高校預算執行與決算審計：重點難點及審計建議

●張悅梅

2008 年，教育部出臺了《關于加強高等學校預算執行與決算審計工作的意見》，對預算執行與決算審計的對象、內容和目的作出了規定。之后，預算執行與決算審計成為了高校內部審計的年度常規工作。近幾年的審計交流培訓會上，已經聽不到關于預算執行與決算審計工作的探討了。從審計人員間的交流看，高校預算執行與決算審計工作差強人意。但隨著《中華人民共和國預算法》的兩次修正，《關于全面實施預算績效管理的意見》《中華人民共和國預算法實施條例》和新《政府會計制度》的實施，高校預算執行與決算審計工作迎來了新挑戰。

一、預算執行與決算審計的職能

高校預算執行與決算審計是國家財政預算審計的延伸，是對教育經費使用的規范性、安全性和有效性進行獨立、客觀的評價，旨在促進高校依法組織收入，優化資源配置，真實反映支出，提高資金使用效益，提升財務管理水平，推進學校治理體系和治理能力現代化，實現教學科研健康、持續發展。

從預算執行與決算審計的概念、內容和目的來看，高校預算執行與決算審計體現了審計的基本職責，即具有經濟監督、經濟評價和經濟鑒證三方面的職能。經濟監督是審計的基本職能，經濟活動的合法合規性既是內部審計工作多年來關注的基本點也是重點。隨著國家財政綜合改革、預算管理的加強和政務信息公開的要求，預算執行與決算審計已從合規性審查發展變化成綜合性管理審計，包括預算管理活動的合法合規性，內部控制的適當性和有效性，預算管理活動的經濟性、效率性和效果性。審計的經濟評價和鑒證職能在高校預算執行與決算審計工作中凸顯出來。

二、高校預算管理活動概述

高校財務預算是部門預算的組成部分，根據部門預算管理的層級，分屬中央政府部門預算和地方政府部門預算。預算管理包括制度建設、預算編制、預算執行、預算調整、決算和考核等一系列管理活動。2015 年實施的新《預算法》明確各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。黨的十九大報告明確提出了“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”的要求。隨后2018 年9 月中共中央、國務院下發了《關于全面實施預算績效管理的意見》，預算績效管理從部門推動上升到國家層面。績效目標設定、績效跟蹤、績效評價與結果應用融入貫穿預算編制、執行、考核全過程。審計人員只有了解、熟悉、掌握預算管理活動的發展變化，才能更好地開展預算執行與決算審計。

三、預算執行與決算審計的重點與難點

1.預算管理內部控制的有效性。高校普遍具有預算管理內部控制理念，建立了預算管理制度，從預算編制、預算審批、預算執行、預算調整、決算等方面規范預算業務活動，形成了符合自身特點的預算管理體系。從近幾年領導干部經濟責任審計結果看，高校預算管理內部控制在執行方面還需重點關注。包括預算編制習慣于“基數+增長”、審核把關不嚴，預算追加和調整的決策審批程序執行不到位，預算剛性約束不足、存在無預算超預算用款現象，預算執行評估結果與下年度預算安排掛鉤機制不健全，貫徹落實中央財政全面預算績效管理要求相對遲緩等方面。

2.貫徹落實國家重大政策措施情況。在高校，貫徹落實國家重大政策措施跟蹤審計包括，高校貧困生資助是否貫徹落實了“精準扶貧”政策，國家助學金的評審和發放工作能否確保資金用于家庭經濟真正困難的學生；“三公”經費預算和執行是否違反中央八項規定精神；辦公運行經費預算是否體現了“過緊日子”思想，是否存在年底突擊花錢現象；專項資金是否專款專用，資金使用方向和管理活動是否符合國家規定等。這些內容可納入高校預算執行與決算審計的關注重點，也可以單列專項進行審計。

3.部門預算總量的嚴肅性。高校是教育部門的基層單位，高校的財務預算是國家財政預算的最小單元，是教育部門預算的組成部分，具有嚴肅性。每年教育部門在批復高校預算中都有嚴格管理要求。但在實際工作中，少數高校因為年度工作計劃晚于部門預算“二上”編報時間，“二上”預算對資金需求預計不足，無法準確預算動用往年事業基金彌補年度收支差額這一數據。在校內預算時，容易突破部門預算批復數，影響預算總量的嚴肅性。

4.預算收入完成情況。高校預算收入分成兩大類，財政撥款收入和自籌資金收入。收入完成情況審計的重點應放在自籌資金收入部分。多數高校實行“統一領導、分級管理”的財務管理體制，自籌資金預算收入通過收入分配劃分為校級財力和二級單位財力兩部分。二級單位財力是否完成不影響高校預算資金使用，但校級財力未完成將形成年度預算缺口，若沒有設置預算穩定調節基金，年度預算缺口可能演變成年度預算赤字。

5.支出的真實性審查。高校支出預算大多采用“定額+專項”的方式，沒有按經濟內容細化。加之經濟活動信息不對稱，不論是財務人員還是審計人員，均難以判斷支出的真實性。審計發現，高校經費支出的真實性審查主要體現在辦公費、印刷費、材料費、交通費、會議費等方面。由于技術手段落后，真實性審查需要大量抽憑，比較分析數據，耗費很多精力后結論可能還是“支出的真實性存疑”，作出“用虛假發票套取資金”的定性需慎之又慎。

6.預算績效管理。多年來，高校經費管理存在“重安排、輕考核”“重支出、輕績效”的現象。為加快預算執行進度，提高資金使用效益，還采用結余資金收回的管理措施。但結余資金收回的管理要求是要有績效考核的配套措施的，否則資金用完了，效益沒有達到，可能比資金閑置更糟糕，甚至有助推突擊花錢之嫌疑。2018 年，全面預算績效管理文件出臺，高效績效審計隨之提上議事日程。績效審計是通過審查經濟活動及其資料，依據一定的標準對所查明的事實進行分析和判斷，肯定成績，指出問題，總結經驗，尋求改善管理、提高效率、效益的途徑。

在《國務院關于2020 年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中，反映“全面預算績效管理方面，17 個部門和245 家所屬單位的587 個項目績效目標不完整、未細化或脫離實際；7 個部門和57 家所屬單位的153 個項目未按規定開展績效評價或自評結果不真實、不準確。”在高效審計實務中，審計人員嘗試關注了資金使用的績效情況，限于預算項目績效目標是否設置、績效自評工作是否開展等方面。真正的預算績效審計尚難有效進行，績效目標設定的完整性、合理性、科學性難以判斷。且高校預算績效管理尚起步，存在認識不足、組織實施統籌不夠、績效評價專業力量不足等短板，審計人員在績效管理方面的知識、能力、經驗更是跟不上預算績效審計要求，績效審計如何開展是高校內部審計亟需研究的課題。

四、預算執行與決算審計對策研究

高校預算執行與決算審計是一項數據量大、涉及面廣、綜合性強、時效性高的工作，在高校現有審計力量不足的情況下，如何突出審計重點，實現審計全覆蓋，值得高校審計部門和審計人員認真研究。基于以上審計重點和難點，本文結合審計經驗提出如下對策。

1.充分認識預算執行與決算審計的重要性。高校預算是政府一般公共預算的重要組成部分，是高校經濟活動的貨幣化反映。高校預算執行與決算審計是促進高校經濟決策科學化、內部管理規范化、風險防控常態化的一項重要制度設計。通過發揮固有的經濟監督、經濟評價、經濟鑒證職能，不僅查錯防弊，規范經濟活動行為，更有利于防控重大經濟風險，推進高校完善治理體系提升治理能力。

2.認真組織實施審計工作。（1）重視項目審計方案，明確審計重點。項目審計方案的編制過程，就是審前調查、溝通的過程。高校預算活動具有復雜性和特殊性，從財政支出功能分類看，主要涉及教育、科研和住房保障等經費管理。從財政支出經濟分類看，高校預算涉及人員經費、日常運轉經費和建設發展經費三大塊資金管理。高校預算的執行，將涉及“三重一大”決策管理、人才培養、學科建設、師資隊伍建設、科研創新、財務收支管理、工程項目管理、合同管理、采購管理、資產管理等方面內容。審計部門、審計人員在眾多內容中把握預算執行審計重點時，既要掌握財政部門對預算執行管理的要求和教育主管部門重點支持的內容，又要了解學校發展規劃、年度工作要點和預算編制情況，有計劃地在三至五年內實現審計全覆蓋。審計方案制定前，加強與校級領導和財務部門的溝通，了解校領導想關注的內容，財務部門財務管理工作的難點，通過自上而下和橫向溝通的方式，確定審計重點，以便有的放矢地開展審計工作。（2）優化審計組織方式，加強審計質量控制。由于高校內部審計力量不足，高校預算執行與決算審計開展現狀存在內審部門自審、委托社會中介機構審計和尚未開展三種情況。不管是自審還是委托審計，各有優劣。目前，高校借助社會審計力量開展預算執行與決算審計是較好的路徑，高校內部審計人員重在審計質量控制，創新審計方式方法，加強信息化建設，強化大數據審計思維。《中央審計委員會辦公室 審計署關于進一步規范經濟責任審計工作有關事項的通知》（中審辦發〔2021〕5號）文中精神給高校預算執行與決算審計采取委托方式提供了指導和借鑒意義。在審計力量不足、專業技能受限的情況下，可以聘請具有與審計事項相關專業知識的人員參加審計工作，但不得將整個項目委托其他組織獨立實施。外聘人員不能擔任審計組組長、主審，不能獨立開展外部調查。基于該指導意見，高校內部審計部門可建立層層負責機制，審計人員（包含外聘人員）查明事實并初步定性問題。項目主審復核審計證據、審計依據和問題定性的準確性，撰寫審計報告初稿。審計組長復核審計報告。（3）認真撰寫審計報告，客觀呈現審計結果。通過現場審計，審計人員獲取了適當、充分的審計證據，準確定性了審計發現的問題。審計報告既是審計發現和審計意見的集中表達，更是內部審計人員專業能力與責任心的體現。一份有價值的預算執行與決算審計報告，應該具有內容簡潔、意見明確、重點突出、邏輯清晰、適合閱讀等特點。內部審計準則《第2106 號內部審計具體準則——審計報告》明確了審計報告的編制要求和構成要素，對報告正文的主要內容作了規定。其中，審計發現、審計結論、審計建議是審計報告的靈魂。