國際養老金融發展對我國的經驗借鑒

董 鑫

（中國人民銀行天津分行，天津 300040）

一、引言

目前，我國已是世界上老年人口最多的國家。據國家統計局發布的統計數據顯示，2020年末我國65周歲及以上人口數為1.9億，占全部人口比重的13.5%，遠超聯合國發布的7%的國際老齡化標準。雖然我國逐步搭建起符合國情的三支柱養老體系，但仍存在第一支柱占比過高，第二、第三支柱發展不充分的問題。從國際養老金融發展經驗看，單純依靠政策性養老思路難以應對越來越嚴峻的社會老齡化問題，而市場機制是解決社會資源配置的最有效手段，也是多種經濟活動開展的基礎性方式。養老金融作為第三支柱的主要依托，最能展現養老保障體系的“市場化”特征。因此，探索通過市場機制尤其是金融手段來發展完善我國養老事業，既有利于促進資本市場發展，為經濟增長提供長期資本，也有利于推動供給側結構性改革穩步實施，助力構建新發展格局。

二、我國養老金融發展現狀

（一）政策支持力度增大，行業指導逐漸細化

近年來，我國政府相關部門出臺多項金融支持養老服務政策措施，穩步推動養老金融規范發展，滿足人民群眾多樣化養老需求。比如，銀發〔2016〕65號文件對金融支持養老進行了統一部署，首次從國家層面明確金融支持養老服務業加快發展的戰略決策。又如，國辦發〔2019〕5號文件鼓勵發展養老普惠金融，支持相關金融機構創新開發并推出各類養老金融產品。在養老理財、養老信托、養老保障管理等傳統的金融產品基礎上，監管部門相繼批準了金融機構發行養老目標基金、試點個稅遞延型養老保險等新型養老金融產品業務。總的來看，我國養老金融發展取得了積極效果，各金融機構逐漸向多元化的養老金融綜合服務轉型。

（二）金融機構參與度上升，初步形成開放競爭的局面

銀行、保險、基金等各類金融機構都已推出個人養老金融產品，逐步形成了各自的相對優勢。其中，保險行業利用其自身風險防范的優勢，不斷加大對老年人保險產品供給，截至2020年4月共有23家保險公司參與個稅遞延型養老保險試點，累計實現保費收入3億元，參保人數4.76萬人。與保險行業相比，銀行業養老金融業務起步較晚，涉足養老產業領域總體處于初始階段。公募基金發行量相對較少，但隨著稅收遞延政策的不斷完善，養老目標基金優勢將會越發明顯，將會有廣闊的發展空間。

三、我國養老金融面臨的主要問題

（一）政策體系有待健全，相關金融業態尚不成熟

一是缺乏專門的法律法規。金融支持養老服務業仍處于發展初期，沒有規范養老服務業發展的專門法律，金融支持亦缺少相應的政策規定，目前主要依靠行政法規、部門規章去推動落實，法律層級較低。二是相關政策規定較為粗泛。近年來，支持養老金融的措施零散分布在監管部門制定的政策文件中，而且很多政策只是原則上、方向上的指導，缺少具體的實施細則和執行主體，難以建立成熟的養老金融業態。三是政策支持力度不足。在稅延養老保險試點中，采用購買階段免稅、領取階段征稅（EET）的遞延征稅模式，存在稅優模式單一、吸引力和覆蓋面有限等問題，一定程度上制約了政策效果。

（二）多頭監管或重復監管，監管合力發揮不充分

養老金融具有典型的混業經營特征，監管主體不僅涉及銀保監會、證監會等金融監管部門，還包括人社部、民政部等多個部委，容易產生監管真空或重復監管。由于涉及多個監管主體，在養老金融的從業資質、業務范圍及服務標準等方面，目前仍然缺乏統一的監管標準，使得不少非法機構以養老名義實施非法集資，養老理財投資騙局頻發。而且，個人養老金投資期限長，金融產品越來越復雜，這也加大了監管難度。

（三）養老金融產品與服務碎片化、同質化嚴重，有效供給不足

一方面，養老金融產品沒有突出需求導向。雖然金融機構也結合金融消費特點進行了金融產品創新，在一定程度上提高了老年人金融服務的可獲得性，但這些產品往往是打著養老的旗號推出的大眾化金融產品，大多關注短期利益，缺少長期規劃，難以應對未來養老生活需要，實質上偏離了老年群體的需求導向，大量潛在的養老金融客戶只能投資低利率的銀行儲蓄產品，不僅影響了金融服務體驗滿意度，而且造成金融資源浪費，影響居民養老目標的實現。另一方面，養老金融產品同質化現象較為嚴重，導致市場競爭力不足。目前，金融機構推出的大多數“養老”理財產品，在投資門檻、產品期限和收益等方面，與其他理財產品相比差異不大，未真正實現養老功能。比如，雖然商業養老保險可以用來養老，但是深度和密度仍處于較低的水平，難以滿足居民的養老需求。

（四）居民養老金融意識較弱，金融素養有待提高

我國居民退休收入來源相對單一，據調查顯示，目前90%的居民選擇家庭養老，7%的居民選擇社區養老，3%的居民選擇機構養老。而且受傳統思想觀念影響，大部分人傾向于選擇銀行儲蓄作為理財工具，不敢承受養老金融市場可能帶來的風險，這在很大程度上制約了養老服務金融的發展。與西方發達國家相比，我國儲蓄總量位居全球首位，居民44%的儲蓄率也遠高于世界各地區的平均值，這其中的養老金融產品和服務數量不多，不利于養老資產的保值增值。另外，居民進行養老儲備時間相對較短，大部分人是40歲之后才開始進行養老儲備，導致對養老資產的儲備相對不足。

四、國際養老金融發展的經驗與借鑒

（一）養老金融體系日趨完善

西方國家為了保障整個養老產業體系運轉順暢，不斷完善養老金融法律法規，制定全面、具體的監管規范，明確各參與方的權利與義務。比如，養老金融市場較為發達的美、英、日等國家，逐步構建了完善的養老金融法律體系。美國在建立及完善養老金三支柱模式的過程中，以《社會保障法》、《國內稅收法》以及《雇員退休收入保障法》等作為法律依據，在此基礎上制定養老金計劃，為養老金三支柱的快速發展提供支持與保障。英國于2008年頒布的《養老金法案》，推動個人養老金體系改革，逐步實現了個人養老金計劃全覆蓋。日本于1959年頒布的《國民年金法》，探索了養老問題的法治化解決途徑，之后分別于1963年和1983年通過了《老人福利法》《老人保健法》，基本確立了居家養老的老年福利方向。

（二）從被動監管向主動監管轉變

發達國家一方面大力支持養老金融的發展，另一方面也在通過加強監管來規范養老金融市場，以保障老年人的資金安全。美國由社會保障局、勞工部、稅務局、財政部、證券交易委員會和社會保障信托基金董事會等幾部門組成聯合監管主體，對養老金運營不同階段，有針對性地采取監管。前段為養老金給付階段，其監管主要由勞工部和社會保障部負責，后段為養老金投資運營階段，其監管職責主要由金融監管部門負責，以確保養老金投資目標的完成。英國政府于1995年頒布了《養老金法案》，并據此成立了職業養老金監管局（OPRA），形成了被動反應式監管模式。但該模式具有目標不明確、收集信息不充分等弊端，2005年又頒布了《2004年養老金法案》，依據該法案成立了養老金監管局（TPR），由被動反應式監管向主動監督轉變，并基于風險導向實現監管前移，采取培訓指導、收集信息、主動監視等監管措施。

（三）養老金融產品與服務呈現廣覆蓋、多樣化的特點

為滿足老齡群體差異化的金融需求，美國、日本等發達國家從產品導向轉向需求導向，在養老金融產品和服務方面不斷創新，有針對性地開發了豐富多樣的養老金融產品與服務，以幫助老年人實現“老有所養”的目標。一方面，開展養老金融產品服務創新。以日本為例，商業銀行針對主要依靠年金收入的老年群體，在提供年金方案設計、管理和咨詢等服務的同時，還創新開發遺囑信托等新型養老金融產品。另一方面，提高養老金融產品的專業化運作水平。以美國為例，商業銀行通過為老年群體提供財富管理服務，逐漸建立包括規劃退休方案、管理個人賬戶、投資者教育和支付待遇等全鏈條產品管理體系，由于投資標的主要是股票、債券等金融產品，既能實現養老資產保值增值的目標，又可支持實體經濟發展。

（四）養老金融投融資渠道相對豐富、靈活

發達國家通過鼓勵和支持社會資本、多元化投資主體進入養老產業，建立了較為完善的養老產業體系，同時積極暢通養老金融市場化的投融資渠道，實現養老金的保值增值。比如，美國養老金投資方式非常靈活，主要投資于國債、股票、債券和房地產等領域；融資方式通常以直接融資為主，養老機構和養老社區主要通過REITs（房地產投資信托基金）和私募基金獲取資金。又如，德國養老金投資方式相對謹慎，通常會選擇將25%的資金用于基礎設施、房地產等領域，將21%至75%的資金用于股票、基金投資。再如，日本養老金投融資渠道較為豐富，超過33%的上市企業進入養老產業，社會化投資初具規模。

五、對策建議

（一）健全養老金融發展機制，提供強大的制度支持

一是加強養老金融的頂層設計。發展養老金融離不開完善的制度環境，建議對金融支持養老服務進行專門立法，從法律層面保護老年人的合法權益，同時明確規定各類主體的權利義務，嚴格規范從事養老金融服務的金融機構。二是建立健全規章制度和配套政策。明確政策支持方向，制定涉及財政補貼、稅收優惠、用地規劃、市場準入等具體細則，進一步提升政策支持效果。三是推進貨幣、財稅等配套支持政策落地見效。享受財稅政策支持是發展個人養老金的主要標志，也是推動養老金融快速發展的核心動力，建議進一步完善稅收延遞、專項補助等優惠政策，提升機構及個人進入行業的積極性。

（二）強化養老金融監管，營造良好發展環境

一是構建透明高效的監管機制。不斷完善金融監管政策，細化養老金融的監管標準措施，強化對金融機構開展養老服務領域金融產品、服務方式創新的監管。同時，充分運用大數據、互聯網等技術手段，探索“互聯網+監管”模式，推動養老金融監管更加規范化、精準化和智能化。二是增強政府部門上下聯動和橫向協同能力。進一步明確人民銀行、民政部、銀保監會等部門的責任，探索建立金融支持養老服務業協調機制，推動形成支持養老服務業發展的金融政策合力。在此基礎上，加強部門間的信息共享力度，優化養老金融消費者維權渠道，變被動監管為主動監管。三是強化監管追責問責。明確各監管部門在日常督察、事中監管、事后懲處等環節的責任，并將防范類似風險納入績效考核，保障老年群體的合法權益。

（三）推動金融機構優化養老產品和服務，打造多元化養老方案

深化國內養老金融供給側改革，形成多樣化、個性化和智能化的養老金融產品和服務。一是金融機構要全面掌握不同群體的養老金融需求。提供的產品只有契合養老需求，才有存在的基礎與生命力。建議在現有產品基礎上，研發適用于不同風險偏好和不同生命周期的養老金融產品，特別是不斷創新適合養老需要的長期金融產品，突出產品的養老屬性，如養老風險保障的保險類產品、養老財富增值的資管類產品和滿足老年階段特征的消費金融產品等。二是豐富線上養老金融服務平臺。注重金融與科技結合，鼓勵金融機構發展線上金融服務，貫通線上線下渠道。同時，加大智能投顧在養老服務金融的應用，為不同地區、不同狀況的老年人提供更加便捷的金融服務。四是探索“以房（地）養老”模式。在房地產市場穩定的前提下，推廣“倒按揭”金融服務產品，提高養老服務社會資源利用率。

（四）加強養老金融教育，提升居民金融素養

養老金融是面向全社會的金融，提高全民參與養老金融的積極性，是促進養老金融發展的重要保障。養老不能僅僅依靠基本養老保障，還應從提升全民金融素養做起，加強全民養老金融教育，讓全民意識到只有提早規劃，在年輕時就樹立為自己養老負責的理念，主動開展養老理財規劃，才能更好地利用貨幣時間價值來減輕養老金積累壓力。特別是要教育和引導人們參與中長期養老投資，通過提升自身養老能力來實現多樣化的養老需求。同時，要加大金融詐騙打擊力度，營造良好的養老金融發展環境。