新 常 態 下 公 共 管理 的 困 境 與 出 路 探 索

●陳 嘯

引言

中華人民共和國成立后尤其是改革開放以來，我國的國家治理邏輯真正實現了從權力本位向人民利益本位的轉變，以經濟增長、人均教育水平提高、人均壽命提高等為代表的指標反映出了中國共產黨領導下的卓越治理成效。當今新形勢背景下，一系列既存的傳統因素和國際局勢是我國公共管理事業面臨困境的主要成因。對此，必須以勇于改革創新的態度來對待公共管理困境及其出路的相關問題，始終堅持人民利益本位的基本邏輯，聚焦現實問題和客觀需求來提高我國公共管理的綜合水平。

一、新形勢下公共管理應堅守的價值立場

作為國家治理體系的重要組成部分，公共管理在新常態下要想解決問題、走出困境，就必須首先與我國國家治理體系現代化發展保持思維、方向的高度一致，即回答好“為了誰而進行公共管理”的基本問題。對此，可從新中國成立至今我國國家治理體系的發展以及公共管理事業改革的歷程中尋找啟示。

在中國共產黨的領導下，我國完成了國家獨立、民族解放的歷史重任，為國家治理體系的現代化轉型奠定了必要的政治、經濟基礎。新中國成立尤其是改革開放以來，我國的國家治理體系在基本的價值立場上逐漸從權力本位向人民利益本位轉變。這一轉變過程面臨的兩大挑戰在于：中國特殊的現代化歷程和一些根深蒂固的歷史傳統因素。這決定了轉型勢必會經歷一個漫長曲折的歷史過程，同時也決定了唯一的根本價值立場必須是人民利益本位。

新中國成立初期，鑒于鞏固新生的人民政權、以較高的行動效能應對經濟恢復任務等迫切需求，黨和國家多次以革命戰爭期間積累的政治資源、動員方式等對經濟、社會資源進行調度整合，具有一定權力主導色彩的“政治運動”成為了特定歷史時期下完成國家治理目標的重要手段。計劃經濟時期，國家權力幾乎包攬了全部的經濟、政治、社會、文化治理任務。雖然這種“現代全能主義”的治理方式不可否認地表現出一些權力邏輯的屬性，但“人民當家做主”和“為人民服務”的指導理念還是從根本上決定了，這是我國國家治理體系完成從新民主主義革命前的權力本位向建國后的人民利益本位轉變的實質性一步。

改革開放偉大歷史征程開啟后，我國開始更為廣泛地吸收、借鑒各國的現代化治理成果，揚棄地從中汲取推進經濟體制、政治體制改革所需之智慧。40 多年來發展至今，社會、市場、政府之間的關系不斷被重塑，國家治理體系、治理能力改革所面臨的客觀現實條件已發生巨變，公共管理事業也開始面臨許多全新的任務和挑戰。面對這些變化，我國國家治理體系始終堅持了人民利益本位價值立場，通過一系列符實、創新的治理手段實現了治理能力的跟進。

第一，治理主體的多元化。一是數次中央與地方之間財權、事權的劃分調整，以確保中央權威同時積極發揮地方作用為核心思路，不斷賦予著地方政府治理的自主性。二是基層民主建設，包括社區居民自治制度、村民自治制度、職工自治制度等。“法定程序”+“自治組織”+“民主權利”的模式在大量基層治理單元中被廣泛應用。三是市場化改革深化。公共產品供給任務的主體由過去的“政府包攬”，逐漸轉型為政府居間監督指導，市場主體競標擇優擔任供給者模式。這使得企業和社會組織在國家治理體系中扮演著越來越重要的角色。

第二，國家治理、公共管理的價值取向逐漸由秩序、效率向公平、正義傾斜。改革開放早期，以穩定和發展為主旋律的治理方向助推了市場經濟體制的迅速發展，但二次分配機制不夠完善帶來的收入分配結果、地域發展程度、個人價值實現機遇差距的擴大，也勢必催生新的國家治理議題。正因如此，收入分配制度才會由“效率優先、兼顧公平”逐漸轉變為“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平”。黨的十八大以來，“全面建成小康社會”“徹底打贏脫貧攻堅戰”等目標的提出，進一步反映出公平、正義成為了我國公共管理體系在當代所采取的價值方向。

二、新常態下公共管理事業面臨的困境

（一）公共管理中公權力碎片化問題

在歷史、政治等多方因素的影響下，當代中國公共管理事業中客觀而言存在一些公權力碎片化的問題，這也是公共管理工作在具體運行中暴露出缺位、越位、交錯等弊端的根本原因所在。而轉化為人民群眾的普遍感受和輿論走向表現為，在一些事情上覺得國家權力無處不在、過度干預，而另一些情形中又感覺自身權益保障無可依靠。要正視這種公權力“強大而又縹緲”的悖論現象，不能錯誤地將其判讀為公共輿論在搞“雙標”。而是應從改革開放初期的試驗性雙軌制策略尋找積弊根源，正確對待地方主義、利益集團主義、部門主義、行業主義等權力碎片化現象的成因，并實事求是地分析國家權力因此受到的扭曲、肢解程度以及治理效能因此遭受的減損。在此基礎上，拿出深化改革的政治魄力和勇氣，將與之相關的制度或政策優先列為公共管理體系改革的攻堅對象。

（二）人民群眾從公共管理中形成的“獲得感”有待增加

就目前公共管理實踐中最集中暴露的問題來看，一是解決國民身份與公民權利平等實現度不足的問題。從“封建王朝臣民”轉變為“社會主義中國公民”，是公共管理現代化要實現的首要目標，本質上則是對“人民當家作主”的落實。公民依法所享有的身份平等和權利平等顯然不能僅停留于法律制度層面，而是要通過現代化的公共管理手段轉換為實打實的治理結果。例如因歷史原因而形成的公民權利與行政地域密切關聯甚至“綁定”的情況，客觀上形成了較為明顯的國民身份、權利差距感，導致弱勢群體愈發集中于特定地區、行業、階層群體之中。對此，要盡快形成平等的公共管理政策，以均等化的公共服務實現真正惠及全民的國家治理效果。二是提高法治化程度和完善責任制體系。公共管理落實的過程中，局部的不公正或犯錯誤現象在所難免，但只要法治化體系完善成型和問責機制切實有效，不僅治理失效的情形能夠得以減少控制，即便確實發生了，也能通過良好的問責機制取得救濟當事人和懲戒犯錯人的補償結果，進而最大程度上保護人民群眾對公權力的認同度。

三、新常態下公共管理改革提效的出路

（一）構建能力過硬、運作有效的公共管理體系

現代國家發展的實踐經驗、教訓證明，一個國家首先要擁有公共管理事業所必需的的主客觀能力，之后才能談及公共管理落實的規范化、效率化等問題。“民主崩潰國家”“失敗國家”等教訓反復證明，任何形式的無政府主義、弱政府傾向最終都只會與“善治”的目標背道而馳。即便在治理主體呈現多元化趨勢的現代化國家中，公共管理的具體實現很大程度上仍圍繞行政權力的行使。包括政府開展促進經濟發展、稅費收取、維護社會秩序、履行公共管理職責、提供公共產品等一系列活動過程。因此，一個有限但有效的法治化服務型政府是現代化公共管理體系構建的核心內容，同時也是現代化公共管理能力形成的重要保障。這也正是為什么即使是以市場邏輯為主導的西方資本主義國家，在國家治理中也十分“誠實”地踐行著“政府是必要之惡”這一政治學觀點。而對于疆土遼闊、民族構成復雜、地域發展分異巨大、并且有著數千年“大一統”治理傳統的中國而言，公共行政權力體系的強度必須守住底線，這是有效政府形成的最大前提。另一方面，又因為對集權政府的應然否定以及“全能政府”的實踐悖離性，“構建能力過硬、運作有效的公權力體系”這一任務就必然導向了“強大而法治的政府”這一答案。當前我國新一輪公權力體系改革背景下，強調的是轉變政府職能、讓市場和社會更充分發揮作用。這在改革方向上無疑是正確的，但具體實踐中必須牢牢把握好邊界和底線，避免將“合理控制政府職能范圍”與“弱化政府公共管理能力”相混淆。

（二）聚焦公共管理執行主體，深化選人用人制度改革

公共管理事業執行主體的隊伍質量，很大程度上決定了管理能力整體水平的高低。因此推動我國公共管理走出當前困境的一項關鍵就在于人才任用制度的改革。只有人才到位了，改革才能有后勁，改革所希冀的目標才能更充分實現。

第一，提高公共管理執行主體崗位的競爭性。在過去的公共管理體系人事制度下，“政務官”與“事務官”并未得到充分的角色區分，導致用人體制無可避免地陷入“論資排輩”“按部就班”的窠臼。在當前和未來的改革中，有必要為德才兼備的公共管理執行人才拓寬進入決策和執行崗位的渠道，通過合理有效的競爭來實現公共管理執行主體隊伍的綜合實力提升。例如建立科學的職位分類制度，并將考任制、委任制、選任制、聘任制等人才任用機制有針對性、有適應性地分別應用到不同崗位和不同人才群體上去。

第二，推廣公共管理執行主體人才培養的梯隊建設制度。在國家治理現代化改革推進日益深化的形勢背景下，20 世紀80 年代干部培養的“第三梯隊”模式對于我國公共管理人才培養和儲備計劃而言，有著一定的參考意義。這種制度有助于為年輕的國家治理執行人才提供良好的預期和信心，使他們在面對困難阻礙時更能保持昂揚斗志，或是在面對誘惑時保持清廉堅定，以此起到提升我國公共管理人才隊伍主觀政治素養的作用。

（三）著眼公共管理效能提升，深化政府治理改革

政府是行使公共權力的最大主體，同時也是公共管理事業的最主要執行機構。長期來看，政府治理改革是一個復雜的、不斷適應政治、經濟、社會新形勢變化的動態過程。在當前所取得成就的基礎上，深化政府治理改革必須繼續圍繞治理理念、治理結構和治理工具三個主要方面來進行。

第一，培養復合型的治理理念。在當代中國的經濟、社會形勢下，政府治理改革應朝著更具開放性、包容性和回應性的方向邁進，在所起到的作用上更注重創造良好發展環境、供給更優質公共服務等。為此，首先要塑造出“復合型”的，不同于以往那種單方面追求“效率”“速度”“包攬”的治理理念。具體而言，一是在職能定位上以服務為主，兼顧管理。二是在價值取向上以效能為主，兼顧公平。三是在治理秩序體系選擇上，以法治為主，兼顧道德良俗。

第二，形成整體性的治理結構。目前，我國政府在組織結構上一定程度存在著“條塊分割”的情形，具體表現為地域間根據行政區域不同而形成的“各有各治”，導致政府上下級之間、同級異地之間、同地異部門之間、政府與非政府組織之間的行動統一度、協調度受到減損。這種根源于權力碎片化的情形，造成了信息碎片化、管理碎片化、利益碎片化等局面，最終形成對公共管理效能的妨害因素。在當代信息化社會下，各個政府部門要充分利用信息技術帶來的便利成果，加強信息互通、數據共享，形成更優、更具整體性的合作治理效果。

第三，活用現代化的管理工具。當代智能化社會背景下，大數據、人工智能以及互聯網這三項信息科技為國家治理尤其是公共管理提供了過去無法想象的優質工具，將它們應用到政府治理各領域和事項之中，能夠顯著提高政府在決策、執行、監督等治理環節的智慧化水平。例如通過利用大數據、人工智能等工具來整合待辦群眾事項，提升對人民群眾需求認知的清晰準確程度；又如運用上述技術工具實現信息共享，對市場主體實現更實時、更全面的監督管理，讓公共管理能力不斷跟進市場深化程度等。

四、結語

新常態背景下，公共管理現代化是對國家治理體系、治理能力現代化的突出體現，其進程廣泛影響我國人民群眾生產、生活、發展的方方面面。當前我國公共管理事業面臨著許多具體的新生問題，但追根溯源來看，基本可歸因于公權力碎片化和人民群眾從公共管理事業中受益不足這兩個基本困境。對此，必須把公共管理改革的問題放在國家治理體系、治理能力現代化的時代背景下進行研究，從公共管理體系建設、公共管理人才培養與任用、深化政府改革等視角出發，積極尋找有效出路并付諸實踐。