地方政府債務(wù)管理及控制芻議

欒 君

青島市市北區(qū)財(cái)政局 山東·青島

在一段時(shí)間內(nèi)，地方政府債務(wù)規(guī)模保持較高增速，整體債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，造成風(fēng)險(xiǎn)不斷匯集。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最終控制成效與財(cái)政穩(wěn)定性目標(biāo)達(dá)成密切相關(guān)，為實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)管理目標(biāo)，需要充分分析債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的核心因素，明晰其存在的不足，有針對(duì)性地采取有效措施，保證債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)種類

首先，規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)。此種風(fēng)險(xiǎn)核心影響因素為規(guī)模，在債務(wù)實(shí)際規(guī)模較大狀況下，增加了債務(wù)到期難以償還的風(fēng)險(xiǎn)。

其次，結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。此種風(fēng)險(xiǎn)以結(jié)構(gòu)作為核心干擾因素，主要是因?yàn)閭鶆?wù)種類及比例不合理造成的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

再次，效率風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)資源利用及管理過(guò)程中存在一些問(wèn)題，造成債務(wù)資金利用率低下的風(fēng)險(xiǎn)。

最后，外部風(fēng)險(xiǎn)。地方政府到期無(wú)法償還債務(wù)，由此引發(fā)多種其他相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)?shù)卣疅o(wú)力償還到期債務(wù)時(shí)，可能選取多元化舉措償還債務(wù)，有可能擾亂正常的財(cái)政秩序，造成財(cái)政支出缺口，導(dǎo)致債務(wù)管理和財(cái)政收支管理陷入惡性循環(huán)，干擾地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性，促使其他相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

基于以上風(fēng)險(xiǎn)種類劃分，可以對(duì)地方政府債務(wù)管理及控制中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，以便理清其中存在的問(wèn)題，并提出建設(shè)性意見。

二、地方政府債務(wù)管理及控制存在的問(wèn)題

1.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控體系不合理

在地方政府實(shí)際債務(wù)管理過(guò)程中，需要以內(nèi)控體系為核心支撐，保證債務(wù)規(guī)模能控制在合理范圍內(nèi)，既不會(huì)影響當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)民生發(fā)展，又不會(huì)造成系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府應(yīng)為國(guó)家機(jī)關(guān)，具有特殊性，內(nèi)控體系及內(nèi)控目標(biāo)制定有著特殊要求，在內(nèi)控體系模式選擇方面，不論方式還是角度，與企業(yè)相比都存在著很大區(qū)別。在實(shí)際管理的過(guò)程中，受限于地方政府運(yùn)行體系，會(huì)受到很多外在因素影響。這就讓地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控制度和實(shí)際執(zhí)行之間存在一定出入，尤其在債務(wù)管理過(guò)程中，不論是準(zhǔn)確性還是管理效果都和設(shè)計(jì)目標(biāo)存在著較大差異。

一些地方政府在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控體系建設(shè)之初，就沒有充分認(rèn)意識(shí)到內(nèi)控體系對(duì)地方財(cái)政管理的重大意義和保護(hù)性作用，沒有從多層次、多視角去中和考量?jī)?nèi)控體系，甚至有的地方政府直接套用預(yù)算體系，這就使得很多內(nèi)控舉措受到多方面因素的干擾，內(nèi)控制度在設(shè)計(jì)之初就缺乏合理性，評(píng)估流程不完善、評(píng)估效率相對(duì)低下，使得地方政府債務(wù)診斷缺少精準(zhǔn)性和高效性。

2.預(yù)警機(jī)制不完善

債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理預(yù)警機(jī)制作為地方政府債務(wù)管理的重要舉措之一，必須要引起高度重視。目前，很多地方政府依照上級(jí)指示，按照相關(guān)的文件和法規(guī)設(shè)立了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，但在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)的設(shè)計(jì)和觸發(fā)節(jié)點(diǎn)等相關(guān)指標(biāo)設(shè)置上，還存在很多問(wèn)題。

有的地方政府在設(shè)置預(yù)警指標(biāo)和觸發(fā)節(jié)點(diǎn)時(shí)考慮不夠全面，對(duì)當(dāng)?shù)氐呢?cái)政情況和經(jīng)濟(jì)因素的綜合考量有所欠缺，債務(wù)逾期率、債務(wù)利息、使用成本等債務(wù)因素關(guān)鍵性指標(biāo)也沒有納入考量范疇。有的地方政府在制定預(yù)警機(jī)制時(shí)，在對(duì)負(fù)債率、債務(wù)率的具體計(jì)算過(guò)程中，僅考慮負(fù)有償還責(zé)任相關(guān)債務(wù)，而忽視了當(dāng)下大規(guī)模或有債務(wù)，選取的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)片面，沒有結(jié)合實(shí)際情況明確相應(yīng)指標(biāo)的實(shí)際權(quán)重，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警觸發(fā)節(jié)點(diǎn)形同虛設(shè)。還有的地方政府在設(shè)計(jì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理預(yù)警機(jī)制時(shí)，仍然選取單一指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，缺少相應(yīng)的完整性及全面性。

3.政府債務(wù)管理缺少全過(guò)程監(jiān)管機(jī)制

要做好政府債務(wù)管理工作，高水平的內(nèi)部審計(jì)和完整的過(guò)程監(jiān)督必不可少，需要采取有效手段強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理能力。當(dāng)前，地方政府在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中，主要采用人工核算或計(jì)算機(jī)平臺(tái)核算的方式，并未采用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)債券實(shí)際波動(dòng)狀況進(jìn)行全生命周期監(jiān)管，使得政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的完整性和準(zhǔn)確性大打折扣，而龐大的工作量又讓管控人員焦頭爛額，效率也大大降低，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)債務(wù)問(wèn)題。

政府債務(wù)監(jiān)管主體不明確，如在債務(wù)管控過(guò)程中，因政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)及外部中介機(jī)構(gòu)等監(jiān)督力量較為薄弱，導(dǎo)致一些地方政府舉債進(jìn)行融資，這種行為既不符合標(biāo)準(zhǔn)化要求，也不規(guī)范，進(jìn)一步擴(kuò)大了地方政府債務(wù)規(guī)模，加大了財(cái)政壓力。

4.忽視對(duì)債務(wù)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量把控

部分地方政府在進(jìn)行債務(wù)管理時(shí)，忽視對(duì)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的把控，引發(fā)隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。精準(zhǔn)性和完整性作為地方政府管理負(fù)債、控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的核心要求，管理者必須加以重視。

我國(guó)政府會(huì)計(jì)以收付實(shí)現(xiàn)制為核心，從而對(duì)大部分經(jīng)濟(jì)交易活動(dòng)進(jìn)行確認(rèn)，以現(xiàn)金流動(dòng)為基礎(chǔ)參考依據(jù)。地方政府要想在賬目層面，減少當(dāng)期實(shí)際支出和負(fù)債，往往將現(xiàn)金收付時(shí)間延后，使當(dāng)期實(shí)際支出和負(fù)債向后推移，造成相關(guān)會(huì)計(jì)信息難以真實(shí)反映政府債務(wù)實(shí)際狀況，難以保證地方政府精準(zhǔn)地對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效控制。

5.債務(wù)清償機(jī)制存在漏洞

地方政府會(huì)根據(jù)地方發(fā)展需要和項(xiàng)目開展需求，以政府信譽(yù)為擔(dān)保進(jìn)行舉債，這種舉債往往有著渠道多、數(shù)額大等特點(diǎn)，并與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和政府管理者的工作成績(jī)直接掛鉤。部分地方政府并沒有建立債務(wù)清償制度，或者債務(wù)清償制度存在漏洞，沒有明確債務(wù)責(zé)任和清償路徑。隨著時(shí)間推移，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人調(diào)動(dòng)或管理者升遷后，債權(quán)人會(huì)有要債難的問(wèn)題。部分債權(quán)人找不到相應(yīng)責(zé)任人。

另外在以前一段時(shí)間內(nèi)，部分地方管理人員不用為債務(wù)問(wèn)題負(fù)責(zé)，從而大肆舉債，在未考慮可行性和回報(bào)率的情況下開展眾多項(xiàng)目，致使地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)極不合理。久而久之，政府的公信力會(huì)受到損害，地方金融環(huán)境也會(huì)受到負(fù)面影響；政府得不到充裕的資金發(fā)展經(jīng)濟(jì)民生，使得當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)受挫，進(jìn)一步造成稅收收入減少，如此惡性循環(huán)，必定影響當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生。

三、地方政府債務(wù)管理的優(yōu)化措施

1.健全內(nèi)控體系建設(shè)

健康高效的地方政府債務(wù)內(nèi)控體系，是地方財(cái)政管理工作貫徹落實(shí)的基本保證，更是促進(jìn)地方可持續(xù)發(fā)展的核心路徑。正如前文所述，地方政府在進(jìn)行債務(wù)管理及控制時(shí)，內(nèi)控體系建設(shè)存在部分問(wèn)題，需要采取強(qiáng)有力措施，保證內(nèi)控體系的完善性。健全內(nèi)控體系需要從以下幾方面入手，才能建設(shè)科學(xué)的、適應(yīng)地方政府實(shí)際情況的內(nèi)控體系。

一是建立完善的信息披露制度，積極發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。圍繞地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控工作的核心節(jié)點(diǎn)，充分完善信息披露制度，通過(guò)地方政府官方網(wǎng)站、政務(wù)微博等平臺(tái)，構(gòu)建完善的政府債務(wù)信息披露系統(tǒng)，明確披露內(nèi)容，充分解釋披露細(xì)節(jié)，以此提高債務(wù)信息披露的質(zhì)量。

二是做好內(nèi)控制度建設(shè)工作，強(qiáng)化內(nèi)控執(zhí)行力度。應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況確立內(nèi)控制度，全面分析內(nèi)控制度的漏洞和執(zhí)行盲點(diǎn)，做到責(zé)任和權(quán)利明晰，制度設(shè)計(jì)的相關(guān)工作內(nèi)容能夠落實(shí)到具體部門和個(gè)人，加大制度的執(zhí)行力度，確保內(nèi)控工作的完整性、高效性和前瞻性，盡力把地方政府的舉債規(guī)模控制在合理范圍內(nèi)，幫助地方政府實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和高速發(fā)展。

三是構(gòu)建完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早行動(dòng)，防患于未然，從源頭控制風(fēng)險(xiǎn)，將危害降低。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的關(guān)鍵是設(shè)計(jì)明晰的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，明確債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)邊界和范圍，對(duì)超出邊界和范圍的及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警或風(fēng)險(xiǎn)提示，并依照相關(guān)監(jiān)測(cè)結(jié)果劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，制訂相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范和化解方案，采取有效的防范措施。

2.完善政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控機(jī)制

采取規(guī)模控制與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控相關(guān)措施，都是為了對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和控制。規(guī)模控制主要是對(duì)地方政府舉債上限進(jìn)行控制，而風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控是對(duì)地方政府實(shí)際債務(wù)狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，以免債務(wù)實(shí)際規(guī)模超出合理范圍。而債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，對(duì)地方政府的財(cái)政管理和社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)有著深遠(yuǎn)的意義和影響。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控工作開展需要抱著謹(jǐn)慎、積極的態(tài)度，充分發(fā)揮這項(xiàng)工作的前瞻性，規(guī)范好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控工作的每一個(gè)節(jié)點(diǎn)，做好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控制度建設(shè)，適應(yīng)地方政府的財(cái)政和人力資源發(fā)展水平，抓牢關(guān)鍵點(diǎn)，深化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究和預(yù)警工作，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控工作的執(zhí)行者做好地方債務(wù)管理工作的“看護(hù)人”。

結(jié)合當(dāng)前具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分析，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制核心節(jié)點(diǎn)在于監(jiān)測(cè)指標(biāo)設(shè)置，可圍繞影響地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的三方面內(nèi)容進(jìn)行設(shè)計(jì)，即債務(wù)因素、財(cái)政因素及經(jīng)濟(jì)因素。逐層進(jìn)行深入分析，可精準(zhǔn)地反映政府債務(wù)實(shí)際狀況，考量實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)水平，及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中存在的不足。債務(wù)因素中可選取債務(wù)依存度、債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)增長(zhǎng)率等相關(guān)指標(biāo)，進(jìn)行預(yù)警評(píng)估；財(cái)政因素中建議選取財(cái)政收支變動(dòng)率、財(cái)政集中率等作為采集要素。不同指標(biāo)反映相關(guān)內(nèi)容存在較大差異性，需要充分明晰各項(xiàng)指標(biāo)的實(shí)際內(nèi)涵及特征，綜合判定和確定預(yù)警指標(biāo)，以此對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)預(yù)警，及時(shí)遏制各類風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

3.強(qiáng)化全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督

當(dāng)前科技發(fā)展日新月異，各種信息化技術(shù)工具不斷涌現(xiàn)，地方政府需要與時(shí)俱進(jìn)，選用多種信息化技術(shù)工具，發(fā)揮各類技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建完善的信息監(jiān)管平臺(tái)，對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，及時(shí)消滅風(fēng)險(xiǎn)苗頭。充分借助信息化技術(shù)手段，完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督制度建設(shè)，項(xiàng)目到單位，責(zé)任到個(gè)人，充分細(xì)化每一個(gè)環(huán)節(jié)，務(wù)必做到每一筆款項(xiàng)的來(lái)龍去脈都清清楚楚。同時(shí)，結(jié)合外部社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，做好趨勢(shì)分析，充分預(yù)測(cè)項(xiàng)目變化和資金使用情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和排除各種風(fēng)險(xiǎn)因素。

一方面，地方政府需充分依托信息化技術(shù)，最大限度地進(jìn)行資源整合，實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)統(tǒng)一管理。例如，可將大數(shù)據(jù)平臺(tái)與企業(yè)、政府及金融機(jī)構(gòu)融通，積極進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，各方互通信息，以此對(duì)債務(wù)狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。另一方面，需要進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督，特別需要重視事前、事中的監(jiān)督工作，將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在合理范圍內(nèi)，以此提升債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控成效，保證各項(xiàng)工作全面貫徹落實(shí)。

4.推進(jìn)債務(wù)信息公開

債務(wù)信息公開作為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的核心內(nèi)容，各級(jí)管理人員需要引起重視。不僅需要逐步實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)信息公開，也要對(duì)審計(jì)部門核查披露信息進(jìn)行公開，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用。地方政府可以合理借鑒國(guó)內(nèi)外的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)和成功案例，建立完善的信息公開披露制度，充分研究需要披露的負(fù)債信息內(nèi)容、細(xì)節(jié)和披露程度，確立披露的周期時(shí)間和披露節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)債務(wù)信息披露工作常態(tài)化，主動(dòng)實(shí)現(xiàn)債務(wù)信息透明化、公開化。地方政府需要充分借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，構(gòu)建完善的信息共享平臺(tái)，讓公眾可以詳細(xì)了解政府在做什么，為經(jīng)濟(jì)民生發(fā)展做出了什么努力，付出了什么代價(jià)，等等。這樣一來(lái)，既做好了地方債務(wù)管理工作，又加強(qiáng)了公眾和政府之間的交流溝通，增強(qiáng)了公眾對(duì)政府工作的理解和信任。

信息披露的內(nèi)容主要包含預(yù)算制訂、執(zhí)行等內(nèi)容信息，并制定相應(yīng)的債務(wù)報(bào)告制度，及時(shí)反映地方政府實(shí)際債務(wù)狀況，以此全面掌握債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理信息。披露信息應(yīng)該包含上述相關(guān)信息，并且對(duì)外公開公示，所有借貸項(xiàng)目都要在系統(tǒng)中進(jìn)行完整登記。地方政府作為債務(wù)管理的主體責(zé)任者，需要充分確保信息披露的完整性及可靠性，提高信息透明度。

5.建立健全債務(wù)清償機(jī)制

地方政府債務(wù)的清償工作是地方財(cái)政管理工作的重要一環(huán)，關(guān)系到政府公信力和政府形象，必須加以重視。對(duì)此，地方政府應(yīng)該建立明確的債務(wù)公示制度和債務(wù)責(zé)任機(jī)制，明確債務(wù)情況、資金流向和債務(wù)管理流程；將債務(wù)的償還責(zé)任人和償還路徑等關(guān)鍵信息，準(zhǔn)確、透明、公開地告知債權(quán)人，讓債權(quán)人辦理債務(wù)清償時(shí)有據(jù)可依，杜絕“好借難還”的現(xiàn)象發(fā)生。

同時(shí)，應(yīng)該把相關(guān)的債務(wù)清償工作和管理人員的調(diào)動(dòng)升遷結(jié)合起來(lái)，建立債務(wù)責(zé)任人制度，做到“誰(shuí)主持舉債、誰(shuí)主持清償”，切實(shí)做好舉債的合理性審查和項(xiàng)目申報(bào)的可行性審查。如此，不僅強(qiáng)化了債務(wù)資金的使用規(guī)范性，還確保了對(duì)應(yīng)債務(wù)清償工作的有序推進(jìn)，有利于增強(qiáng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)活力，提升政府公信力。

四、結(jié)語(yǔ)

地方政府債務(wù)評(píng)價(jià)控制作為一項(xiàng)綜合性、復(fù)雜性工作，涉及范圍較廣，數(shù)據(jù)收集匯總難度較大，對(duì)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)民生發(fā)展的影響較大，需要高度重視這項(xiàng)工作。當(dāng)前，在地方債務(wù)管理過(guò)程中，由于相關(guān)制度和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制缺失，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控成效不佳。地方政府風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題日益突出，需要積極結(jié)合實(shí)際狀況，采取有力措施，實(shí)現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)范化，以此促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。