關于加強預算支出績效考評的幾點思考

●杜云飛

績效預算是一種追求效率、效益和效果，以結果為導向的預算管理方式。探索實施績效預算，建立新型的預算管理體系，是預算制度的一大創新，是擺在行政事業單位財務部門面前的一項重要任務。預算支出績效考評是績效預算的核心，深入分析當前預算支出績效考評存在的問題，建立和完善預算支出績效考評運作機制，對于充分發揮預算支出最大效益具有重要意義。

一、預算支出績效考評存在的問題

從行政事業單位預算支出績效考評工作發展的現狀看，雖然已有初步基礎，但由于此項工作起步較晚，且缺乏系統性研究，還不能適應預算管理制度改革發展的需要。總的來看，預算支出績效考評主要存在以下四個方面的問題：

一是法規制度不完善。國家和地方雖然出臺了一系列的預算法規，對行政事業單位的預算編制、審批、下達、執行等程序和環節進行了明確和規范，并提出了相應的要求，但是迄今為止，尚未出臺統一的預算支出績效考評方面的法規性文件，使預算支出績效考評工作缺乏法律約束和制度保障。缺乏立法支持是預算績效考評工作滯后的根本原因。

二是考評機構不健全。目前，開展預算支出績效考評工作，缺少有權威性的預算支出績效評價管理機構。考評工作主要是分散在各單位和部門進行，各單位和部門又主要是從任務完成情況、預算編制情況、經費支出是否合規等方面進行考評。考評指標、方法和組織程序差異很大，難以形成科學準確的考評結果。此外，在現行考評機制下，考評主體與考評對象利益目標往往一致，從而使機會主義行為盛行，容易導致實際考評目標發生偏移。

三是考評指標不科學。主要表現在：一方面，目前對預算支出績效考評主要是通過若干固定的財務管理指標進行考評，考評側重于經費使用的合規性評價，對經費的支出效益考評不足；另一方面，各項考評指標設置呈平面化和單一性特征，缺乏科學、規范的方法和指標，從而影響了績效考評的效果。

四是考評結果難運用。預算支出績效考評是為了運用考評結果，促使單位或部門之間，在預算執行上對經費進一步加強管理，提高經費保障效益。由于績效考評缺乏法律規范，常常是預算支出績效考評未形成有價值的成果，不能完整地對預算支出中的成績、問題以及相關責任進行評價，且對預算執行過程中的各環節責任人也沒有直接約束，使預算支出績效考評工作流于形式。

二、預算支出績效考評的基本構想

行政事業單位預算支出績效考評要解決的基本問題是誰來考評，即考評主體問題；考評什么，即考評對象問題；如何考評，即考評指標、標準和方法問題。這幾個問題構成了預算支出績效考評的制度和機制。

（一）預算支出績效考評的主體

考評預算支出是一項復雜的行為，不能由某一主體單獨負責，需要若干部門或組織分別從不同的角度進行，形成一個有機體系。結合現行預算實踐，為確保預算支出績效考評效果，預算支出績效考評的主體除了包含各級財務部門之外，還應包括各級黨委、紀檢和審計部門，必要時可納入國家相關部門專家和技術人員。具體工作的籌備與開展，一般由財務、審計部門牽頭，組織、干部、紀檢等部門共同參與，各司其職，互為補充。

（二）預算支出績效考評的對象

預算支出績效考評對象是回答考評什么的問題，其實質是接受考評的單位或部門其預算經費支出執行情況。在確定被考評對象時，應重點把握兩個方面：一是對所屬預算單位眾多、績效考評時間緊、經費相對不充裕的部門，從保證績效考評的有效性和成本控制的角度出發，考評對象的選擇范圍應相對小些；二是項目支出績效考評是整個績效考評工作的突破口，所以應將項目支出績效考評作為重點，這有利于考評工作的開展，也有利于在單位和部門中培養績效文化。

（三）預算支出績效考評的指標

由于預算支出績效考評對象層次多，考評內容復雜，考評效益多樣化，應當建立定性與定量相結合的多層次指標體系，才能客觀公正地考評預算支出績效。從績效的定義出發，考評重點是對項目的“效率性”和“有效性”進行判斷，而這些判斷都是建立在對經費“產出”和“使用結果”評測的基礎上做出的。產出指標用于衡量完成的工作量。結果/效果指標用于衡量工作的結果，即達到目標的程度。還有一類指標是過程指標。此類指標用于衡量對質量的控制和對預算制度的執行情況。比如：“是否按計劃進行”“錯誤允許程度”等。滿意度指標用來衡量對項目或工作的滿意程度。通過以上分析，預算支出績效考評指標應設置如下：

! "# $ "# %&' () * +,' -./' 0

（四）預算支出績效考評的方法

預算支出績效考評的方法有加權平均法、標桿管理法、邏輯分析法、綜合指數法、模糊數學法等多種考評方法。不同的分析方法都存在著各自的利弊，尚未完全定型，而且都處于不斷發展和完善階段。本文重點分析加權平均法在預算支出績效考評中的應用。

加權平均法的公式形式表現如下：

其中，Wi表示指標權重；ai為指標運算的標準值，s是考評結果。

加權平均法具體實施步驟如下：

第一步，計算各指標權重。

第二步，計算各指標的標準值。例如，可以通過假設各指標滿分為100 分，通過選取10 位考評組專家分別對各主要指標進行打分，采取去掉最高分和最低分，加權平均計算中間得分，以此作為各指標的標準值。

第三步，計算綜合評價值。即：S=這里綜合評價值分為優秀、良好、合格、不合格四個等級。其標準如下：

優秀：S≥90 分；

良好：S≥75 分且＜90 分；

合格：S≥60 分且＜70 分；

不合格：S＜60 分。

三、預算支出績效考評的組織實施

一是成立考評組織。預算支出績效考評工作的開展，通常成立兩個組：領導小組和考評小組。還可以根據考評工作需要選聘相關咨詢專家，成立專家咨詢組，明確其工作任務和要求。考評小組成員一般由財務、審計等有關部門人員組成，人數不宜過多，盡量從財務、審計部門中調整，有條件的可聘請有關專家參加。抽調考評人員時，要特別注意人員的綜合素質，總的要求是：政治素質要好，業務能力要強，專業技術要精，能勝任考評工作。

二是制定考評方案。預算支出績效考評方案通常由考評組根據有關規定制定，報經有關領導批準后實施。在制定考評工作方案時，要以預算管理有關規定為依據，緊密結合單位實際，確定考評標準，規范考評范圍、條件、程序及注意事項，切實做到考評工作有法可依、有章可循。考評方案內容應當包括：考評范圍、考評時間安排、考評內容、考評方法、考評人員分工、考評要求等。

三是收集考評資料。預算支出績效考評資料涉及到預算支出的方方面面，因此，資料收集工作非常重要，工作也復雜繁瑣，直接影響考評結果的真實性和客觀性。考評對象要做好迎評工作，主要包括賬務處理，有關原始憑證要全部入賬，做到賬賬、賬表和賬卡的相互一致。考評組可以根據考評工作要求，采取現地查看、問詢、座談等多種形式收集基礎資料，包括考評對象的基本情況、資金的使用情況和考評指標體系需要的各項數據等。此外，要注意對收集到的考評資料進行辨別和篩選，確保考評資料來源及考評依據的可靠性。

四是選擇考評方法。預算支出績效考評工作是一項系統工作，考評對象多，考評內容復雜，在實施考評過程中，要針對不同環節、不同對象、不同內容及根據建立的考評指標體系的特點，采取科學、合理的方法，既要講究方法的科學性，又要注重考評過程的實效性，使考評目的與方法相互匹配。目前的考評方法比如加權平均法、標桿管理法、邏輯分析法、綜合指數法、模糊數學法等，都存在著各自的利弊，要結合考評對象合理選擇考評方法。

五是進行考評總結。考評總結是對預算支出考評工作、考評對象預算支出及資金運行等情況進行匯總、分析和總結，并在此基礎上形成書面考評報告。總結報告內容包括：情況概述、存在問題、原因分析、意見建議。為確保績效考評效果，防止走過場，必須高度重視對預算支出執行中發現問題較多的單位進行回訪，檢查其落實整改意見的情況，督促其盡快解決績效考評中發現的問題。