新時期河北自貿區改革創新的思路與對策研究

李耀龍，王春蕊

（1.河北省生殖健康科學技術研究院，河北石家莊 050061；2.河北省社會科學院經濟研究所，河北石家莊 050051）

一、關于自貿區概念和功能的界定

（一）自貿區概念

國際上有兩類區域都被簡稱為“自貿區”，一是自由貿易區（Free Trade Area，簡稱“FTA”），兩方或多方國家之間簽訂自由貿易協議，區域中各個國家之間執行統一的關稅標準，商品在區域內自由流通，如北美自由貿易區、中國-東盟自由貿易區。二是自由貿易試驗區（Free Trade Zone，簡稱“FTZ”），主權國家在其國境內、關境外劃定特定區域，在區域內準許外國商品豁免關稅自由進出[1]，例如中國（上海）自由貿易試驗區、巴拿馬科隆自貿區等。從本質上看，自貿區屬于境內關外，具有獨立監管、自由進出、發達離岸金融和高效物流等特征，是一種新型的經濟特區，具有獨特性、稀缺性、差異性、兼容性特征。

（二）自貿區五大優勢

從世界各地發展經驗看，自貿區具有五方面突出優勢：一是投資自由，對外資企業開放度較高。例如，新加坡自貿區對外資企業的經營范圍實行零限制，在3個工作日內完成公司注冊，注冊資本最低為10萬新元，并實行認繳制[2]。二是貿易自由。自貿區內航運自由，監管環境寬松，服務設施完善，報關、通關以及檢驗檢疫便捷。三是金融自由。自貿區內資本項目完全開放，投融資匯兌便利，交易、結算設施先進。例如，香港自貿區融資匯兌自由，離岸和本地業務一體化。四是政策優惠。多數自貿區實施零關稅或其他力度較大的稅費減免政策。如迪拜自貿區商品免稅存入倉庫，區內企業利潤可全部轉移出境，區內無公司稅、個人所得稅，資本和利潤可全額返還。五是管理寬松。政府干預少，管理機構以服務為主，出臺系列法律制度規范企業運營。

二、新形勢下國內自貿區改革創新發展特點分析

自貿區作為連接國內國際雙循環的關鍵點，在促進“雙循環”新格局形成中發揮著重要作用[3]。經過近年來的改革創新探索，我國自貿區由“單一”制度創新轉向“綜合”全面創新，呈現出如下發展特點。

（一）由“經驗復制推廣”到“賦能擴權擴區”，不斷提升自貿區能級

自2013年9月上海首個自貿試驗區獲批以來，到目前全國已經形成覆蓋東南西北中21個自貿試驗區，國家層面制度創新成果已達278項，真正發揮了自貿區改革開放“試驗田”作用①。受益于制度創新、功能創新和服務創新的示范帶動效應，自貿區在應對各種不確定性因素沖擊下表現出強韌性。一是共性經驗形成發展政策基本框架。從國內自貿區先后發布的總體方案來看，均從改革投資管理體制、推進貿易發展方式轉變、推進金融領域開放創新、加快轉變政府職能、健全法制保障體系等方面提出了相應的試驗任務。上海自貿區建設實踐中最具代表性的制度創新成果就是自貿區外商投資準入負面清單的實施、推廣及不斷“瘦身”。從負面清單的數量來看，2020年最新版的負面清單僅剩30條，累計減少達160條，禁止類舉措從38項降到18項，說明上海自貿區開放的領域變得更寬，層次也更為深入。二是先發地區由“制度創新”轉向“擴權擴區”。經過近些年的實踐探索，上海、浙江等先進省市不斷創新發展思路，由“制度改革創新為主”轉向“區區聯動空間創新”，紛紛提出建立自貿區新片區、自貿區聯動創新區，并賦予新片區特殊經濟功能，推動自貿試驗區擴權擴區，這標志著自貿區發展已經由制度改革“試水”向新片區“擴權”轉型[4]。2020年6月，中共中央、國務院印發《海南自由貿易港建設總體方案》，2021年6月通過了《中華人民共和國海南自由貿易港法》，為實現貿易、投資、跨境資金流動、人員進出、運輸來往自由便利和數據安全有序流動提供了法律保障，加快自貿區升級賦能[5]。

（二）各地加速產業集聚，加緊融入雙循環大格局

近年來，各地自貿試驗區圍繞產業集聚持續發力，加快融入國內國際雙循環大格局中。湖南自貿區以打造世界級先進制造業集群為定位，依托工程機械、軌道交通裝備、新一代信息技術、電力裝備、航空航天裝備等產業，加快形成參與全球產業分工競爭合作新優勢。安徽新興產業發展迅速，科技創新活躍，智能型產業成為競爭優勢。浙江數字經濟勃發，都是從科技創新的源頭上補鏈強鏈[6]。福建、海南大力發展旅游業，吸引國外優質資源的，成為擴大服務開放的重要窗口。遼寧則加強構建現代物流體系和國際航空中心，打造連接亞歐的海陸空大通道[7]?？梢?，在雙循環新發展格局下，各自貿區紛紛瞄準產業定位，搶抓國際產業鏈重塑有利契機，積極融入國內國際雙循環，塑造產業發展新優勢。

（三）自貿區加快空間布局整合，形成總體聯動發展

一是長三角自貿區組團發展模式。長三角三省一市實現自貿試驗區全覆蓋，不僅在提升自貿試驗區的數量和面積上占優勢，更是在自貿區的結構和層次上占有優勢。借助長三角雙創示范基地聯盟等跨區域合作平臺作用，三省一市構建長三角創新共同體，在更廣區域實現開放、創新等更深層次的一體化，整體經濟實力在全國居于前列，成為建設現代化經濟體系和雙循環新新發展格局關鍵區域[8]。二是河南、陜西、重慶等加緊切入“一帶一路”。河南自貿區以“兩體系、一樞紐”為戰略定位，建成服務于“一帶一路”建設的現代綜合交通樞紐。三是廣東、福建等地加速形成粵港澳大灣區內引外聯優勢。廣東自貿區以制度規則對接為重點，推進與港澳經濟、民生等多領域深層次合作。自貿區超過三分之一的土地面積規劃建設了專門的粵港澳合作園區和居民社區，對港澳金融、法律、教育、醫療等領域開放實現一系列“零”突破。

（四）積極探索模式創新，加快自貿區改革賦能

從各地實踐看，福建打造制度創新、資源聚集和戰略發展“三個高地”；陜西醫療衛生領域創新第三方醫學檢驗檢測實驗室共享模式、探索國際遠程會診和國際醫生執業資格互認模式兩項創新經驗也獲得國家部委認可并在全國復制推廣；湖南推進城市產業與自貿區融合，通過建設三一科學城項目，貫徹落實“三高四新”戰略②、打造全球高端裝備制造業基地、高質量推進湖南自貿試驗區建設；浙江杭州打造“全球中心倉”③，堅持問題導向，積極排摸企業需求，研究具有針對性的改革方案，在跨境進口與跨境出口作雙向驅動，滿足跨境電商需求，助力數字貿易交付和售后服務暢通；云南圍繞市場準入、貿易便利、金融開放、社會治理、實施保障等領域，出臺100項具體措施，發揮自貿試驗區在打造市場化、法治化、國際化營商環境中的引領、帶動、示范作用，培育新形勢下參與國際合作和競爭新優勢。

（五）加快推動行政管理數字化改革，提升政府服務效能

一是數字自貿區建設加快推進。以“最多跑一次”改革為牽引，加快涉海、涉港、涉船等數據共享，建設“單一窗口”和數字化平臺，推進自貿試驗區現代化。上海自貿區的“一網通”辦理，審批事項分別按照全程網上辦理和網上辦理，窗口只跑一次進行辦理，實現“企業辦事、一網通辦”[9]。二是深化行政審批制度改革。通過深化簡政放權，推動政府管理方式從事先審批向事中和事后監督轉化、由分散式管理向集約化管理轉化、由行政主管部門被動審批向主動服務企業轉化、由行政指令思維向法治治理思維轉化，從而促進自貿區成為政府管理體制機制創新的重要載體。三是創新知識產權保護方式。上海和廣東自貿區已率先建立起自貿區知識產權法庭，為解決知識產權糾紛提供良好司法服務保障，天津、廈門、四川自貿區知識產權法庭相繼設立，建立知識產權保護“一站式”司法服務體系，為保護外資境內設廠、維護產業良性發展、營造優良營商環境提供了重要保障[10][11]。四是建立制度創新“容錯機制”。自貿區對制度創新未能實現預期目標，但符合國家確定改革方向，決策程序符合法律、法規規定，未牟取私利或者未惡意串通損害公共利益的，免追究相關責任。同時，明確了一系列激勵保障措施，包括將對制度創新做出突出貢獻的單位和個人予以獎勵等。

三、當前河北自貿區改革創新發展面臨的難題

從當前來看，河北自貿區創新發展取得顯著成效，推出諸多制度創新案例，市場主體數量大幅提升，各類跨境電商平臺不斷增多，發展速度持續加快。但與先進地區相比，仍面臨一些個性難題和共性困惑。

（一）產業能級不高，主鏈型企業聚集優勢不明顯

河北自貿區建設起步較晚，在高新技術產業、關鍵技術設備、成果創新轉化等領域還存在不少短板，聯結國內國際雙循環的產業體量相對不足。一是產業級別不高。河北自貿區成立時間短，在金融、科技、創意、數字經濟等高新技術和現代服務產業發展不充分，與北京在產業層級上不對等，很難形成協同優勢。二是產業鏈條短。河北各自貿片區已形成明確產業定位和產業體系，但聚集度相對較低，對周邊區域和產業帶動力不明顯。尤其是出口導向型的輕工產品企業不成規模，難以形成以出口型主鏈企業為龍頭的鏈式布局。三是高精尖產業占比小。河北自貿區擁有生物醫藥、大宗商品運輸、金融科技、臨空經濟等產業基礎，但相關金融、信息、生活等配套服務體系還不健全，缺乏適合本地發展的強鏈模式，高新產業發展潛力有待激發。

（二）自貿區一體化程度低，構建“雙循環”大通道受限

一是片區間對接不緊密。四個片區雖有明確功能定位，但在產業、項目和招商等方面沒有形成協同機制，難以形成發展合力。雄安片區、正定片區在整合資源、互補互助、聯合開發生物醫藥技術上未形成合力；大興片區、曹妃甸片區、正定片區分別具備臨空經濟、臨港經濟、物流樞紐優勢，但在聯合發展陸?？砧F集疏運物流經濟，推動貿易便利化方面未形成聯動。二是片區與主城區間融合程度低。自貿區作為以制度創新為核心的新型經濟特區，應為全省經濟高質量發展服務，而當前自貿區與主城區產業、信息、服務等領域聯動性不強，自貿區成功試點案例在全省推行進度緩慢，雙向支持和協同發展機制有待建立。三是河北與京津自貿區聯動不足。京津冀三地在基礎科學研究、技術研發、科技服務、產業發展等方面各有所長，但三地在創新資源投入和建設規模、產出類別、科技成果轉化和政策支持等方面都存在顯著差別，導致三地間產業層級和產業鏈條各環節發展不對等、不均衡，市場主體遷徙和創新成果轉化銜接存在障礙，制約了京津冀三地自貿區協同發展。

（三）專業人才儲備不足，引智引才力度不強

一是人才引進政策含金量不足。各自貿片區雖然出臺了很多利好政策，但對高端科技人才和管理人才吸引力不強。人才專項資金方面，關于資金來源、資金使用范圍（包括劃撥對象、重點扶持產業）、類別條目和資金管理制度的規定不完善。人才引進目錄名單方面，缺少人才引進的具體分類條目和支持平臺建設。例如，合肥發動全市全社會加大科技創新強度，積極為各類人才搭建平臺，2020年新引進本科及以上學歷人才8萬人，建設國家級引才引智示范基地5家、省院士工作站68家、海外人才工作站10家。外籍人才引進政策方面，高新技術產業發展應瞄準國際市場吸納國外先進技術和科技人才，上海人才政策中對符合條件的外籍人才開通工作許可“綠色通道”，細化外籍人才引進和管理相關規定。河北對外籍人才吸引力度和政策含金量不足。二是高端人才留用和管理機制不完善。對于帶項目、帶技術、帶團隊的高層次人才柔性引進力度不足，尤其是人才安居保障方面，缺少有效的高層次人才高品質住房保障措施和企業引才財政補貼。在人才安居、醫療、子女教育等保障配套方面，與之相配套的國際醫院、國際學校、國際社區等服務設施不足，“首站式”“一站式”高端人才及配套服務機制仍有待優化。

四、加快河北自貿區改革創新發展的對策建議

“雙循環”新格局下，河北自貿區要充分發揮好政策先行先試優勢，探索制度創新經驗樣本，提升產業聚集力，為打造自貿區2.0版夯實基礎。

（一）以制度和科技創新雙輪驅動，加緊融入國內大循環

一是加快推進自貿片區個性化制度創新。省級自貿區管理部門應積極創造條件，加快在全省相關領域復制推廣自貿區成功經驗，同時鼓勵各片區積極推進個性化制度創新清單。二是針對自貿區重大項目，著力優化項目服務和部門協同兩大機制。一方面，借鑒江蘇省鎮江市經驗，出臺重大項目推進管理辦法，從項目申報確定、服務推進、要素保障政策支持、督查考評等方面，為項目提供“全周期”對接服務；另一方面，加快構建發改、財政、科技、工信、農業農村、商務、自然資源、住建等部門協同機制，確保在項目申報確定、要素保障、政策支持以及部門服務推進環節協同推進，提高重大項目管理水平，保障項目及其配套設施服務和政策如期精準落地。三是以制度創新推動科技創新。加快實施自貿區創新性企業培育工程，瞄準“卡脖子”技術，大力培育行業領先型創新主體，加速各類創新要素向企業集聚，形成“產品、企業、產業、技術、平臺”聚集機制[12]。大力發展自貿區數字經濟，加快數字賦能制造業和現代服務業，加速破除自貿區片區間、片區與城區間、京津冀自貿區間協同發展壁壘，打造國內大循環中流砥柱。

（二）做強做大產業鏈帶動貿易鏈延伸，加快形成“1+N”產區融合發展模式

按照“1+N”發展思路，每個片區集中打造由1個核心主導產業為主，N個細分行業、特色產業為輔的產業發展模式，加快培育行業領軍企業，提升國內外市場占有率，實現自貿區與產業協調發展。雄安片區：探索提高雄安片區金融機構的級別，積極謀劃承接幾家大型金融機構的總部入區，強化金融創新能力，在金融制度、金融科技上先試先行，向下扎根服務河北省及河北自貿區發展，向上開拓形成可復制可推廣的雄安經驗。正定片區：充分利用正定片區的生物醫藥國家產業基地及綜合保稅區優勢，大力發展生物制藥、醫療器械產業，從產業制造、銷售的中下游，逐漸向生物制藥及醫療器械產業上游拓展，加強藥品研發，以擴大規模和創新技術并重的思路，將正定片區生物制藥產業打造成河北省高科技產業高地之一。曹妃甸片區：以鋼鐵行業為核心，對接國際市場，做強鋼鐵全產業鏈開發應用。充分利用曹妃甸片區礦石、煤交易中心、中國電煤采購價格指數等特殊資源優勢及臨港優勢，將北方煤、礦石混配中心，打造成國際礦石交易中心。大興機場臨空經濟區（河北部分）：重點發展航空物流、航空科技、融資租賃等產業，建設國際交往中心功能承載區、國家航空科技創新引領區、京津冀協同發展示范區。申請設立水果、種子種苗等其他特殊商品進出口制定監管作業場地，大力發展融資租賃等相關產業，推動金融領域開放創新。

（三）聚焦改革創新重點領域，探索河北自貿區改革創新經驗樣本

一是加快自貿區信息化建設。不斷深化“互聯網＋政務服務”，互聯網貿易綜合服務（一站式商事服務、一站式政府監管等）。加快推進區塊鏈技術應用，加強與雄安新區合作，開展大數據可信交易，出臺支持開展數據資產管理、安全保障、數據交易、結算、交付和融資等業務的政策體系。二是持續深化自貿區金融開放創新。支持雄安新區建立金融創新政策“沙盒”機制，探索建立自由貿易賬戶，解決跨境金融服務難問題；鼓勵自貿區開展自貿貸，自貿債等特殊金融服務探索，引進外資金融服務機構，營造良好的金融服務環境。三是加快推進省級相關權限下放及“證照分離”改革。加大向自貿區下放省級管理權限，尤其是投資審批、市場準入等權限，實現自貿區管委會對自貿區業務的全權推進，推動“一站式”服務、“零跑動”審批、政府監管審批等改革創新。加快建立自貿區知識產權法庭，出臺知識產權保護和促進辦法，為境內外企業高質量發展提供有力保障。

（四）創新招商引資方式，打造精準招商、精準服務的營商環境

一是強化自貿區主管部門現代化招商理念，開展全球化招商。全面梳理各片區內優勢產業上、下游產業鏈及對應企業，尤其是圍繞非首都功能疏解，加強國內外市場需求調研，建立自貿區產業招商精準目錄，形成招商對象明確、全鏈式貫通、國際化對接的鏈式招商模式。二是創新招商方式，加大優惠政策吸引力。在現有“線上＋線下”招商方式基礎上，引進專業化招商團隊，瞄準國內外市場開展招商策劃活動，切實改善自貿區的“政策土壤”。三是以優化營商環境引領自貿區改革創新，圍繞政務環境、市場環境、法治環境、人文環境、改革創新環境五方面構建營商環境評價指數，對自貿片區營商環境進行定期監測評價，及時針對存在問題出臺解決措施。

（五）圍繞重點領域探索模式創新，打造河北自貿區經驗樣本

針對各自貿片區發展優勢和特點，積極探索模式創新。鼓勵曹妃甸片區加快申報全國自貿區先進制造業示范基地，通過構建裝備制造業科技成果孵化平臺，推動裝備制造業科技創新成果與地方產業鏈有效對接，促進技術資源轉接轉化。鼓勵正定片區探索建立生命健康產業創新示范基地，借鑒廈門市“創新研發－孵化器－中試基地－產業園區”一體化產業孵化與服務體系，加大生物醫藥產業創新投入，創立專項資金加速醫療器械、生物制藥等成果轉化，為龍頭企業研發科技產品保駕護航。雄安片區探索綠色金融模式，借鑒北京市外資金融機構“服務管家”經驗做法，在政策咨詢、行政審批、配套服務等方面提供一站式、“一對一”專人服務。鼓勵各片區利用數字技術賦能優勢產業，推動金融科技、國際商貿物流、航空經濟、跨境電子支付等業態的數字化發展，發展大數據交易、數字內容等高端數字化貿易業態。

注釋

①自貿區的“升級版”——自由貿易港，好在哪？[Z/OL].（2017-12-01）[2022-04-24].https://m.sohu.com/a/207870609_719334.

②“三個高地”是指打造國家重要先進制造業、具有核心競爭力的科技創新高地、內陸地區改革開放高地?！八男率姑笔侵冈谕苿痈哔|量發展上闖出新路子、在構建新發展格局中展現新作為、在推動中部地區崛起和長江經濟帶發展中彰顯新擔當、奮力譜寫新時代堅持和發展中國特色社會主義的湖南新篇章。

③杭州“全球中心倉”，即樂鏈全球中心倉模式，是杭州跨境電商物流發展的一次重要嘗試。它以1210（保稅電商的海關監管方式代碼）出口模式創新為支撐，主要為跨境電商企業提供入區退稅、緩解庫存壓力、全球退換貨等服務。