礦 業 權 出 讓 合 同 法 理 及 實 踐 探 析

●史瑾瑾 王飛躍

黨的十八大以來，黨中央多次提出創新行政管理方式、深化行政執法體制改革。黨的十九屆四中全會提出堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系，創新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府①。行政合同作為創新行政方式，提高行政效能的重要途徑，體現了參與性、互動性、協商性和可選擇性的行政管理方法和方式，近年來在政府管理中廣泛應用。礦業權出讓合同是創新礦產資源管理方式的重要抓手。

一、礦業權出讓合同的法律屬性為行政合同

行政合同，是行政機關為維護公共利益，實現行政管理的公共目的，同公民、法人單位或其他組織協商之后，再經雙方意見一致之后達成的協議。

2019 年最高人民法院發布《關于審理行政協議案件若干問題的規定》（法釋〔2019〕17 號）發布，最高人民法院在有關該規定的司法解釋中明確規定行政協議包括四個要素：一是主體要素，即必須一方當事人為行政機關；二是目的要素，即必須是為了實現行政管理或者公共服務目標；三是內容要素，協議內容必須具有行政法上的權利義務內容；四是意思要素，即協議雙方當事人必須協商一致②。基于此，在該規定第二條中明確“礦業權等國有自然資源使用權出讓協議”屬于行政協議范圍。

二、礦業權出讓合同的功能定位

（一）礦業權出讓合同是自然資源管理部門履行礦產資源國家所有者職責,提高資源配置效率的客觀結果

我國憲法、礦產資源法規定，礦產資源歸國家所有，國家通過設立礦業權行使礦產資源所有權。黨的十八大以來，黨中央多次提出使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用，礦產資源配置主要通過礦業權出讓來實現，2019 年自然資源部出臺《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見(試行)》中提出全面推進礦業權競爭性出讓，充分的公平競爭，確保了礦產資源配置的市場化，使礦產資源的效益最大化，提升了礦產資源配置效率。礦業權出讓合同是競爭性交易的客觀結果，是管理部門依法對行政相對人作出的政策承諾。

（二）礦業權出讓合同是提高行政管理和服務效率，加強合同雙方權利與義務履行的重要手段

礦業權出讓合同建立在管理部門與行政相對人雙方地位平等的基礎之上，簽訂合同的過程是一個雙方討論協商的過程，必須尊重行政相對人的意愿。相對人的積極性、主動性和創造性大幅提升，相對人的意見能夠得到充分的表達，對自身權利義務理解也更加充分，有利于提高行政管理效率及義務履行情況監督；同時管理部門也能更好地理解相對人對管理工作的訴求，在商討及簽訂合同的過程中做好充分的答疑解惑工作，依法依規行政的前提下盡可能為相對人提供管理咨詢和服務。

三、礦業權出讓合同的主要內容

（一）礦業權出讓合同內容的制度規定

近幾年，礦業權市場競爭出讓持續推進，各級自然資源主管部門在實踐中不斷健全完善礦業權出讓合同的相關管理制度。

原國土資源部在2011 年印發《礦業權交易規則（試行）》（國土資發〔2011〕242 號），并于2017 年修訂印發《礦業權交易規則》（國土資規〔2017〕7 號）第26 條規定：“礦業權出讓合同應當包括下列基本內容：(一)出讓人、中標人或者競得人和礦業權交易平臺的名稱、場所、法定代表人；(二)出讓礦業權的簡要情況，包括項目名稱、礦種、地理位置，易點范圍坐標、面積、資源儲量(勘查工作程度)、資源開發利用、開采標高等，以及勤疊授入、礦山環境保護及土地復墾要求等；(三)出讓礦業權的年限；(四)成交價格、付款，要求或者權益實現方式等；(五)申請辦理礦業權登記手續的時限及要求；(六)爭議解決方式及違約責任；(七)需要約定的其他內容”。③

2017 年3 月，原國土資源部等六部門聯合印發《關于加快建設綠色礦山的實施意見》（國土資規〔2017〕4 號）中提出“新立采礦權出讓過程中，應對照綠色礦山建設要求和相關標準，在出讓合同中明確開發方式、資源利用、礦山地質環境保護與治理恢復、土地復墾等相關要求及違約責任，推動新建礦山按照綠色礦山標準要求進行規劃、設計、建設和運營管理”④。

2019 年4 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》中強調加強探礦權、采礦權授予與相關規劃的銜接，全面推進礦業權競爭性出讓，調整與競爭性出讓相關的探礦權、采礦權審批方式，完善自然資源資產開發利用標準體系和產業準入政策，將自然資源資產開發利用水平和生態保護要求作為選擇使用權人的重要因素并納入出讓合同⑤。

（二）礦業權出讓合同的內容探析

礦業權出讓合同屬于行政協議，應遵循行政協議主要內容的法律規定，即包含雙方各自的權利義務，雙方的權利義務具有對應性，即管理部門的權利對應于相對人的義務，相對人的權利對應于管理部門的義務；此外，由于出讓合同中體現了國家礦產資源所有權出讓，在其內容中也應體現民事方面的內容，結合已有法律法規規定，建議礦業權出讓合同內容如下：

1.礦業權交易基本情況。出讓標——的礦業權的基本情況：主要有項目名稱、礦種、地理位置，易點范圍坐標、面積、資源儲量(勘查工作程度)、資源開發利用、開采標高、出讓年限及續期要求等。礦業權的出讓成交情況：出讓人、競得人或者中標人以及礦業權交易平臺的名稱、法定代表人、場所、成交價格、繳納計劃等。

2.自然資源管理部門的基本權利。為了保證管理職能的順利實現，礦業權出讓合同中管理機關的基本權利應包含以下幾方面：一是對出讓合同履行的監督指揮權。礦業權出讓合同關乎礦產資源公共利益的實現，為了保證合同執行的最終結果符合公共利益的需求，管理部門必須提前介入合同的執行，對合同執行進行監督和指揮。管理部門需對合同執行情況進行經常性的檢查，對礦業權人不履行合同規定的情況予以禁止，如礦業權人必須按要求對礦業權進行登記，編制勘查實施方案或開發利用方案及礦山環境及土地復墾方案，按時繳納相關稅費，嚴格履行綜合勘查或礦產資源綜合利用，對礦山地質環境進行及時修復等。二是對合同內容的單方變更權及單方解除合同的權利。在某些情況下，公共利益可能發生變化，原出讓合同的繼續履行將不符合甚至違背公共利益的需求，因此，管理部門可以根據公共利益的需求適度對出讓合同內容進行調整甚至有權單方面解除合同，如有必要還必須給予礦業權人合理的補償。近年來，在涉及新劃定自然保護區或對相關礦種進行禁止或開發時，礦業權人的合法權益受到影響，此時管理部門礦業單方對出讓合同內容進行變更，如縮小礦業權范圍等，但是必須對礦業權人進行合理的補償。

3.礦業權人的基本權利。為了維護公平原則，保障礦業權人的合法權益，礦業權出讓合同中礦業權人的基本權利主要為取得礦業權后，對礦業權的占有、使用、收益和處分的權利。礦業權具有排他性，法律保護礦業權不受侵犯，礦區和勘查作業區的生產秩序、工作秩序不受影響和破壞，探礦權人有權優先取得探礦權范圍內礦產資源的采礦權等。

4.礦業權出讓合同解除的情形。合同解除，是在合同成立并有效之后，當符合合同約定的解除條件時，因當事人意思表示，使由合同發生的權利和義務關系趨于消滅的法律行為。《民法典》第五百六十三條有下列情形之一的，當事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能實現合同目的的；（二）在履行期限屆滿前，當事人一方明確表示或者以自己的行為表明不履行主要債務；（三）當事人一方遲延履行主要債務，經催告后在合理期限內仍未履行；（四）當事人一方遲延履行債務或者有其他違約行為致使不能實現合同目的；（五）法律規定的其他情形⑥。參照民事合同解除的情形，礦業權出讓合同解除主要有以下兩個方面：一是相對人解除出讓合同的情形。相對人取得礦業權的目的在于在合同約定的范圍內管理開展勘查開采作業，當礦業權出讓人不能按照出讓合同的約定移交勘業作業區或者開采作業區時，或者出讓人未按出讓合同約定遲延履行和拒絕履行頒發礦產資源勘查許可證或者采礦許可證的義務，造成相對人無法繼續經營或者經營嚴重困難，合同目的無法實現的，可視為出讓人根本違約，相對人有權解除出讓合同。二是管理部門即出讓人解除合同的情形。相對人因自身原因未按合同約定向管理部門申請辦理礦業權首次登記的，相對人未足額繳納礦業權出讓收益的，因公共利益的需要解除合同，礦業權已辦理注銷或因違反法律法規被吊銷、撤銷勘查許可證的合同可自動解除。

四、礦業權出讓合同的訂立與實施

（一）訂立礦業權出讓合同的基本原則

1.依法依規訂立。礦業權出讓合同的訂立應當嚴格遵循法律法規的相關規定，管理部門必須在職權范圍內與相對人簽訂合同，合同內容必須符合法律法規規定。

2.公平公開原則。礦業權出讓合同簽訂中必須遵循雙方地位平等，相對人的意見要予以充分重視，涉及的項目、競爭過程、簽訂結果等應及時公開，給予公眾參與監督管理的機會。

美國是孩子的天堂，孩子是最受重視的，但我發現美國孩子很少有“被溺愛”的快樂，他們的家教其實是非常嚴格的，這就是我們這些新到美國不久的家長，常會被美國孩子的“good manner”所折服的原因。good manner是個很廣義的詞，不僅僅是有禮貌，而且還包括一些待人接物、行為舉止的表現良好。

（二）訂立礦業權出讓合同的基本程序

對于采取招標、拍賣、掛牌等競爭性方式出讓的礦業權，應在發出出讓公告時，將礦業權出讓合同模板作為附件一并公告，待礦業權成交公示后由自然資源主管部門與相對人在公告模板的基礎上協商具體條款后簽訂。

（三）礦業權出讓合同的救濟方式

在礦業權出讓合同的履行過程中，當一方違反合同導致對方利益受到損害，受到損害的一方有權采取補救措施維護自己的合法權益。鑒于礦業權出讓合同的行政協議屬性，救濟方式一種是司法外救濟，主要包括協商、仲裁、行政復議等三種，另一種司法救濟途徑，最高人民法院《關于審理行政協議案件若干問題的規定》（法釋〔2019〕17 號）中對行政協議的司法途徑進行了詳細的規定。

五、實施礦業權出讓合同管理的建議

一是加快制度建設，完善礦業權出讓合同制度規定。在《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見(試行)》(自然資規〔2019〕7 號)下發之后，礦業權的管理由“出讓+ 審批”調整為“出讓+ 登記”，即自然資源主管部門與競得人簽訂出讓合同，就意味著將礦業權授予競得人，之后辦理物權登記即可，無須再履行行政審批程序，因此原有辦理礦業權的申請資料程序等都急需出臺相應的制度來調整。二是倡導實現“凈礦業權”出讓，保障礦業權人順利開展礦產資源勘查開采工作。礦業權出讓合同中的出讓標的礦業權，管理部門必須保障競得人在辦理登記之后可以直接進場開展工作，“凈礦”出讓即是通過依法依規避讓禁止限制勘查開采區，同步辦理用林、用草、用地、用海方面手續，以及相關部門聯合會商等方式解決勘查開采工作中遇到的土地（海域）、林（草）等資源要素，有利于進一步維護礦產資源國家所有者權益、礦業權人權益，提升政府的公信力。三是加強合同執行中的動態監管，嚴格違約查處機制。合同管理是一個動態的過程，管理部門要提高對礦業權出讓合同監督工作的重視程度，及時將出讓合同中涉及的監管任務分解至相關管理部門，使得各個部門明確工作范圍及責任，加大對相關違約行為的查處和懲戒力度，將有關結果納入社會信用體系實行聯合懲戒。

注釋：

①中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報

②《關于審理行政協議案件若干問題的規定》（法釋〔2019〕17 號）司法解釋第一條

③《礦業權交易規則》（國土資規〔2017〕7 號）第二十六條

④《關于加快建設綠色礦山的實施意見》（國土資規〔2017〕4 號）第四條

⑤《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》第四條、第九條

⑥《民法典》第五百六十三條