促進區塊鏈技術在河北省電子政務中應用的對策研究

張廣興，張素珍，許志坤

（1.河北師范大學馬克思主義學院，河北石家莊 050024；2.石家莊郵電職業技術學院，河北石家莊 050021）

一、引言

區塊鏈是近年新興的熱點技術，具有去中心化和可信任等特性，不僅可以應用于數字加密貨幣和金融領域，也適用于社會其他各個領域。在構建新的政務生態、保障數據安全、提升辦事效率、簡化辦事流程、提升政府公信力等方面，區塊鏈技術均有積極促進作用。從全球來看，數字政府乃至智慧政府成為電子政務未來發展方向，越來越多的國家注重使用人工智能和區塊鏈等新技術來推進數字政府戰略。

我國政府也非常重視區塊鏈技術以及其在電子政務中的應用。2020年4月，國家發改委明確提出區塊鏈將作為新型基礎設施進行建設；《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》也提出：“將數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府治理流程再造和模式優化，不斷提高決策科學性和服務效率”；“推動智能合約、共識算法、加密算法、分布式系統等區塊鏈技術創新，以聯盟鏈為重點發展區塊鏈服務平臺和金融科技、供應鏈管理、政務服務等領域應用方案，完善監管機制”。在我國各省，區塊鏈在政務領域的應用正在逐步深入，具有代表性的有：北京市“目錄區塊鏈”系統；雄安新區基于區塊鏈的資金管理平臺；杭州互聯網法院司法區塊鏈；廣東省佛山禪城IMI數字身份平臺；重慶、南京、天津、佛山、青島等區塊鏈政務服務平臺等。

基于以上背景，利用區塊鏈等新技術推進政務服務轉型升級，進一步推進互聯網服務創新、不斷提升互聯網服務能力將成為河北省電子政務下一步發展的重要目標。

二、區塊鏈技術在河北省電子政務應用中存在的問題與挑戰

（一）電子政務領域頂層規劃較欠缺

目前，區塊鏈技術在河北省電子政務應用中還欠缺頂層規劃，存在地區差異明顯的現象。河北省網信辦2020年發布了《河北省區塊鏈專項行動計劃（2020—2022年）》，計劃的出臺將對區塊鏈在河北省各領域的應用具有非常大的促進作用，但行動計劃中沒有專門提及區塊鏈在政務領域的應用，河北省也尚未出臺關于電子政務領域區塊鏈應用的專項頂層規劃，對于區塊鏈是否作為新基建進行投入沒有明確規定。區塊鏈技術在河北省電子政務應用最突出的代表是雄安新區，雄安新區在全國區塊鏈政務應用中也處于領先地位。但總的來說，河北省多數城市處于區塊鏈電子政務的起步階段。

（二）區塊鏈在電子政務中應用將帶來建設成本的挑戰

1.區塊鏈作為新基建的投入帶來建設經費的挑戰。為進一步支撐經濟的穩定和高質量發展，我國從2019年開始重點部署推進新型基礎設施建設，區塊鏈與人工智能、云計算一起，是新基建的重要板塊。通過賽迪顧問收集分析全國已經公開的26個省（直轄市、自治區）的2020年度重點基礎設施項目投資計劃得知，河北省新基建項目在重點基礎設施建設中的占比在全國名列前茅，說明河北省非常重視新基建項目，在新基建方面已經進行了不小的投資。但目前來看，區塊鏈新基建的投入明顯不足，如何統籌安排建設經費、加大區塊鏈項目建設是河北省面臨的新挑戰。

2.區塊鏈技術應用將帶來時間與資金成本的挑戰。首先，河北省基于區塊鏈的統一、成熟的電子政務系統基本空白，人才的短缺與系統功能的定制開發都會帶來時間與資金成本等方面的問題。其次，在區塊鏈應用過程中，前期建設的平臺和系統可能面臨升級改造，這會涉及機構、人員、業務的重新溝通，也將產生大量時間、資金成本。再次，在目前區塊鏈相關的通用標準和基礎平臺欠缺的情況下，沒有計劃和無序地進行區塊鏈系統建設也將造成重復建設與資源浪費，而且還有可能會有其他難以預料的風險。不可否認，時間和資金成本是影響區塊鏈技術應用的重要因素。

（三）區塊鏈的應用將對政府現有工作模式帶來挑戰

1.區塊鏈對政府職能定位帶來挑戰。政府作為國家權力機關的執行機關及民意代理人，依法管理著國家事務、社會公共事務和機關內部事務，是有條不紊推進各項工作的關鍵。傳統政府管理采用科層制組織架構和管理模式，由上級部門推動下級部門進行各項工作的開展,是比較典型的中心化管理機構。而區塊鏈的最重要特征是去中心化，去中心化將會犧牲某種特定環境下的效率，且可能會導致某種程度的無政府狀態和行為，這與行政管理的目標相背離，將對政府原有職能定位和既定業務流程帶來比較大的沖擊。另一方面，區塊鏈的去中心化特點可以簡化業務流程，推進各部門協作，對于深化簡政放權、最終建設人民滿意的服務型政府具有積極意義。在此背景下，找到二者的契合點，進行政府職能轉變和重新定位，是利用區塊鏈技術開展電子政務在政府工作層面面臨的首要挑戰。

2.區塊鏈對政府監管帶來挑戰。運用區塊鏈技術不僅能夠提高政府辦事效率，還可以讓公眾體驗到更優質的政務服務，但與此同時，區塊鏈產業處于發展初期，它的應用也將會帶來新的問題和風險。首先，區塊鏈的去中心化（或多中心化）將導致出現問題進行問責時的主體不清晰；其次，區塊鏈的可信性嚴重依賴于數據源的可信性，上鏈之初數據的真實和準確性成為監管的重點；再次，智能合約中規則的自動執行將會使得規則中的安全漏洞帶來難以估量的損失和風險。因此，河北省在政府監管模式、監管技術、監管法律、組織機構等方面，適應新技術帶來的改變，實現有效監管，將成為政府在新時期面臨的另一挑戰。

（四）區塊鏈的配套保障不健全

1.法律法規尚不健全。伴隨著區塊鏈技術的迅猛發展，區塊鏈的應用逐步增多，傳統的法律法規已經不能適應目前的發展要求，主要表現在以下兩個方面：

一是區塊鏈技術應用缺乏專門法律法規。首先，數據信息的權屬問題缺乏相關法律法規，難以進行有效的確權登記和知識產權保護。其次，區塊鏈系統參與者的合法權益如何保障也沒有明確法律制度。再次，一旦基于區塊鏈的某個系統給國家、社會或他人帶來損失時如何追責也需要明確規定。

二是區塊鏈技術應用會在一定程度上與現行法規存在沖突。例如區塊鏈中的智能合約相當于將規則或者法律寫入代碼中自動執行，這與《合同法》等傳統合約法規中對合約主體及主體間行為約束關系的相關要求存在沖突，現行相關法規不能完全適用于區塊鏈系統中智能合約的應用。

2.創新環境和保障機制尚未建立。各級政府及群眾對區塊鏈均處于一知半解的階段，尤其是各級政府可能認為區塊鏈的去中心化將會取代政府很多職能，同時，創新應用區塊鏈還具有技術難度和管理難度，這都導致各級政府存在一定抵觸心理，這勢必影響區塊鏈創新政策及機制的建立。

3.人才嚴重短缺。區塊鏈技術的良好應用將有力推進政府治理和公共服務，這離不開技術人才的支持以及對于區塊鏈技術的深入研究，同時政府工作人員的綜合素質和技術水平也直接影響著政府治理和服務效果。目前，全國范圍內普遍存在區塊鏈技術人才較缺乏問題，既懂政府管理又懂區塊鏈技術的綜合型、創新型人才則更加稀缺。區塊鏈人才的培養已經引起各地市的重視，北京、上海等部分區塊鏈發展較快地市已經著手進行區塊鏈人才培養。相比較其他地市，河北省暫時還未形成完善的區塊鏈人才建設體系，河北省各科研院所對于區塊鏈技術的應用研究尚不深入，人才培養、引進機制與體系均未開始建立，這將會直接影響到后期區塊鏈技術在電子政務的應用。

三、區塊鏈技術在河北省電子政務中的應用對策及建議

（一）統籌規劃區塊鏈技術在電子政務中的發展應用

“十四五”時期是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，做好“十四五”規劃至關重要。為實現“十四五”目標、保障“十四五”時期區塊鏈在電子政務領域的深入應用，河北省應在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》和國家層面相關數字基礎設施建設或區塊鏈發展規劃的指導下，結合《河北省區塊鏈專項行動計劃（2020—2022年）》和全省實際情況，遵循積極引導、加大投入、邊試邊用、持續優化、示范推廣的發展路徑，制定電子政務區塊鏈專項發展規劃，統籌設計區塊鏈在電子政務領域應用的方案，推動區塊鏈底層技術服務和電子政務乃至智慧政務建設相結合。其中，要重點結合河北省實際，深入研究電子政務痛點，系統謀劃區塊鏈在電子政務中的應用前景，并以雄安新區為引領，建設一批好落地、有效果、可推廣的實際應用，引領基于區塊鏈的電子政務健康發展。

（二）謀劃應用前景，開展示范推廣

積極研究電子政務領域的應用痛點，探索與區塊鏈技術相契合的應用場景，利用區塊鏈促進價值流通的優勢，解決現實場景中真實存在的問題，同時在政府部門開展試點工作，搭建以數字技術作為支撐的政府與社會公眾之間的溝通互動平臺，以此來提升政府工作的可信度和公信力，改善社會治理和公共服務水平，推進服務型政府建設。

從技術特點來看，區塊鏈主要適用于以下幾種情況：一是業務發生頻率比較低；二是數據需要重復使用，即通過區塊鏈做到“一次存證，全網使用”；三是整個過程需要多方參與協作，即業務流程涉及多個單位間流轉。根據這些特點，結合省內情況，建議區塊鏈在電子政務的應用重點可集中數字身份、政務數據共享、電子存證、涉公監管、突發公共事件管理等幾個方面。

（三）推動區塊鏈基礎設施建設，合理安排建設投入

中國特色社會主義發展進入新時代，新基建已經成為城市數字化發展的關鍵基礎。區塊鏈與大數據、云計算、人工智能等技術融合后形成新技術基礎設施，將對社會各行業之間的信息交換與價值流轉起到非常大的推動作用，在電子政務領域，能有效解決“互聯網＋政務”中的數據可信問題、數據共享問題和業務協同問題。河北省應將區塊鏈作為新基建的重要組成部分，統籌安排基礎設施建設與布局，增加區塊鏈作為基礎設施的建設投入，及時整合各領域、各行業區塊鏈應用需求，構建各行業或城市級區塊鏈基礎設施，并積極引導本地用戶“上鏈用鏈”，為全省電子政務的全面發展打下技術基礎。

要結合國家“十四五”規劃中提出的以聯盟鏈為重點發展政務服務的要求，積極研究、制定河北省政務區塊鏈基礎技術架構方案，適度超前、小步迭代，不斷探索區塊鏈基礎設施的技術選型、運營模式等，逐步構建基于區塊鏈的可信基礎設施，打通不同區塊鏈應用場景，實現政務數據的互聯互通，為全省提供區塊鏈應用支撐服務，降低區塊鏈技術使用門檻。通過區塊鏈服務平臺建設，既可以使得需求單位快速構建基于區塊鏈的電子政務應用場景，也有利于后續政務應用場景的集約化建設，避免一哄而起造成的盲目建設、重復建設和資源浪費。

（四）轉變政府工作模式

1.正確認識區塊鏈技術的賦能作用。區塊鏈技術天然具有的去中心化特性，可以簡化流程，有利于建立扁平化的組織機構，推進業務協同，深化簡政放權。構建政府、群團組織和社會組織、企業、公眾共同參與的溝通管理平臺，可以促進社會治理共同體建設，提高社會治理和公共服務水平，因此，區塊鏈賦能社會治理或將成為未來發展新趨勢。

在堅持技術賦能的同時，我們也要清醒地意識到，技術賦能不等于技術主導，區塊鏈技術本身雖然可以做到完全的去中心化，但社會治理永遠不能采用完全的去中心化形式，否則將使整個社會處于無政府狀態，帶來災難性后果，因此，代碼之治永遠無法代替人治與法治。在新時代新技術應用的背景下，政府的權力義務、職權職責或許會有些微改變，但政府應對社會治理的最終結果負責毋庸置疑，政府在社會治理中的主導地位不會改變也不能改變。

2.逐步建立起以政府為主導，多方共同參與的社會治理新格局

要積極發揮在區塊鏈應用中政府的主導作用，一是政府需要綜合考慮技術本身發展水平的具體情況以及機制體制背景，制定政策和機制引導區塊鏈整體發展和應用，確保新技術為社會治理提供助力而非阻力；二是作為社會信用的最終承擔者，區塊鏈技術在電子政務領域的應用應由政府發起，相應系統必須由政府進行架構選擇、建設，同時對系統使用進行管控；三是對于區塊鏈中不同立場的參與者，一旦出現問題分歧，政府要充當權威決策者、裁定者的角色。

同時，未來新型社會治理模式離不開群團組織、社會組織、市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等的協助作用。區塊鏈技術的去中心化結構或多中心化結構在支撐多種主體協作治理方面具有先天優勢，將其與物聯網、大數據、人工智能等技術結合，將會形成有效地多方共同參與治理的格局，提升社會治理水平。

3.建立傳統監管與科技監管相結合的監管新模式

一是轉變監管模式。采用社會組織、群體組織和市場等主體也參與監管的模式，共同承擔區塊鏈系統的監管責任，政府層面應出臺監管政策，明確監管主體、監管責任和監管工作規則，同時政府要承擔對其他主體監管工作的監督職能，建立全面系統的預防監控機制。

二是加強科技監管。主導建立區塊鏈治理體系，研究將法規框架、監管政策融入治理體系、區塊鏈系統當中或建立相應的區塊鏈監管系統，采用以鏈治鏈的方式，通過鏈上鏈下協同監管，制度和技術雙維共建的方式，實現區塊鏈應用系統在使用過程中的有效管控，從源頭上、機制上實現監管，防患于未然。

（五）加強區塊鏈的配套保障建設

1.加強法律法規建設

法律法規是應用區塊鏈技術開展電子政務的重要保障。河北省應同步開展相關政策、法律法規的研究工作，制定相關監督機制，在堅決打擊惡意違法行為的同時，給新興技術一定的包容發展空間，促進區塊鏈技術在河北省電子政務中穩步推進。具體包括：一是理順區塊鏈技術與現行法律法規的關系；二是制定并完善電子政務領域的政策法規；三是針對智能合約中自動實現約定內容的問題進行研究，將智能合約情況納入法律監管范圍。

2.加強區塊鏈宣傳，營造創新環境

一是明確區塊鏈應用共識，形成利用區塊鏈技術推動電子政務的理念引領。加強宣傳，通過政府網站、新聞、報紙等權威平臺，對區塊鏈進行普及性宣傳，形成利用區塊鏈技術推動電子政務的共識，通過區塊鏈電子政務試點項目的推行增加民眾對區塊鏈的了解。

二是營造開放包容的環境，推動電子政務的區塊鏈應用創新。針對建設相關部門以及承建企業分別制定相應的激勵措施，鼓勵對區塊鏈應用出謀劃策，鼓勵先行先試建設和應用系統并對取得較好效果的項目進行表彰，鼓勵各地政府因地制宜探索區塊鏈在電子政務應用的模式創新等，為推進區塊鏈發展營造良好的創新環境。

3.重視人才培引工作

一是構建深層次、多渠道的區塊鏈人才立體引進網絡，與國內外著名高校、科研機構、知名企業等開展合作，聯合培養既懂得政務也懂區塊鏈的碩士、博士等高層次復合型人才；二是支持本省高校和職業院校設置區塊鏈技術應用相關專業，開設相關課程，完善相關的課程體系和培養方案，拓寬學生的專業知識和技能水平；三是將區塊鏈培訓納入政府干部教育培訓，支持區塊鏈科技相關研修班，組織專題學習和案例參觀，提升現有人員的工作能力和技術水平；四是鼓勵高校、研究機構、行業協會、智庫等協同攻關開展區塊鏈技術應用研究，鼓勵專家學者和技術人員積極參與國內外區塊鏈技術研討會，為區塊鏈在河北省電子政務的發展提供助力。