河北推進京津冀公共服務均等化路徑選擇

鄭萍

（河北省社會科學院社會發展研究所，河北石家莊 050051）

隨著我國經濟社會進入高質量發展新階段，區域發展日益成為宏觀政策落地實施的重要承載空間，區域政策成為重要的國家宏觀政策之一。京津冀協同發展國家重大戰略實施8年以來，三地多個領域區域合作取得顯著成效，但公共服務差距依然較大，依然是制約京津冀協同發展的最大短板。與京津冀協同發展的其他領域相比，公共服務均等化是京津冀協同發展向縱深推進的更為本質的要求，直接影響三地協同發展實效，是京津冀協同發展的關鍵點、破局點。河北作為三地中公共服務發展程度較低的省份，如何立足京津冀協同發展戰略，多形式、多領域借力京津，提升自身公共服務供給水平，不成為京津冀公共服務均等化的發展掣肘，是當前需要深入研究的緊迫問題。本文根據數據的可獲得性和可對比性，選取相關數據指標進行差距特點分析和綜合研判，對進一步縮小河北與京津公共服務水平差距提出了一些探索性新思路。

一、河北與京津公共服務水平差距呈現“一縮小兩擴大”特征

（一）兜底保障性基本公共服務增長迅速，與京津差距呈縮小態勢

京津冀協同發展戰略實施以來，河北搶抓機遇，充分利用各種利好政策，著力在兜底保障性基本公共服務領域精準發力，與京津差距逐步縮小，個別指標甚至有趕超天津的趨勢。公共衛生領域中，河北每千人醫療機構床位數與北京的比重由2015年的90%上升到2019年95%，并且一直高于天津。每千人口執業（助理）醫師數同期與北京比重由57%上升到61%，并在2018年超過天津（圖1、圖2）。義務教育均衡發展，尤其農村辦學條件明顯改善，河北義務教育農村教學及輔助用房生均面積由2015年的4.8平方米增長到2019年的5.3平方米，增幅達10.4%，高于同期北京增長幅度1.1個百分點，高于天津1.0個百分點。針對老年人口規?？焖贁U大催生養老服務需求爆發式增長，河北養老服務事業發展迅速，養老機構數由2015年的1051個增長到2019年的1432個，增幅36.3%，高于天津增幅5.4個百分點，北京同期則處于負增長狀態。

圖1 京津冀每千人口醫療機構床位情況（單位：張）

圖2 京津冀每千人口執業（助理）醫師情況（單位：人）

（二）財政補貼類公共服務標準多低于全國平均水平，與京津差距呈現擴大趨勢

公共服務領域是公共財政支出的大項，與財政收入水平密切相關，河北是三地人均財政收入最低的省份，2020年人均一般公共預算收入5129.2元，僅為北京的20.5%、天津的37.1%。財政收入的差距也加劇了河北縮小與京津公共服務差距的困難，尤其財政補貼類公共服務標準方面，河北與京津的差距尤為明顯。2019年，河北普通小學生均一般公共預算教育事業費8929.1元，比全國平均水平低20個百分點，僅為北京的26.4%，而2015年河北這一數據與北京比重為28.4%，差距進一步拉大。2018年京津冀三地基礎養老金養老保險城鄉居民基本每人每月基礎養老金分別為710元、295元、108元，2019年京津兩市又分別增加到800元、307元，與河北差距拉大（圖3）。三地在養老補貼方面依然存在很大差距，尤其是對非營利養老機構的一次性建設補貼差距尤為明顯，河北每床位僅補貼0.4萬元，低于天津1.1萬元，低于北京3.6-4.6萬元；在運營補貼方面，河北每張養老床位每年不低于1200元，北京則為3600-6000元不等。三地養老服務扶持補貼巨大的鴻溝，不利于養老服務資源的區域流通與合作。

圖3 京津冀城鄉居民基本養老保險基礎養老金標準（單位：元）

（三）優質公共服務資源短缺，與京津差距呈現擴大趨勢

馬斯洛需求理論認為不同的發展階段，人們的主導需求呈現差異性特征，并隨著物質基礎不斷豐富，主導需求層次也日益提高，人們不再僅僅滿足兜底性生活保障，對高品質的生活服務需求也持續增長。隨著京津冀協同發展深入推進，河北兜底保障性基本公共服務與京津差距逐步縮小，但優質公共服務資源仍然與京津有斷崖式落差，并呈現差距擴大趨勢，尤以教育、醫療和文化領域差距最為顯著。群眾感受最明顯的是三級醫院數量差距，2019年河北每百萬人口擁有三級醫院1個，占比分別為京津的19.2%和35.7%，而2014年這一比重分別為29%和36%，差距呈現擴大趨勢。河北公共文化設施建設相對不足，尤其省會石家莊目前僅有省級和市級兩個圖書館，省圖書館門口每天一大早便出現群眾排隊等候進入、搶占閱讀和自習位置的情景，由此可見，河北公共文化服務供給與群眾日益增長的文化需求存在一定差距。從統計數據來看，河北每萬人擁有公共圖書館面積一直低于全國平均水平，天津此指標與河北的比值由2015年2.8倍上升到3.7倍。河北多項高等教育指標與京津差距明顯，也是全國僅有幾個沒有“雙一流”建設高校的省份之一，僅有坐落于天津的河北工業大學擁有一流學科建設。2015年，河北每百萬人擁有普通高校(機構)數為1.58所，比京津分別低2.61所和1.97所，2019年河北這一指標雖增至1.6所，但與京津差距分別增長到2.7所和2所。相關研究顯示，與基本公共服務相比，優質公共服務對高端人才的吸引指數更高，是京津人才“虹吸效應”的最大助推因素，高品質公共服務資源的短缺，也成為河北高端人才流失的一個重要因素。

二、河北推進京津冀公共服務均等化發展需要突破的瓶頸

（一）部分領域省內統籌層次較低，不利于進一步與京津制度銜接

河北公共服務領域部分制度尚未實現省內統籌，不利于與京津進行更深層次的制度銜接。河北社會保險統籌層次不高，僅有企業養老保險即將實現全國統籌，機關事業單位養老保險改革剛剛起步，失業保險、城鄉居民基本醫療保險僅實現市級統籌，職工基本醫療保險尚未實現市級統籌。公共文化服務供給方面，京津已實現市、區級圖書館通借通還，群眾使用一張讀書證，可以在市域內所有圖書館進行圖書借閱。河北圖書館總分館建設僅在縣域范圍內開展，將縣級圖書館與農家書屋功能關聯設置總分館，尚處于起步階段，與省域內圖書館實現互聯互通仍有很大距離。河北公共服務領域省內信息跨域共享不暢，更無法與京津兩地進行信息、制度對接，不利于勞動用工、人才流動、社保關系的跨區域轉移，制約京津冀跨省域協同發展。

（二）跨域合作鮮有政策破冰，部分框架協議缺乏可操作性

當前京津冀公共服務協同發展尚處于探索階段，合作形式相對單一，多以“簽協議、建聯盟、搞論壇”等形式開展工作，合作目標籠統不具體，內容缺乏可操作性。合作協議的實質性約束較少，沒有對執行力形成有效監督，使得協議落實推進緩慢，無法保證京津冀公共服務協調互動的時效性。以養老服務為例，京津冀雖然簽訂了一系列有關養老協同發展的合作協議，但三地老年人能力評估標準這一關鍵指標尚未統一，均按照各自的地方標準開展評估，導致評估結果不互認。由于老年人能力評估結果是確定養老服務機構運營補貼額度的重要參考因素，標準的不統一成為今后三地運營補貼政策銜接的制度障礙。

表1 2019年京津冀高等教育指標比較

（三）公共服務市場化程度不高，難以彌補財政支出短板

河北地域面積大于京津，縣級單位過多，公共服務供給相對分散，供給成本明顯高于京津，加大了財政支出的壓力。此外，河北公共服務供給市場化程度不高，與京津尚未形成統一的市場參與機制，社會供給主體力量較弱，財政供給占比較高，市場供給潛力尚未有效釋放。在京津冀區域中，河北省政府財力相對較弱，北京、天津輻射帶動作用有限，且在沒有足夠社會力量介入的情況下，河北單純依靠加大財政投入來提升公共服務水平，容易導致政府在公共支出方面壓力過大，反而進一步拉大差距。河北社會力量有效參與不足使得公共服務供給缺乏足夠市場動力，難以彌補財政支出短板，無法快速高效地帶動河北公共服務水平整體提升。尤其對于公共服務人才而言，由于大多數公共服務人才具有事業單位編制，區域交流往往需要通過政府體制內人事調動程序，環節較多，難以運用市場化手段，不利于河北引進公共服務高層次人才。

三、河北推進京津冀公共服務均等化的路徑選擇

（一）精準對接河北“兩翼”帶動發展新格局，梯度推進公共服務提質升級

推進區域公共服務均等化是一項長期而復雜的系統工程，京津冀短期內不具備整體推進的條件，要立足現實基礎和長遠需要，精準對接河北“兩翼”帶動發展新格局，推動雄安新區與張北地區公共服務兩翼齊飛，通過重點區域率先突破，探索新時代公共服務分區域引領發展新實踐。

1.打造雄安公共服務提質動力翼。雄安成為河北與北京發展戰略格局中共同的重要一翼，這在國際區域協同發展的實踐中尚屬首創，為京津冀協同發展注入了一針強心劑，這一特殊地位也使其理應成為河北對標京津公共服務的標桿性區域，進而更好發揮帶動冀中南乃至整個河北的動力翼作用。借力雄安與北京“共同之翼”的優勢，以最先進的理念、最高的標準、最好的質量，加強與首都公共服務領域深度實質性合作，建設雄安現代公共服務體系。重點在一流教育、高端醫療、高品位文化上著力施策。利用雄安新區國家智慧教育示范區優勢，將京津優質教育資源整合到智慧教育云平臺和大數據中心，構建基于新一代信息技術支持的數字化學習環境。吸引京津三甲醫院分院落戶雄安國家醫學中心，協同建設集醫療服務、醫療教育和醫療科研為一體的國際一流醫療綜合體。高標準布局建設與雄安城市品位相契合的功能性大型文化設施，并率先實現與北京資源互通共享。

2.打造張北地區公共服務升級引領翼。充分發揮緊鄰北京的區位優勢，與雄安錯位承接北京公共服務關聯產業的疏解轉移，形成河北公共服務發展又一高地。張北地區要積極放大奧運正向輻射帶動效應，依托奧運催化，重點抓好兩件事情。一要適度超前謀劃冬奧遺產利用，把奧運遺產與文化、體育、旅游等多元生活服務融合。依托奧運村及古楊樹場館群，積極推動與北京開展醫療康養、運動休閑、文化娛樂等協作，強化冬奧遺產服務全民健身功能，探索形成奧運助推公共服務的典范實踐。二要充分發揮京張體育文化旅游帶的聯結紐帶作用，將北京優質休閑康體運動企業和市場資源向張北地區引流，建設中高端冰雪戶外旅游綜合體。多元發展康體運動，打造集生態休閑和康體修養于一體的京津冀戶外體育運動休閑區。

3.發揮示范區點式網狀帶動作用。網狀化布局建設公共服務協同示范區，逐步將示范區的先行先試政策在京津冀區域擴展延伸，并最終實現全域覆蓋。率先優化配置重點承接區域公共服務設施，養老、醫療保險優先與北京銜接，形成與首都類似的公共服務環境，支撐北京非首都職能疏解。深化以北三縣為重點的環京津區域高效一體化引領性實踐，以空間上的“一體化”推動生活上的“同城化”，重點引導優質健康養老資源向北三縣延伸，布局更多高品質生活服務業，逐步將北三縣與通州一體化建設實踐經驗向河北其他地區推廣。

（二）聚焦重點領域公共服務高質量供給，以優質公共服務帶動河北公共服務整體水平提升

我國已經進入新發展階段，公共服務發展不再是簡單托底數、保基本，而是聚焦社會主要矛盾變化，積極回應群眾生活方式改變和消費升級，呈現品質化和多樣化發展趨勢。針對河北優質公共服務與京津差距擴大的實際，要推動公共服務融合發展，增加高品質服務供給，重點根據教育、醫療、公共文化領域的差距特點，分領域制定有針對性的提升方案。

1.加大知名高校引育合作力度。將“京津冀高校聯盟”升級為“京津冀名校聯盟”，推動京津優質高等教育資源向河北延伸布局，與京津知名高校開展多方面深層次合作交流，探索以“一流學科聯合體”形式共建具有國際影響力的一流大學。依托京津冀國際化城市群建設，加強河北高等教育的國際合作能力，根據河北人才短缺情況，重點與國際知名高校、科研機構聯合培養戰略性新興產業和現代服務業人才。

2.推動醫療健康組團發展。加快河北國家區域醫療中心建設，推動京津冀優質醫療衛生資源向醫療中心集中布局、組團發展，率先在環京津區域建設省際邊界醫療服務高地，并對河北省內的醫療機構形成潛移默化的輻射帶動效應。依托北戴河生命健康產業創新示范區建設，推動醫療產業向相關服務領域延伸發展，以融合創新理念引領健康養老、醫療旅游等新型健康服務業態發展，帶動河北醫療衛生提質升級。

3.增加高品質新型文化空間供給。重點在街區、商區、社區、公園等地廣泛建設“城市書房”“文化驛站”等“嵌入式”新型文化空間，集閱讀、展覽、輕食餐飲、休閑娛樂等功能于一體，推動公共文化服務零距離融入群眾日常生活。依托全省公共服務云平臺建設，實質性推進圖書館總分館建設，將城市社區文化空間整合進入市級圖書館系統，優先在文化需求較大的城市區域實現館際互聯互通，進而向全省推廣，為進一步推進京津公共文化共建共享奠定基礎。

（三）創新跨區域服務銜接機制，在共建共享中提升河北公共服務實效

省域間公共服務銜接機制是推進京津冀公共服務共建共享的制度保障，有助于區域公共服務均衡化發展，要多形式創新跨區域服務機制，積極推進民生檔案跨區查詢服務，提升居民異地享受基本公共服務便捷度。

1.提升省域統籌層次。加快機關事業單位養老保險、失業保險、城鄉居民基本醫療保險、企業職工基本醫療保險省級統籌，為進一步與京津對接奠定基礎。率先推動省域內以社會保障卡為載體的公共服務“一卡通”，進而實現京津冀區域跨省通用，推動社會保險異地互通和結算。拓展社會保障卡的公共交通、旅游康養、文化服務等功能，真正推動京津冀區域同城化發展，提升河北共享京津優質資源的范圍和水平。

2.強化遠程服務支撐。推動信息技術與公共服務供給無縫銜接，以遠程在線服務推動實現跨區域多主體協作供給，以資源便利共享帶動提升河北公共服務水平。加強遠程文化在線服務，推進河北美術館、博物館、圖書館與京津數字文化資源共享，以視頻分會場的形式與京津共享高品質文化盛宴，推動群眾文化場館區域聯動共享。將遠程診療作為京津優質醫療資源向河北輻射的一個重要途徑，探索將遠程診治產生的費用納入醫保范疇，提升遠程診治的就診率，方便河北群眾共享京津優質醫療資源。

3.推動公共服務人才互通共享。加強與京津進行高層次人才培訓、評價、信息庫建設等方面合作開發，共享區域高層次人才信息資源。創新人才服務思路，搭建互通的高層次人才服務制度框架，拓展異地人才代理、人才租賃等人才服務合作項目，為人才區域流動掃除制度障礙。圍繞產業轉型升級試驗區這一定位，河北要多點布局建設區域共享的畢業生實習、創業基地，將這些基地作為展示人才發展環境的重要平臺，為進一步引導京津人才來冀打牢前期基礎。

（四）完善公共服務市場化供給制度，充分釋放市場潛能彌補投入短板

政府有效監管下的市場參與公共服務供給，有利于引入競爭、提升效率，可以彌補河北財政投入的相對短板，緩解社會供需矛盾。同時，針對政府公共服務供給存在總量不足和形式單一的短板，社會力量可以發揮“補位功能”，提供契合群眾需求的多元高品質公共服務。市場機制下的公共服務供給有利于突破行政區域限制，真正實現“脫域化”。

1.擴大政府購買公共服務力度。積極引導社會資本多元化參與公共服務供給，根據公共服務項目的內容和特點，采取專業化分類管理的方式，將適合引入社會力量參與服務供給的項目納入政府購買服務指導性目錄，以便社會力量提供更有針對性、更加精細化的公共服務，提升公共服務供給實效。政府購買公共服務程序要兼顧公平效率，提升購買過程透明度，采取競爭性評審等多種方式，擴大群眾參與監督渠道，使政府購買的公共服務真正有效滿足群眾多元化需求。

2.完善市場公平發展環境和機制。進一步優化營商環境，兼顧制度規則的公平與效率，賦予社會力量與公辦機構參與公共服務的同等機會和同等待遇，營造激勵多主體參與公共服務高質量發展的公正環境。打破地域限制，率先推動京津冀區域內異地公共服務購買，促進服務項目和標準水平銜接，創新線上線下跨區域公共服務事項協同辦理機制，以區域間政務服務銜接打通區域合作“最后一公里”。

（五）將比較優勢轉化為發展勝勢，與京津錯位培育公共服務新增長點

區域公共服務供給要充分考慮“差異性”特色，充分發揮區域比較優勢，錯位發展，推動比較優勢轉化為發展勝勢。與京津相比，河北在職業教育、中醫藥傳承、康養服務等領域具有資源、產業等比較優勢，要持續深挖優勢潛能，進一步推進優勢領域“精耕細作”，培育河北公共服務特色增長點。

1.打造職業教育高地。與京津相比，河北職業院校數量大，容納能力強。同時，圍繞產業轉型試驗區建設，河北布局建設了以產業園區為代表的承接京津產業轉移的多種平臺，具有推動職業教育產教融合發展的天然優勢。河北要充分發揮這一優勢，探索創新園區協同模式，積極推動職業教育融入產業園區，在產業園區配建職業院校，既有利于應用型人才的培養，也滿足企業轉型升級的用工需求，將產業園區打造為河北職業教育的新陣地。

2.促進中醫藥傳承發展。河北是中醫藥大省，中醫藥資源豐富，安國中藥之都、承德皇家藥莊均是河北發展成熟的特有中醫藥文化品牌。河北要依托中醫藥資源優勢，將中醫醫療衛生服務作為河北公共服務特色化發展的重要內容，積極拓展中醫藥參與健康服務的范圍，提高中醫應急救治能力，重點提升基層中醫藥健康服務的能力和水平。搶抓河北建設中國中醫藥大學機遇，加強中醫藥臨床研究基地、重點實驗室建設，打造國內一流中醫藥研究機構和中醫藥傳承創新平臺。

3.推進區域康養合作。作為國家級醫養結合試點、國家級智慧健康養老應用試點，河北具有發展康養服務新興業態的制度環境優勢，尤其近幾年家政服務業和康復輔助器具產業的快速發展，都對河北康養產業發展形成有效支撐。河北要充分利用資源環境優勢，借助京津資金技術優勢，重點在環京津周邊區域布局服務優質高端的醫養護一體化養老機構，沿太行山高速公路、環京津地區特色康養產業帶和張承地區建設康復護理、醫療保健、休閑旅居的健康養老服務基地，在滿足京津養老轉移需求的同時，也帶動京津冀區域健康、醫療、養老等基本公共服務事業的發展。