深化財政稅收體制改革 化解地方政府債務風險

●張 淼

地方政府債務指的是地方政府和所屬組織機構為建設公益項目借入、拖欠或者由于提供擔保回購等造成的債務。地方政府在承擔債務的過程當中存在著不同程度的風險，主要是因為對債務的償還能力有著某些不確定性，不能夠確定政府未來財政收入是否可以順利清償全部債務。這種情況的存在會大大降低了政府部門公信力水平，同時也不利于維護社會的穩(wěn)定和諧，甚至會引發(fā)嚴重的債務危機。針對地方政府債務風險問題，想要確保風險化解效果，優(yōu)化風險防范質(zhì)量，必須通過深化財政稅收體制改革的方式予以化解。這就需要正確把握財政稅收體制改革和解決地方政府債務風險之間的關聯(lián)，提出一系列的改革優(yōu)化策略，增強風險防范規(guī)避成效。

一、財政稅收體制改革的重要性

近年來，國家出臺大量財政稅收方面的新政策，著力落實財政稅收體制改革，力求運用更加科學高效的征管方法，促進財政稅收穩(wěn)定增加。財政稅收在維護國家安全夯實物質(zhì)基礎，以及推動和諧社會建設方面發(fā)揮著重要作用。財政稅收體制改革需要適應內(nèi)外部經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，也要隨著時代的發(fā)展進步進行不斷改革。當前是發(fā)展市場經(jīng)濟的新時代，在這樣的環(huán)境之下，應該正確把握財政稅收體制改革的意義，做好深化改革的準備。第一，有利于健全稅收制度。財政稅收是公共財產(chǎn)，取之于民又用之于民，要切實為納稅人提供優(yōu)良服務，就必須建立與科學完善的稅收制度基礎之上，積極優(yōu)化稅收體制改革，站在全局角度對稅收程序進行全面審視，以便發(fā)現(xiàn)其中存在的各種弊病，推動稅收體制日益完善。改革財政稅收體制的重要原因就是推動稅收制度完善化發(fā)展，而這將引起全局領域的變化，發(fā)揮稅收的優(yōu)勢。第二，通過改革財政稅收體制，能夠?qū)ω斦С鲆?guī)模進行科學把控。一般而言，通過對財政支出規(guī)模進行評估，能夠了解一段時間范圍內(nèi)資源應用的情況，明確經(jīng)濟關系。通過體制改革能夠結(jié)合價格標準、統(tǒng)一口徑、考量時間等了解到真實而又精準的財政支出規(guī)模情況，在之后的財政支出調(diào)整當中，保證綜合控制的有效性。第三，有助于對財政支出結(jié)構進行合理劃分。在正常狀態(tài)之下，財政稅收會依照一定比例支持不同行業(yè)與領域的發(fā)展綜合，涉及醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、環(huán)境等諸多層面，而這些從不同方面影響著人們的生活水平以及整個行業(yè)的經(jīng)濟建設。通過深化財政稅收體制改革，保證改革工作的合理性，能夠讓財政支出結(jié)構更加明確和高效，在重要領域適當增加投資，在一定領域控制好投資，讓各項資金資源得到最優(yōu)利用。

二、地方政府債務風險的特征

地方政府債務風險是在市場經(jīng)濟背景之下體現(xiàn)的政府性經(jīng)濟風險，除了有著債務風險所具備的一般共性特征之外，還顯現(xiàn)出以下幾個特征：一是社會性。地方政府債務風險的社會性是因政府行為特征決定的性質(zhì)。政府在整個市場機制當中扮演著社會利益主體的角色，所以政府的行為也必然顯現(xiàn)出明顯的社會性，所以因為政府生成的債務風險也就有了社會性。這樣的屬性決定因為地方政府債務風險引發(fā)的系列損失顯現(xiàn)出經(jīng)濟性和社會性。二是轉(zhuǎn)軌性。該特性往往體現(xiàn)在兩方面，分別體現(xiàn)在體制以及政策上。體制上體現(xiàn)在地方政府的財權和事權結(jié)構錯位或者是存在扭曲。政策層面上體現(xiàn)在轉(zhuǎn)軌時期政策內(nèi)容與內(nèi)涵的變化。除此以外，在經(jīng)濟建設當中，大多數(shù)地方政府運用的是趕超發(fā)展戰(zhàn)略，逐步嘗試直接或是間接財政貨幣方法，不過因為沒有形成完善的經(jīng)濟運行機制，最終政策落實結(jié)果通常是脫離決策初衷，反而導致債務風險增加。三是傳導性。傳導性是地方政府債務風險的一個明顯特征，主要表現(xiàn)在：風險能夠在各級政府之間傳遞或者是轉(zhuǎn)移，形成一種鏈條性反應，也會因此導致風險影響范圍增大；地方政府債務最開始形成，有可能是在其他領域表現(xiàn)出其他風險，比如地方國企債務風險、地方性金融機構存在一定規(guī)模的不良貸款；其他領域風險會轉(zhuǎn)嫁于地方政府債務風險。所以地方政府的債務風險屬于地方各類風險最終傳導者，成為了這個地區(qū)擁有最廣范圍以及最大影響力的經(jīng)濟風險要素。四是時滯性。根據(jù)上述表述可以明確的一點是地方政府債務風險首先表現(xiàn)成其他風險，而其他的風險必然要經(jīng)過傳導過程才會體現(xiàn)。所以這種風險通常情況下不會直接體現(xiàn)出來，表現(xiàn)出一定的時滯性。

三、地方政府債務風險研究意義

隨著國家經(jīng)濟事業(yè)的長效發(fā)展與綜合改革工作的深入，針對于地方政府經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，特別是債務風險問題的研究逐步增加，目的是了解地方政府經(jīng)濟職能履行情況，評估地方政府的發(fā)展效果以及綜合建設活力，從而為和諧社會建設增添動力。客觀來說，研究地方政府債務風險的作用，主要可以概括為以下幾點：第一，有利于健全國家政府債務理論系統(tǒng)。通過對目前國家債務研究現(xiàn)狀進行分析后發(fā)現(xiàn)，針對于國家債務研究往往集中于國債層次，不過傳統(tǒng)落后的債務研究工作已然無法滿足目前政府債務危機分析和處理的要求。在地方政府債務風險與危機問題所引發(fā)的問題日益加重，危害性逐步增大，甚至是直接損害社會經(jīng)濟建設的情況下，專家學者開展政府債務問題研究是非常必要的，有利于彌補傳統(tǒng)債務研究方面的缺陷，促進政府債務研究理論的健全發(fā)展。第二，有助于優(yōu)化國家政府債務規(guī)模以及債務結(jié)構。在對政府工作報告進行研究分析后發(fā)現(xiàn)，多個省份當中顯現(xiàn)出政府債務問題，也有一定數(shù)量的省份要運用一系列的防范策略預防政府債務危機以及運用積極手段化解政府債務風險。所以如今國家高度重視地方政府債務風險的研究和處理，要求促進職能轉(zhuǎn)變，推進政府財政稅收體制改革。

四、地方政府債務形成現(xiàn)狀

因為在過去的很長一段時間，地方政府大力推動公益項目建設，導致政府債務逐年升高，也讓地方政府進入到一個債務償還高峰階段，這給中國特色社會主義事業(yè)建設帶來了極大的影響，關乎現(xiàn)代化國家的構建基礎。在社會發(fā)展日新月異的背景下，經(jīng)濟建設仍然是政府重要工作目標和核心建設任務，不少政府基于經(jīng)濟角度的考慮，或因為民生工程建設舉債，也有一些政府領導為自身政績而舉債建設一定的項目，這些都是造成地方政府面臨債務危機和風險的原因。想要處理好債務危機問題，就要避免運用一刀切的方法。為助推地方經(jīng)濟事業(yè)的長效發(fā)展，在對地方政府規(guī)模進行合理控制的大環(huán)境下，個別政府利用投資、采購服務等方法籌集資金。因為地方政府與債權人利益存在矛盾與沖突，無法順利調(diào)和隱藏的債務風險。為了對債務融資行為進行約束，地方政府通常是單方面要求返還擔保書與承諾書，以便對這種不良局面進行轉(zhuǎn)變。大部分的擔保書與承諾書是發(fā)行人放于銀行機構，發(fā)放信用證大部分銀行要有更高資格審批，最終造成信用證無法順利返還，往往會出現(xiàn)僵局。這些情況的存在都造成債務過重問題的出現(xiàn)，導致地方政府面臨的危機和挑戰(zhàn)明顯增加。

五、深化財政稅收體制改革化解地方政府債務風險的方法

（一）改革稅收制度促進風險化解

改革稅收制度是目前順利化解地方債務風險問題的根本措施，不過想要體現(xiàn)這種方法的優(yōu)越性，在具體實施過程中，必須重新匹配中央、省、市、縣這四級政府的財政權與人事權，在優(yōu)化匹配方案的同時，應該將維護兩種權利對等作為根本。地方政府應該認清新時期深入推進稅收制度改革的重要意義，增加稅收制度的改革，創(chuàng)新力度，對當前稅收制度當中的空白點和不足之處進行完善，以此為切入點緩解債務危機，確保地方政府服務效能的充分發(fā)揮。

（二）有效擴大養(yǎng)老金的統(tǒng)籌范圍

在以往的政府運作過程中，地方政府部門運用借貸方法保證養(yǎng)老金的成功發(fā)放，但是養(yǎng)老金不是積極的地方債種類，也就是說政府在對養(yǎng)老金投入之后，無法在其良性運行當中獲得一定的利益，所以不能確保地方政府舉債之后償還本金和利息的能力。最為科學有效的方法是基于人口流動地域性做好統(tǒng)籌工作，簡單來說，就是如果人口是在省內(nèi)流動的話，那么就運用省級統(tǒng)籌方法發(fā)放養(yǎng)老金，但是如果是在全國范圍內(nèi)流動的話，就立足全國范圍統(tǒng)籌以及發(fā)放養(yǎng)老金。運用這種方法能夠在很大程度上化解本地流動人口損失生產(chǎn)力和政府養(yǎng)老金支出間存在的問題和沖突。擴大養(yǎng)老金統(tǒng)籌范圍，有利于改善地方政府的財政情況，緩解債務風險，增強對債務危機的靈活應對和處理能力。

（三）基于實際增加地方稅收類別

財政稅收體制改革是地方政府化解債務風險的重要切入點以及策略立足點，不過需要注意的是，財政稅收體制改革涉及到的內(nèi)容眾多，包含的政策措施具備一定的差異性，不同方法所對應的問題不同，這就需要充分考慮地方政府債務應對要求和實際規(guī)律。大量研究和實踐表明，增加地方稅收種類是一種科學有效的債務風險化解方法。比如說社會上非常熱門的房產(chǎn)稅的征收就給地方政府的經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展提供了有力支持，不僅可以增加地方稅收化解債務風險，還可以改善地方經(jīng)濟的綜合條件，提升地方公共服務水平。房產(chǎn)稅和房屋價值存在直接關系，房屋價值和本地經(jīng)濟水平與公共服務情況密不可分，讓地方政府增加房產(chǎn)稅可以讓政府的經(jīng)濟發(fā)展水平得到提升，也有利于發(fā)揮政府在公共服務方面的作用。

（四）有效體現(xiàn)信用評級機構功能

信用評級機構在實際運行當中發(fā)揮出的作用可以概括為以下幾點：一是不盲目依賴于三大國際評級機構，同時減少這三大機構對于地方政府信用水平的干預。二是立足獨立第三方視角定期評估地方政府財政，可持續(xù)性實現(xiàn)對地方債務風險問題的有效預警，然后把預警信息反饋給中央、地方政府、投資者，便于各方給出更加及時準確的反應與應對措施。信用評級機構建設是至關重要的，不過因為缺少成功借鑒經(jīng)驗，還需要在之后發(fā)展當中開展持續(xù)性探索，發(fā)揮信用評估方面的積極作用，為地方政府制定財政稅收方案和解決好債務風險提供參考。

（五）注意大力落實積極財政政策

積極有效的財政政策是深化財政稅收體制改革的重要內(nèi)容，也是增強地方政府風險應對能力，妥善處理好債務問題的重要舉措。其中積極財政政策重點包括以下內(nèi)容：一是增加減稅減費力度。減輕企業(yè)的稅收負擔，適當增加風險投資稅收優(yōu)惠，支持中小型科技企業(yè)的發(fā)展，提升這類企業(yè)科技研發(fā)費用稅前扣除比例。增加減費力度，涉及到清理規(guī)范行政費用與政府資金，運用分階段方法，降低失業(yè)保險費率，減少物流能源所花費的資金，通過控制經(jīng)營與服務費用的情況，獲得良好的降費效果。二是嚴格落實預算管理。進一步推動國庫集中收付制改革，有效調(diào)撥資金，維護資金運轉(zhuǎn)有效性，對預算的制定和落實過程進行全面監(jiān)管，減少資金浪費。三是著力改善與保障民生。全面推進精準扶貧工作落實，增加對貧困地區(qū)的脫貧幫扶，大力推廣農(nóng)業(yè)經(jīng)費一體化試點建設，統(tǒng)一城鄉(xiāng)兩免一補政策，保證充足的義務教育費用支出和有效流轉(zhuǎn)。另外適當增加財政補貼，支持醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)建設，增加對資源能源型貧困區(qū)域的財政支持，讓他們的生活得到有效改善。同時注意做好地方政府債務管理，規(guī)范債務融資恰當發(fā)行債券，完善債券制度，保證債務監(jiān)管效果。

（六）恰當引入金融服務的提供者

想要切實化解地方債務風險問題，在積極創(chuàng)新財政稅收體制的過程中要注意引進金融服務提供者，吸引更多投資者的關注。地方政府債券與基礎設施建設項目能夠?qū)Τ墒旌惋L險偏好穩(wěn)定的個人與機構投資者帶來很大的吸引力，特別是有助于吸引長期融資的投資者。保監(jiān)會可依托保險公司資金應用準則與償付能力類別劃分，把保險資金引入地方政府基礎設施項目建設以及政府債券當中。在這一過程中，政府部門應該發(fā)揮支持作用，積極出臺稅收方面的優(yōu)惠政策，吸引更多的長期投資者配置地方融資產(chǎn)品優(yōu)化地方政府的投融資環(huán)境。

六、結(jié)語

隨著地方發(fā)展建設規(guī)模的增加和建設項目的增多，地方政府的債務規(guī)模也有所增大，由此帶來的還債負擔與壓力明顯增加，假如不能夠在這一過程當中做好風險防范的話，極有可能帶來嚴重金融風險。所以國家高度重視地方債務風險問題的化解，并立足財政稅收體制改革領域給出一系列部署，保證積極的風險化解態(tài)度。從整體角度分析，深化財政稅收體制改革是化解債務風險的重要突破口，也是當前需要努力改進的方向。所以當前隨著國家財政稅收體系的日益完善，要進一步推進財政稅收體制改革，提高對國家宏觀調(diào)控政策的適應能力，著眼于和諧社會建設，為地方政府在新時期的創(chuàng)新穩(wěn)定發(fā)展提供良好保障。