非營(yíng)利法人破產(chǎn)清算特別制度初探

徐匯雨

一、引言

非營(yíng)利法人作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體之一，必然會(huì)受優(yōu)勝劣汰市場(chǎng)機(jī)制的影響，并且，非營(yíng)利法人自身發(fā)展過程中也面臨許多問題，由于其資金來源的不穩(wěn)定性以及內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的模糊，都會(huì)加劇破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，因此非營(yíng)利法人破產(chǎn)清算制度的構(gòu)建具有必要性。但目前的研究主要是針對(duì)非營(yíng)利法人具體形態(tài)的破產(chǎn)清算問題，缺少對(duì)非營(yíng)利法人破產(chǎn)清算制度的整體構(gòu)建。

為保證非營(yíng)利法人順利完成市場(chǎng)退出，保障其社會(huì)功能的穩(wěn)定發(fā)揮，從非營(yíng)利法人的基礎(chǔ)理論出發(fā)，對(duì)非營(yíng)利法人的特殊功能及其發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上，提出有針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)。

二、非營(yíng)利法人的屬性與特殊功能

“任何社會(huì)事實(shí)或社會(huì)現(xiàn)象都誕生于特定的社會(huì)土壤，都是為了滿足特定的社會(huì)需求出現(xiàn)的。”隨著我國(guó)改革開放進(jìn)程的推進(jìn)，人們對(duì)于自由活動(dòng)空間以及公共服務(wù)的需求逐漸高漲，非營(yíng)利組織開始活躍。鑒于特定的社會(huì)背景，必然會(huì)導(dǎo)致非營(yíng)利法人在成立宗旨、財(cái)產(chǎn)分配以及職能發(fā)揮上有其特殊性。

1.非營(yíng)利法人的屬性

非營(yíng)利法人是從非企業(yè)法人演變發(fā)展而來的，在其發(fā)展過程中，其非營(yíng)利的屬性將它與一般企業(yè)法人區(qū)分開來，這是由其特有的公益目的所決定的。并且該屬性也使非營(yíng)利法人在設(shè)立目的、分配原則、財(cái)產(chǎn)要求方面存在特殊性，以上便構(gòu)成了非營(yíng)利法人的特征。

2017 年通過的《民法總則》對(duì)于法人的分類是我國(guó)法人制度的一大突破，它將法人分為三大類：營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人、特別法人，進(jìn)一步規(guī)定非營(yíng)利法人是為公益目的或者其他非營(yíng)利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員分配所取得利潤(rùn)的法人，其包括事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等，2021 年通過的《民法典》繼續(xù)沿用了該種分類方法，可見該種分類方法比《民法通則》的分類方法的科學(xué)性。

從我國(guó)法律對(duì)非營(yíng)利法人的規(guī)定來看，非營(yíng)利法人與營(yíng)利法人相比，其本質(zhì)區(qū)別在于經(jīng)濟(jì)屬性的不同。非營(yíng)利法人是以公益為目的，與追求高利潤(rùn)、高收入的企業(yè)法人區(qū)分開來。但需注意，即使非營(yíng)利法人不以營(yíng)利為目的開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但在組織運(yùn)作過程中難免會(huì)賺取利潤(rùn)，但也不得在股東之間分配。《民法典》對(duì)此也作出了明確要求：為公益目的成立的非營(yíng)利法人終止時(shí)，不得向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員分配剩余財(cái)產(chǎn)。

2.非營(yíng)利法人的特征

通過上述分析，我們可以將非營(yíng)利法人的特征歸結(jié)為以下三點(diǎn)：

（1）以實(shí)現(xiàn)公益為目的

非營(yíng)利法人的設(shè)立有其特定的公益目的，或是為了造福社會(huì)，抑或是為了成員之間的公共利益。

（2）以禁止分配為原則

一方面，出資人、設(shè)立人、成員之間不得對(duì)經(jīng)營(yíng)所得獲取分紅；另一方面，在組織終止時(shí)，也不得對(duì)剩余財(cái)產(chǎn)進(jìn)行分配。

（3）以禁止轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素?cái)產(chǎn)為要求

禁止分配原則決定了不得將組織所有的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素?cái)產(chǎn)。

3.非營(yíng)利法人的特殊功能

我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，人民是國(guó)家的主人，保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是國(guó)家義不容辭的責(zé)任。但是，僅靠政府職能的發(fā)揮似乎已無法滿足公眾的需求，也無法涉及社會(huì)生活的方方面面，這就需要引入第三方即非營(yíng)利法人這一主體介入公共服務(wù)領(lǐng)域，彌補(bǔ)政府職能的不足，滿足社會(huì)大眾的需要。

（1）提供公共服務(wù)

我國(guó)憲法第四十五條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”該條款對(duì)國(guó)家救助義務(wù)做出明確規(guī)定，非營(yíng)利法人公益屬性的發(fā)揮正是對(duì)該憲法條款的踐行。近年來，非營(yíng)利法人通過開展各種各樣的公益活動(dòng)，在文化教育、公共衛(wèi)生、醫(yī)療養(yǎng)老等方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。

（2）動(dòng)員社會(huì)資源

在全面深化改革的今天，市場(chǎng)之手與政府之手協(xié)調(diào)配合共同致力于經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行，但社會(huì)狀況變化多端，市場(chǎng)機(jī)制波及范圍有限，政府之手也不可能觸及社會(huì)方方面面，在社會(huì)治理、市場(chǎng)規(guī)制的過程中難免會(huì)存在灰色地帶，例如慈善捐贈(zèng)，志愿服務(wù)，福利事業(yè)等，這是非營(yíng)利法人出現(xiàn)的最根本原因。通過非營(yíng)利組織，為人們關(guān)注社會(huì)問題并參與其中提供平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)一方有難，八方支援，最大程度地動(dòng)員社會(huì)資源，更好地發(fā)揮第三次分配的作用。

（3）維護(hù)權(quán)益，表達(dá)訴求

以工會(huì)為例，在企業(yè)和勞動(dòng)者之間搭建橋梁，為勞動(dòng)者發(fā)聲，保障其合法權(quán)益；在糾紛發(fā)生時(shí)，發(fā)揮中間人的作用，促進(jìn)矛盾的解決。近年來，越來越多的民間扶貧組織成立，通過了解民意，表達(dá)民聲，實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”幫扶。可見，在維護(hù)權(quán)益，表達(dá)訴求方面，非營(yíng)利法人發(fā)揮著不可替代的作用。

總之，非營(yíng)利法人在其發(fā)展演變的過程中，其宗旨和目標(biāo)都是為了增進(jìn)社會(huì)福祉，保證社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行，其“非營(yíng)利”的屬性決定了其分配原則、財(cái)產(chǎn)要求的特殊性。并且在社會(huì)建設(shè)推進(jìn)的過程中，為彌補(bǔ)政府職能的不足，保證個(gè)人權(quán)利，非營(yíng)利法人在提供公共服務(wù)、動(dòng)員社會(huì)資源、維護(hù)權(quán)益方面發(fā)揮著特殊的功能，使其與一般企業(yè)法人相區(qū)分。

三、非營(yíng)利法人破產(chǎn)清算特別制度構(gòu)建的必要性

良好制度的構(gòu)建需要以自身實(shí)際為基礎(chǔ)。非營(yíng)利法人的公益目的導(dǎo)致其資金來源不穩(wěn)定，依法登記的成立方式導(dǎo)致其在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)模糊……問題的存在不可避免地會(huì)引發(fā)破產(chǎn)危機(jī)。而面對(duì)破產(chǎn)事宜的處理，非營(yíng)利法人大多通過自行解散等方式解決，借助于司法程序的寥寥無幾。

1.特別制度構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)必要性

非營(yíng)利組織的穩(wěn)定運(yùn)行離不開充足的資金以及科學(xué)的內(nèi)部組織架構(gòu)，二者缺一不可，資金是組織運(yùn)行、開展活動(dòng)的基礎(chǔ)，科學(xué)的內(nèi)部分工和管理是組織能否規(guī)范運(yùn)行的關(guān)鍵，其關(guān)乎組織設(shè)立目的能否實(shí)現(xiàn)，能否得到社會(huì)大眾的信賴，能否實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。并且，非營(yíng)利法人的服務(wù)對(duì)象具有特殊性，所以破產(chǎn)清算程序的進(jìn)行不得不考慮特殊服務(wù)群體的存在。

（1）資金來源的不穩(wěn)定性

非營(yíng)利法人在資金主要來源于政府撥款和社會(huì)資助，二者都有極強(qiáng)的不確定性，政府撥款受限于當(dāng)年政府的財(cái)政狀況，社會(huì)資助具有極強(qiáng)的自主性，所以，非營(yíng)利法人極有可能因?yàn)橘Y金鏈斷裂而造成周轉(zhuǎn)困難。并且，由于資金來源的特殊，在資金管理上，對(duì)非營(yíng)利法人提出了更高的要求，權(quán)力人對(duì)資金進(jìn)行不合理地處置，不僅會(huì)加劇資金緊張的現(xiàn)狀，而且會(huì)招致負(fù)面影響，帶來信任危機(jī)，不利于實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，所以在資金管理上，非營(yíng)利法人稍有不慎，就會(huì)落入破產(chǎn)境地。

（2）非營(yíng)利法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)模糊

法人治理結(jié)構(gòu)主要是指法人內(nèi)部的組織架構(gòu)。由于我國(guó)對(duì)于大部分非營(yíng)利法人的成立沒有治理結(jié)構(gòu)的門檻限制，這就意味著非營(yíng)利法人的組織架構(gòu)可能完全依靠設(shè)立人的主觀意志，缺乏權(quán)力分配和制約機(jī)制，致使決策者行使權(quán)力無人制約和監(jiān)督，進(jìn)而導(dǎo)致出現(xiàn)不作為、腐敗等組織失靈現(xiàn)象。

（3）服務(wù)對(duì)象的特殊性

非營(yíng)利法人的公益屬性決定了其服務(wù)群體的特殊性，非營(yíng)利法人的服務(wù)對(duì)象主要有兩類：第一類是處境困難，需要他人救助的群體，該類群體長(zhǎng)期依靠非營(yíng)利組織提供的救濟(jì)和服務(wù)以維持正常生活，在此情況下，非營(yíng)利法人的任何異常反應(yīng)都會(huì)對(duì)該類群體產(chǎn)生不利影響；第二類是有關(guān)事業(yè)單位的特殊受眾群體，以公立學(xué)校為例，學(xué)校會(huì)向?qū)W生收取學(xué)雜費(fèi)、書費(fèi)等費(fèi)用，也就意味著學(xué)校在經(jīng)營(yíng)不善時(shí)還面臨著與學(xué)生之間的特殊債務(wù)處理問題。因此，非營(yíng)利法人的服務(wù)對(duì)象需要給予特殊關(guān)注。

2.非營(yíng)利法人破產(chǎn)的司法檢視

從可檢索的非營(yíng)利法人破產(chǎn)清算案件來看，大都是以學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位為當(dāng)事人，而且在數(shù)量上也微乎其微，針對(duì)基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)案件更是寥寥無幾，這說明非營(yíng)利法人通過司法程序完成市場(chǎng)退出的屈指可數(shù)，多數(shù)非營(yíng)利法人會(huì)選擇自行解散的終止方式，那么剩余財(cái)產(chǎn)如何處置，債權(quán)債務(wù)關(guān)系如何處理便不得而知。

以《企業(yè)破產(chǎn)法》為依據(jù)，以不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，明顯缺乏清償能力為標(biāo)準(zhǔn)做出宣告破產(chǎn)的裁定，判決書簡(jiǎn)短，論證單一是非營(yíng)利法人破產(chǎn)案件的共同特征。以明光市致遠(yuǎn)學(xué)校民間借貸糾紛破產(chǎn)一案（〔2019〕皖1182 破申1 號(hào)）為例，申請(qǐng)人明光市致遠(yuǎn)學(xué)校以其資金不足，拖欠工程款、材料費(fèi)、民工工資等債務(wù)，目前已嚴(yán)重資不抵債，無法繼續(xù)辦學(xué)、償付民間借貸為由，于2019 年3 月27 日向法院申請(qǐng)破產(chǎn)清算，法院僅通過資產(chǎn)評(píng)估和外債狀況即依據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》做出宣告破產(chǎn)的裁定，而對(duì)于該學(xué)校停止辦學(xué)后剩余財(cái)產(chǎn)的處置和債權(quán)債務(wù)關(guān)系的處理問題并沒有考慮和涉及，那么學(xué)生以及教職工的權(quán)益問題就很難得到保證，這就說明僅依靠《企業(yè)破產(chǎn)法》處理非營(yíng)利法人的破產(chǎn)問題太過草率，需要設(shè)計(jì)專門針對(duì)非營(yíng)利法人的破產(chǎn)清算程序以使其順利完成市場(chǎng)退出，使其服務(wù)對(duì)象免遭不利影響。

四、非營(yíng)利法人破產(chǎn)清算特別制度的構(gòu)建

制度的建設(shè)需要與自身實(shí)際相適應(yīng)，非營(yíng)利法人破產(chǎn)清算特別制度的構(gòu)建需要考慮其特殊性，不能背離非營(yíng)利法人設(shè)立的初衷。由于非營(yíng)利法人在社會(huì)運(yùn)行中所承擔(dān)的特殊功能，需要考慮如何盡可能地減小非營(yíng)利法人破產(chǎn)所帶來的負(fù)面影響。

1.破產(chǎn)清算啟動(dòng)

破產(chǎn)清算的申請(qǐng)是程序啟動(dòng)的前提。法人即債務(wù)人本身，其最了解自身發(fā)展?fàn)顩r，準(zhǔn)許其申請(qǐng)破產(chǎn)是毋庸置疑的。另外，基于非營(yíng)利法人的特殊屬性，應(yīng)賦予政府申請(qǐng)非營(yíng)利法人破產(chǎn)的權(quán)力，政府介入可通過審查其債務(wù)狀況和清償能力，衡量其是否具備度過危機(jī)、恢復(fù)運(yùn)行的可能，可以使有些非營(yíng)利法人免遭破產(chǎn)后果。

對(duì)于非營(yíng)利法人，其服務(wù)對(duì)象多是特定的多數(shù)人，也就意味債務(wù)人面臨著多個(gè)債權(quán)人，并且標(biāo)的數(shù)額也沒有達(dá)到相當(dāng)大的程度，法院在處理此類破產(chǎn)申請(qǐng)時(shí)，往往會(huì)因?yàn)槠鋽?shù)額較小，非營(yíng)利法人仍具有清償能力為由駁回其破產(chǎn)清算申請(qǐng)。所以在處理債權(quán)人為不特定多數(shù)人的破產(chǎn)申請(qǐng)時(shí)，法院應(yīng)在嚴(yán)格審查其發(fā)展?fàn)顩r、債務(wù)關(guān)系后再做決定或是由超過一半的特定多數(shù)人聯(lián)合提出破產(chǎn)清算申請(qǐng)以啟動(dòng)破產(chǎn)清算程序。

針對(duì)特殊的有專門主管機(jī)關(guān)的非營(yíng)利法人，其作為非營(yíng)利法人的直屬領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)有指導(dǎo)和監(jiān)督的職責(zé)，其對(duì)于非營(yíng)利法人的發(fā)展?fàn)顩r比較了解，應(yīng)當(dāng)賦予其申請(qǐng)破產(chǎn)清算的權(quán)利。

2.破產(chǎn)清算條件

如果說破產(chǎn)清算的申請(qǐng)是啟動(dòng)破產(chǎn)程序的形式要件，那么破產(chǎn)清算條件的滿足就是啟動(dòng)破產(chǎn)程序的實(shí)質(zhì)要件。我國(guó)對(duì)于企業(yè)法人破產(chǎn)清算的受理?xiàng)l件定檔為客觀上已喪失清償能力或者債務(wù)人在可預(yù)見的相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)仍無法清償，可見該破產(chǎn)清算門檻已達(dá)到相當(dāng)高的程度，該破產(chǎn)清算條件適用于非營(yíng)利法人不容置疑。

非營(yíng)利法人公益目的的實(shí)現(xiàn)是其追求的最大目標(biāo)，其實(shí)現(xiàn)程度就可以成為衡量非營(yíng)利法人經(jīng)營(yíng)狀況的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)其成立目的已完全無法實(shí)現(xiàn)時(shí)，非營(yíng)利法人就失去了設(shè)立初衷，所以可將“目的已完全無法實(shí)現(xiàn)”定為清算條件。另外，非營(yíng)利法人的社會(huì)功能意味著其出現(xiàn)任何異化現(xiàn)象都會(huì)影響社會(huì)運(yùn)行，所以，為減少負(fù)面影響，不必等到非營(yíng)利法人已完全喪失清償能力時(shí)再啟動(dòng)破產(chǎn)程序，可將“運(yùn)行嚴(yán)重受阻”定為非營(yíng)利法人的破產(chǎn)清算條件。

3.破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)整理

破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)是破產(chǎn)程序能否運(yùn)行以及破產(chǎn)利害關(guān)系人權(quán)益能否得到保障的物質(zhì)基礎(chǔ)，非營(yíng)利組織的資金大多用于社會(huì)建設(shè)以及投資援助，關(guān)系一定范圍的人們的切身利益。因此，應(yīng)從非營(yíng)利法人的公益目的出發(fā)，將帶有公益性的投資和建設(shè)化為非破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，但應(yīng)以該設(shè)施已投入使用，資金已發(fā)揮效用為限。

4.破產(chǎn)清償順序規(guī)范

破產(chǎn)清償順序的設(shè)定是關(guān)系破產(chǎn)債權(quán)能否實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)規(guī)范，首先，為了保證破產(chǎn)程序的順利進(jìn)行，破產(chǎn)費(fèi)用和共益?zhèn)鶆?wù)應(yīng)歸于優(yōu)先受償之列。其次，制度的設(shè)定應(yīng)以實(shí)現(xiàn)公益目的為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)與此相符的債權(quán)優(yōu)先清償，例如因購(gòu)入服務(wù)設(shè)施而產(chǎn)生的債務(wù)、為開展服務(wù)所招聘的專業(yè)人員所產(chǎn)生的工資費(fèi)用。

5.破產(chǎn)清算協(xié)助

破產(chǎn)清算能力是破產(chǎn)清算程序得以順利完成的必備條件，企業(yè)破產(chǎn)法中管理人制度排除了利害關(guān)系人的干擾，保證了破產(chǎn)清算效率。對(duì)于非營(yíng)利法人，其作為公益組織，還需要保證社會(huì)功能的發(fā)揮，這就需要發(fā)揮政府協(xié)調(diào)社會(huì)資源的優(yōu)勢(shì)，及時(shí)尋找替代組織接管破產(chǎn)法人的工作。而且政府部門的介入還能發(fā)揮監(jiān)督和指導(dǎo)功能，在破產(chǎn)清算順序設(shè)置以及破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)處理等問題上提出建議，監(jiān)督破產(chǎn)清算程序的進(jìn)行。

五、結(jié)語

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行過程中，非營(yíng)利法人必然會(huì)受到市場(chǎng)機(jī)制的影響，破產(chǎn)清算在所難免。與一般企業(yè)法人相比，非營(yíng)利法人具有特殊性，其以公益為目的，以禁止分配為原則，并且，非營(yíng)利法人在提供公共服務(wù)、動(dòng)員社會(huì)資源、維護(hù)權(quán)益等方面發(fā)揮著不可替代的功能，由此可見，簡(jiǎn)單地套用一般企業(yè)法人的破產(chǎn)程序是不合理的。另外，非營(yíng)利法人在自身發(fā)展的過程中也存在各種各樣的問題，這進(jìn)一步加大了其破產(chǎn)危機(jī)發(fā)生的可能性，這就需要我們進(jìn)行針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)。圍繞非營(yíng)利法人的公益目的，合理劃分破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，科學(xué)制定清算順序，既要保證踐行非營(yíng)利法人公益服務(wù)的宗旨，又要保障公平地實(shí)現(xiàn)債務(wù)清償。注重發(fā)揮政府的職能優(yōu)勢(shì)，對(duì)于破產(chǎn)清算程序的啟動(dòng)嚴(yán)格把關(guān)，協(xié)助破產(chǎn)清算程序的順利進(jìn)行。