新發展格局下國有企業財務內控管理探討

■/ 李莎莎

一、國有企業財務內控管理的重要性分析

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。新發展格局是以習近平同志為核心的黨中央基于中華民族偉大復興的戰略全局，為適應世界百年未有之大變局的加速變化，著眼我國即將進入新發展階段而做出的重大戰略部署，對我國“十四五”時期乃至更長階段的發展都具有極其重要的指導意義（詹成付，2020）。在當前構建新發展格局背景下，國有企業的高質量發展意義非常重大，面對自身的使命擔當，提高企業財務內控管理水平和抗風險能力是國有企業高質量可持續發展的必然要求。

上世紀90 年代初，COSO 發布了《內部控制——整合框架》系統性地闡述了內部控制，明確強調了內部控制是由多個不同的子系統構成的完整系統，能夠更好地促進企業管理和發展。2008年我國財政部會同國家證監會、銀保監會以及審計署制定了《企業內部控制基本規范》，將內部控制定義為由企業董事會、監事會、經理層和全體員工實施的，旨在實現控制目標的過程。財務內控管理是企業內部控制管理的重要內容，美國注冊會計師威廉斯、萊特發表的《內部控制管理報告》所涉及的企業調查內容中，財務相關的目標比例達到87%，其內容比例占到78%（閻達五等，2000），由此可見財務內控管理在企業內部控制管理中的重要程度。從現實角度來看，在新發展格局下，財務內控管理在促進國有企業高質量發展的提升意義主要體現在以下幾個方面。

（一）財務內控管理是提升國有企業管理水平的重要途徑

在我國，地方政府常常有很強的動機要求其控制的國有企業承擔促進地方地域經濟發展的職能（潘紅波等，2008），如安排職工解決當地就業問題、進行重大項目投資和提高GDP 比重來促進當地經濟社會的發展等等。因此，在一定程度上國有企業的經營管理活動常常需要契合地方政府區域經濟發展的全局要求。面對國有企業所承擔的經濟責任和社會責任，在當前構建新發展格局的大背景下，經濟增長模式從要素依賴走向創新驅動高質量發展的關鍵時期，實體經濟面臨著巨大挑戰和轉型需求，國有企業更需要不斷提升自身的內部控制管理水平，增加企業效益。而財務內控管理作為企業內部控制管理的重要手段，通過短期和長期經營決策、預算管理、授權控制、成本控制、運營控制和業績考評控制等措施有效地提升國有企業價值創造能力和可持續發展能力。

（二）財務內控管理是加強國有企業抗風險能力的必然要求

新發展格局下，國有企業作為國民經濟發展的中堅力量，一方面需要國有企業“走出去”融入到國際產業鏈中，提高我國企業的跨境經營水平；另一方面要求國有企業積極融入國內大循環，發揮領頭雁作用（王文博，2021）。但面對變幻莫測的內外部市場環境，企業必然面臨著投資風險、融資風險、運營風險、戰略風險、市場風險等一系列財務內控管理風險的挑戰。因此，如何有效規避和控制各類風險，是國有企業面臨的重要課題。財務內控管理作為企業內部控制管理的核心，通過運用預算性控制和發現性控制相結合的財務管理方法，結合各類風險應對策略，綜合運用投資、融資等多種控制措施，以運營管理中的科學方法和手段，進一步完善企業自身的風險防控體系，有效地識別和防范企業各類風險，將風險控制在可承受范圍之內。從而全面提升國有企業管理水平，助力企業穩步實施健康高質量發展。

（三）財務內控管理是保障國有企業健康持續高質量發展的關鍵

在后疫情時代，世界政治經濟形勢復雜多變，“雙循環”的經濟發展思路也給國有企業帶來了前所未有的困難和挑戰，國有企業作為社會穩定與發展的重要組成部分，起到了“壓艙石”和“穩定器”的作用，其健康穩定發展是國泰民安的重要基礎保障。內部控制管理作為國有企業提高經濟效益、充分利用各種資源達到既定管理目標的一種措施，為切實保護國有資產安全完整以及財務報表真實準確等提供了根本保證。尤其通過財務內控管理對企業資金籌集、股權管理、長短期投資、利潤分配等環節可能產生的各種風險進行有效地研判識別，并采取相應的措施加以控制，及時有效的化解各類風險，切實保障國有企業內部控制運行規范合理，為國有企業的健康持續高質量發展營造良好的內部環境。

二、國有企業財務內控管理存在的問題及原因分析

國有企業作為我國特色社會主義重要物質基礎和政治基礎，在新發展格局下承擔著不可替代的重要作用，是我國經濟發展和科技創新的“領頭羊”，擔當著“國之重器”之使命，面對新發展格局的戰略規劃，國有企業的財務內控管理必須隨著內外部環境的變化與時俱進。但在現實中，國有企業財務內控管理狀況并不容樂觀，存在著亟需解決的一些問題，具體表現在以下幾個方面。

（一）國有企業管理層財務內控管理理念薄弱

國有企業管理層理念是企業內部控制環境的重要構成要素。企業管理層作為企業的核心領導，其價值觀及其理念直接影響著整個企業的管理行為和管理后果，進而對企業的經營業績和長期穩定發展有著最直接的作用。企業管理層理念的形成是與發展的時代背景、企業面臨的實際環境、管理者自身的文化素養和經歷等都息息相關。目前國有企業的管理層普遍流動性較強，尤其是中層管理者崗位變動頻繁等問題比較突出，還存在著外行管理內行，用行政思維管理企業的現象，導致國有企業管理者的財務內控管理理念嵌入到管理層的管理動機相對困難。因此，要改變長期以來國有企業管理者形成的慣性思維和工作模式，促進財務內控管理成為國有企業管理層重要意識理念。企業管理者要做到在企業管理中誠實守信，注重自身及員工的理想、道德、價值行為的培養。通過建立積極向上的企業文化，努力提升對國有企業財務內控管理重要性的認知，才能切實保證企業財務內控管理的各項措施落地見效。

（二）國有企業組織結構權責分配不清晰

國有企業組織架構是國有企業按照國家法律法規、公司章程，結合企業實際，明確董事會、監事會、治理層和企業內部各層級機構設置、職責權限、人員編制、工作程序和相關要求的制度安排。公司治理結構作為投資者、董事會和高級經理人員三者組成的一種組織架構，奠定了國有企業財務內控管理的基礎。企業的組織結構作為企業經營管理的關鍵構成要素，需要各個結構之間權責分明。在財務內部控制環境中，權責清晰是企業組織結構搭建的基礎，但目前部分國有企業組織結構權責分配存在著不清晰的問題，主要基于宏觀和微觀兩個方面的因素。從宏觀角度來看，國有企業高層管理者多為地方政府委派，其實際身份成為地方政府在所屬企業中的代理人，要接受地方政府的領導與監管。同時，由于國有企業的特殊性質，國有企業就需要契合地方政府的經濟發展和社會發展目標。從微觀角度來看，面對激烈競爭的內外部市場，一定程度上講部分國有企業尚未完全建立起有效的風險識別、風險預警和風險控制體系，不能準確識別企業經營管理過程中的內外部風險，更不能權衡企業的風險與收益，無法準確提出應對風險的策略。以上宏觀和微觀兩方面因素造成了國有企業財務內部風險控制職能無法有效履行或者履職不到位，缺乏必要的財務內部控制管理環境的搭建和具體管理措施的有效推行。

（三）國有企業財務內控管理信息化建設管理水平低

隨著信息技術的高速發展，企業外部環境已發生了巨大變革，財務內控管理各要素必然受到高速發展的信息化影響。國有企業財務內控管理，無論是管理的模式、管理的理念還是管理的體系都發生著根本性的變化。國有企業在全方位樹立財務內控風險管理理念的同時，要強化財務內部控制信息化體系的建設，促使國有企業管理層以及員工利用信息技術促進國有企業財務內控制度的全面落實。但現實中，國有企業盡管建立了財務內部控制相關制度，規范了程序方法、工作流程等，但在一定程度上信息技術并未與企業財務內控管理相結合，使其紛繁復雜的“管理體系孤島”與企業財務內控管理間缺乏有效銜接，致使執行者在執行制度時財務內控管理與信息化建設管理的節點無法打通，難以形成財務管理和信息化建設管理的工作合力，從財務內控管理的角度來講不能形成真正意義上的風險識別、風險處置和風險控制管理。因此，加強信息化建設集成與共享管理，充分發揮信息技術在財務內控管理中的作用具有十分重要的意義。

三、加強國有企業財務內控管理的建議

（一）國有企業管理層以及廣大員工要全面樹立財務內控管理的理念

針對國有企業管理層忽視財務內控管理重要性認知的問題，必須要強化和提升國有企業管理層財務內控管理理念，促進企業提高財務內控體系建設管理水平。企業財務內控管理結構的建立要考慮員工道德水準和價值觀念的承接性（閻達五等，2001），所以國有企業可以考慮將道德規范和行為準則及企業文化的建設直接納入和融入企業內部控制管理的建設內容中。國有企業應該本著誠信守則的理念塑造企業文化，特別是企業高層管理者更應擁有誠信的道德觀念，并引導全體員工樹立誠實守信的價值觀和高尚的企業文化。將財務內控管理理念根植于企業文化之中。相關學者研究表明，企業文化在“內化于心”的基礎上，必須十分重視“外化于行”，即在行動上體現出來，離開實際行動談企業文化，在很大程度上是空中樓閣（劉國勝，2018）。所以，國有企業必須要強化企業文化制度建設，使得各項決策更加科學合理。要創造和培育符合現代企業發展規律的企業文化，使國有企業管理層和廣大員工認識到加強企業文化建設的重要性。例如，要求國有企業成立專門的內設機構制定相關的管理制度和工作方案，持續敦促企業員工提高素質，培養企業員工從道德行為規范上對企業財務內控管理的認同感，從而提升國有企業財務管理水平，改善國有企業財務內部控制環境，從根本上形成全面、全員、全過程、全體系財務內控管理的保障力量。在具體實施過程中，財務部門要針對可能存在的各類風險，列出負面清單，明確財務內控管理信息在企業內部各管理層級、責任單位、業務環節以及企業外部投資者、債權人、債務人、監管部門之間進行有效的溝通和反饋，避免為謀取自身利益財務會計造假的行為發生，從而促進國有企業財務內控管理的各項制度在整個企業經營管理中作用的發揮。促進國有企業形成每個環節、每個流程科學合理、周密細致、高效銜接的財務內控管理工作機制，保證企業財務內控管理各項工作的有效落實。

（二）國有企業要進一步明晰組織結構權責分配

針對組織結構權責分配不清晰問題，可以考慮從以下三個方面解決。一是建立完善國有企業風險管理體系。建立健全國有企業內部風險管理策略，制定企業風險合規政策和風險管理流程。對企業重大的投融資項目等決策進行風險評估和風險分析，將決策管理機制制度化和系統化。并定期對企業存在的風險點進行排查，針對企業面臨的風險，組織制訂風險控制的具體管控方案和整改計劃，明確風險控制和整改的責任部門、責任人員、時間節點、整改措施等。按照《企業風險分類示例》，從戰略風險、運行風險、市場風險、財務風險和法律風險等方面詳細理解各類風險的含義、包含的內容及企業生產經營發展過程中存在的問題，從而有效強化企業對重大風險的管控。同時，要圍繞人員、管理、項目三大要素，確定企業經營管理過程中的風險源、風險點，明確各類風險化解措施，降低重大風險事件的發生。二是建立完善國有企業預算管理制度。國有企業預算管理是將企業的目標和資源配置通過資金預算的管理形式加以量化，并使之達到目標的企業內部控制活動過程的總稱（卡邁克爾等，1999）。預算管理體系由編制、執行、控制、評估四個環節組成，是企業內部控制的重要手段和措施。針對國有企業實際情況，國有企業應該設立預算管理機構，由企業主要負責人擔任小組組長，各部門負責人為小組成員，全面負責企業預算的編制、實施和組織協調工作，使其各部門上通下聯，相互協同，為預算管理體系的建設提供組織保障，實現經營管理數據、財務核算數據企業監管數據等關鍵信息的共享。同時，重視企業內外部審計部門的審計意見和督查小組的監督反饋意見，從而有效的彌補國有企業財務內控管理實施過程中的不足和疏漏。三是統一國有企業管理體系。國有企業一般都實行“母子”公司制，但部分國有企業所屬子公司往往與“母公司”不管是管理行為還是管理效率等方面都與“母公司”存在差異。從便捷、高效的管理角度講，“母公司”應統一管理范疇、統一管理行為、統一管理制度，明確權力邊界和延伸觸角，做到產權清晰、權責明確和管理科學。努力實現財務內控管理制度的有效落實，以達到進一步減少管理環節和層級、降低企業運營成本、提高企業管理效益的目的。

（三）國有企業要進一步完善和加強財務內控信息化建設管理

隨著信息技術的迅速發展，“大數據”、“區塊鏈”、“云計算”“人工智能”為代表的新一代信息技術與經濟社會各領域已全面深度融合，催生了許多新產品、新業務、新模式，使企業的會計核算和財務管理環境發生了巨大變化。因此，進一步完善和加強國有企業信息化建設已成為國有企業實現可持續發展和提高市場競爭力的重要保障。財務內控信息化建設作為打破企業“管理體系孤島”、提升國有企業財務內控管理能力的重要途徑，是保障企業財務內控管理制度真正落地見效的重要措施之一。一是要統一財務信息化管理體系。將國有企業財務內控管理理念嵌入到企業信息系統的建設管理中，嚴格信息系統管理的流程操作，在企業內部各層級和子公司之間運用統一的財務信息管理系統，保證會計核算、財務管理、業務數據等方面的有效銜接。二是要將財務信息化管理平臺與企業經營管理活動有效融合，以保證財務信息的真實、準確和完整。同時，要將銀行融資系統、稅收管理系統、國資監管系統等相關業務融入企業財務內控管理信息系統建設之中。通過各類數據的篩選、提煉、對比、分析等工作，將企業財務內控管理要求落實到財務核算與管理的每個環節、每個部門、每個層級，從而增強企業財務內控管理信息系統的準確性和完整性。三是國有企業應根據企業內外部環境變化及時更新信息交互平臺功能。將高度信息化的財務內控管理體系貫穿于日常經營管理活動的各個環節之中，使企業管理集成于統一管理平臺，按照既定的規范管理模式開展財務內控管理工作，以保證國有企業財務內控信息化建設管理的實效性和全面性，使其各項管理控制措施通過信息化手段在國有企業財務內控管理中發揮積極作用。