實際進行調研和論證方可出臺相應的實施細則，因此直至2018—2020年，相關部門制定的《山東省支持青年人才創新創業的若干措施》《關于進一步強化服務保障充分發揮院士作用的若干措施》《關于深化省屬科研院所體制機制改革的若干措施》等人才政策才陸續出臺。

3.海外引才政策是創新的亮點

海外引才一直是山東省人才引進的主渠道，2017—2021年山東省出臺的與海外引才相關的政策13項，其中，既包括《加強新形勢下引才用才工作的若干意見》《山東省“十四五”人才發展規劃》等綱領性文件，又包括《關于實施“人才興魯”行動打造新時代人才聚集高地的若干措施》《山東省支持青年人才創新創業的若干措施》等實施細則；既注重國際高科技人才的引進，如《引進頂尖人才“一事一議”實施辦法》，又注重創新團隊建設，如《山東省高等學校青年創新團隊發展計劃》；既注重海外人才的引進，如泰山學者要求引進海外特聘教授占一定的比例，還增加了“齊魯之約”泰山學者等，又規范人才工作基地的建設與管理，如《山東省離岸創新人才引進使用支持辦法(試行)》《山東省實施省級留學人員創新創業示范園項目認定和管理暫行辦法》《外國人來山東工作便利化服務若干措施》。

(二)政策類型維度

由表3可知，山東省2012—2021年出臺的人才政策，從橫向來看，綜合類、培養類、保障類的人才政策遠高于其他4類，分別占人才政策總數的29%、22%、22%；激勵類的人才政策僅占6%；流動類的人才政策無。從政策類型維度看，山東省人才政策以綜合類、培養類和保障類為主，引進類和評價類為輔，政策類型體系相對完善，但流動類和激勵類政策相對不足，7種政策類型分布不均衡，其分布的形成原因有三方面。

1.國家綜合類人才政策影響山東省人才政策

國家人才政策，如《關于深化人才發展體制機制改革的意見》《“十三五”國家科技人才發展規劃》等均為綜合類政策，山東省政策受此影響，出臺的人才政策主要以綜合類為主，在7種政策類型中綜合類占29%。

2.精準引育“高精尖缺”人才

2016年中共山東省委辦公廳、山東省人民政府辦公廳出臺《山東省“十三五”人才發展規劃》后，山東省注重有針對性地實施專業技術人才引育工程，完善從基礎教育到專項人才引育的梯級創新型人才資源儲備，組織實施齊魯名師名校長、泰山人才工程、海外引才引智、青年人才創新創業等引育工程，這也是2017年政策數量陡然增加的主要原因。隨著保障類、培養類政策的日趨完善，山東省人才關注的評價類、引進類政策也隨之頒布，如2019年16個部門聯合發布《關于分類推進人才評價機制改革的實施意見》、5個部門聯合發布《山東省柔性引進人才辦法》，2020年7個部門聯合發布《關于調整優化引進頂尖人才“一事一議”申請認定工作的通知》等。

3.政策類型的內在屬性不同

引進類、培養類、評價類、保障類、綜合類政策具有吸引力，需根據宏觀形勢適時調整，故政策修訂頻繁，相對而言數量較多；激勵類政策主要以人才、科技的獎勵為主，能夠發揮長期支撐作用，因此政策修訂平緩，數量較少；而流動類政策以市場調節為主，政府作用減弱，政策數量也較少。

(三)頒布主體維度

2012—2021年，山東省人才政策發文部門共37家，反映了人才政策頒布主體的廣泛性和復雜性，表4統計了合計發文數量居前10位的政策頒布主體的單獨發文量和聯合發文量。其中，山東省人力資源和社會保障廳單獨發文和聯合發文的人才政策均最多，占人才政策總數的55%；中共山東省委組織部和山東省財政廳聯合發文政策數量均占33%；發文政策數量10項以上的有6個部門，排名第4至6位的依次為山東省教育廳、山東省科學技術廳和山東省人民政府辦公廳。

表4 山東省人才政策頒布主體的政策數量分布(前10位) 單位:項

從頒布主體維度看，山東省2012—2021年人才政策具有三方面突出特征。

1.頒布主體范圍廣

山東省人才政策頒布主體達37家，涉及范圍較廣，既包括中共山東省委、山東省人民政府，又包括眾多山東省政府部門，如省人社廳、省財政廳、省教育廳、省科技廳等，同時還包括山東省人才工作領導小組辦公室。

2.頒布主體定位準

中共山東省委、山東省人民政府發揮頂層設計作用，制定頒布了《山東省“十三五”人才發展規劃》《關于深化人才發展體制機制改革的實施意見》等全省人才工作綱領性文件，負責完善全省人才工作頂層設計；中共山東省委組織部、山東省人社廳作為主管人才工作的部門，出臺的人才政策占89%；山東省教育廳、山東省科技廳、山東省財政廳等紛紛從教育人才、科技人才、人才資金等方面為山東省人才工作提供多方面的支持和保障。

3.發文對象層次高

2012—2021年，山東省以高層次人才為發文主要對象的政策有42項，占人才政策總數的48%；中共山東省委組織部作為全省人才工作的主管部門，聯合發文中59%的政策是圍繞高層次人才的；發文數量排名第4位的山東省教育廳和第5位的山東省科技廳的發文主要對象分別為教育人才和科技人才，其中大部分也屬于高層次人才范疇。

(四)文種類型維度

2012—2021年山東省人才政策文種類型豐富多樣，其中，管理辦法類政策數量最多，排名第1位，占人才政策總數的36%；指導意見類排名第2位，占33%；實施細則類排名第3位，占17%；發展規劃類排名第4位，占10%；法規條例類排名第5位，僅占4%。文種類型分布如圖2所示。

圖2 2012—2021年山東省人才政策文種類型分布

從文種類型維度看，山東省人才政策特點顯著。

1.文種類型全面多樣

山東省人才政策涵蓋了全部的5種類型，每種類型還包括多種具體文種，如指導意見類包括指導意見、實施意見、若干意見、試行意見等，類型比較豐富。

2.文種類型虛實結合

在87項人才政策中，山東省既有注重戰略的法規條例類、指導意見類等務虛文種，又有注重落實的發展規劃類、管理辦法類、實施細則類等務實文種。其中，務實文種占63%，這有力推動了山東省人才強省戰略的深入實施。

3.文種內容創新性強

山東省先行先試實施人才工程，與時俱進提升人才工程。泰山人才工程是中共山東省委、山東省人民政府實施的一項重大人才工程。其中，泰山學者工程從2003年開始實施，2010年完善提升該工程，2014年將泰山學者工程優化拓展為泰山學者工程和泰山產業領軍人才工程，2021年深化提升該工程。2020年底第三期泰山人才工程實施完成，累計遴選近3 000人，有效集聚了一批高層次領軍人才，在海內外產生廣泛影響，享有良好的聲譽和公信力。山東省計劃“十四五”期間，面向海內外遴選泰山學者攀登專家50名左右、特聘專家300名左右、青年專家2000名左右，泰山產業創新領軍人才750名左右、創業領軍人才500名左右、經營管理領軍人才150名左右、技能領軍人才150名左右[12]。

四、政策分析與建議

(一)政策分析

1.山東省2012—2021年人才政策取得的成績

(1)既有數量支撐又有質量保障。2012—2021年，山東省制定了87項人才政策，覆蓋人才引進、培養、評價和保障等方面，為山東省人才工作開展建立了良好的政策環境。同時，山東省人才政策具有較高含金量，如泰山人才工程，為保證工程的順利實施，激勵泰山學者全身心地投入學術研究，山東省財政和設崗單位每年列專項資金支持泰山人才工程。

(2)既類型豐富又重點突出。山東省人才政策類型豐富多樣，全方位助力山東省人才強省戰略實施，既有《山東省“十三五”人才發展規劃》等全省人才發展頂層設計方面的政策，又出臺解決山東省人才發展瓶頸問題的政策，如出臺《山東省高層次人才服務綠色通道規定》，為引進高層次人才提供良好服務；出臺《加強新形勢下引才用才工作的若干意見》，強化全省人才培養；出臺《關于加強對西部經濟隆起帶和省扶貧開發重點區域人才支持的意見》，著力解決山東省西部地區人才短缺問題。

(3)頒布主體既廣泛又協同。山東省人才政策發文部門共37家，反映了人才政策頒布主體的廣泛性。聯合發文的政策數量占人才政策總數的56%，發文部門年度政策數量統計見表5。從縱向來看，在2015年之前，聯合發文數量較少，此后人才政策的聯合發文數量呈逐年增長趨勢，陸續出現4個、5個、7個、8個、10個、16個部門聯合發文的情況。更多部門聯合發文的情況逐漸增多，表明部門之間的協同性不斷增強[13]。

表5 發文部門年度政策數量統計 單位:項

2.山東省2012—2021年人才政策存在的問題

(1)類型結構不盡合理。山東省人才政策7種類型中，綜合類的政策過多，達到29%；而人才流動、激勵的政策僅為6%。在5種文種類型中，法規條例類的政策僅占4%，不利于發揮人才政策的權威性。

(2)頒布主體較多。87項人才政策涉及37個頒布主體，其中聯合發文占56%，聯合發文中7個及以上部門發文占18%，個別政策涉及的發文部門多達16個。較多的頒布主體容易導致部門政策間出現趨同化現象[14]；聯合發文雖然能避免政策的趨同化，但是過多部門的參與容易導致政策制定周期較長，以及政策牽頭部門不清晰等問題[4]。

(3)青年人才政策頂層設計不足。目前，除博士后相關政策外，山東省青年人才政策零散分布于各類高層次人才政策中，專門針對青年人才的政策僅有3項，尚待明確全省青年人才工作發展思路和任務目標，對青年人才項目進行優化和整體布局。此外，山東省當前青年人才政策還存在普惠性不足、重引進輕培養和重立項輕管理等情況。

(二)政策建議

1.平衡政策文種類型數量

人才隊伍建設是一項復雜的系統工程，既需要發展規劃類、指導意見類政策的頂層設計，更需要管理辦法類、實施細則類政策細化人才工作的規范，否則就會出現政策懸空。同時，要盡量協調5種政策文種類型的數量，確保不僅有規范性和約束性的政策，而且有更多指導性和可操作性的政策，既能夠提供程序方面的指導又具有更多靈活性。

2.明確政策頒布牽頭部門

為避免頒布主體過多導致的趨同化[14]以及聯合頒布主體過多導致的政策制定周期較長等問題[4]，建議明確人才政策頒布的牽頭部門，牽頭部門制定和發布政策，同時合理選擇聯合發文部門并控制其數量，盡量做到及時有效傳達政策。

3.加強青年人才政策頂層設計

青年人才處于科研起步階段，科研成果產出需要足額經費支持和一定時間積累。青年屬于各類人才中相對弱勢群體，主要體現為爭取科研經費渠道少、難度大和資助少，常常淪為科研二把手，難以獲得職業獨立[15]。山東省青年人才工作缺乏方向性引領，各類青年人才政策相對零散，因此急需加強青年人才政策頂層設計，針對目前青年人才隊伍發展存在的問題，對青年人才項目進行優化和整體布局。