芻議城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)及規(guī)避

何曉靜

中衛(wèi)市社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心 寧夏·中衛(wèi)

我國(guó)現(xiàn)有的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金制度在養(yǎng)老金的投資管理方面雖取得了一定成效，但還存在一定的風(fēng)險(xiǎn)問題，如人口老齡化加劇、統(tǒng)籌層次偏低、投資效率低下、基金投資管理不善引起的風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)會(huì)在不同程度上阻礙我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金事業(yè)的發(fā)展，對(duì)這些問題要認(rèn)真梳理，并采取有效措施加以解決。

一、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金概述

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是依據(jù)國(guó)家現(xiàn)有政策制度，由國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人共同承擔(dān)的，為指定就業(yè)范圍內(nèi)的退休人員的基本生活提供保障的一種制度。其時(shí)間跨度大、基金總額也十分龐大，是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金體系的重要組成部分，具有強(qiáng)制性、基本保障性、特定對(duì)象性、統(tǒng)籌互濟(jì)性、儲(chǔ)存性與增值性。其本質(zhì)為國(guó)民收入的首次分配與再分配，表現(xiàn)形式為社會(huì)成員的互助共濟(jì)，具體的資金來(lái)源方式為勞動(dòng)者收入、企業(yè)繳費(fèi)，以及國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼。

二、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存在的風(fēng)險(xiǎn)

1.人口老齡化加劇帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)

按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，如果一個(gè)國(guó)家60 歲和65 歲以上人口與總?cè)丝谙啾缺壤笥?0%和7%，就可以說(shuō)這是一個(gè)人口老齡化國(guó)家。2003年我國(guó)60 歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋壤鸵呀?jīng)達(dá)到了11%，2020年這一比重直接上升到了16.61%。我國(guó)的人口老齡化趨勢(shì)明顯,作為發(fā)展中國(guó)家,我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,與已達(dá)到較高老齡化程度的發(fā)達(dá)國(guó)家仍有差距,存在明顯的未富先老現(xiàn)象。隨著人口出生率的下降，我國(guó)勞動(dòng)人口占總?cè)丝诘谋壤粩嘟档停S著生活條件的提高和醫(yī)療技術(shù)的進(jìn)步，我國(guó)平均預(yù)期壽命不斷提高，退休人員與勞動(dòng)者相比得出的贍養(yǎng)率不斷增加，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，表現(xiàn)為養(yǎng)老金增長(zhǎng)的速度超過經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金面臨嚴(yán)重的缺口風(fēng)險(xiǎn)，基金支付壓力增大，并且隨著我國(guó)平均預(yù)期壽命的不斷提高，基金缺口將會(huì)越來(lái)越大，相應(yīng)的基金支付壓力也會(huì)越來(lái)越大。

2.統(tǒng)籌層次偏低帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)

統(tǒng)籌層次是養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)化的一個(gè)重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。一般來(lái)說(shuō)，養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次偏低，養(yǎng)老保險(xiǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)的發(fā)展水平就會(huì)不平衡。“只有參保人員的數(shù)量實(shí)現(xiàn)極大化，養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支才有可能達(dá)到平衡的大數(shù)法則”也表明，較低的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的參保人員數(shù)量較少，會(huì)削弱養(yǎng)老金風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的作用。目前，我國(guó)大部分地區(qū)都實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級(jí)統(tǒng)籌，但還有一小部分地區(qū)仍然是市縣級(jí)統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次偏低，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，基金保值增值能力較差。另外，由于我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，工資水平也存在很大差異，各地養(yǎng)老金提取的比例、提取基數(shù)也會(huì)有所不同，在發(fā)放時(shí)依據(jù)多籌多得原則就會(huì)造成這樣一種現(xiàn)象，存在基金缺口的地區(qū)所得到的調(diào)劑金比原本有結(jié)余的地區(qū)所得到的要少很多，長(zhǎng)期下來(lái)，這就會(huì)形成一種惡性循環(huán)，使得養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重的地方基金支付能力越來(lái)越弱，而負(fù)擔(dān)較輕的地方基金支付能力越來(lái)越強(qiáng)。

3.投資效率低下帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金規(guī)模逐漸擴(kuò)大，但基金的投資渠道過于單一，投資范圍也相對(duì)比較狹窄，主要以國(guó)債與銀行存款為主，股票投資占比較低，銀行存款利率低下，國(guó)債利率雖說(shuō)會(huì)高于同期銀行利率，但其資金調(diào)節(jié)機(jī)制仍缺乏靈活性與流動(dòng)性，且這兩種投資方式的收益均比較低，不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值。我國(guó)各地社會(huì)保險(xiǎn)局每年收繳的養(yǎng)老基金管理費(fèi)約為4%，盈利額較低，鑒于此，個(gè)人賬戶基金投資勢(shì)在必行。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金股票投資比例逐年增加，基金收益也逐漸增長(zhǎng)，但股票市場(chǎng)投資風(fēng)險(xiǎn)大，如果不能理性投資，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金也會(huì)遭受損失。2006—2008年，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金股票投資的比例從27%上升到30.25%，養(yǎng)老基金的收益更是從4.16%飆升至43.19%，但這種上升是暫時(shí)的，2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)，養(yǎng)老基金收益率直接從2007年的37.69%暴跌至 6.47%。

4.基金投資管理不善帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)管理部門是專門負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)日常管理與監(jiān)督的部門，并且我國(guó)也制定了相對(duì)完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管制度，其在養(yǎng)老基金投資管理與增值保值方面起到了一定作用，但任何投資運(yùn)營(yíng)都會(huì)遇到不確定性因素，這些因素造成的不良影響通常具有潛伏期，不易覺察，但危機(jī)一旦爆發(fā)，就會(huì)造成難以估量的損失。2008年8月全國(guó)社會(huì)保障基金會(huì)成立，負(fù)責(zé)監(jiān)管全國(guó)社會(huì)保障基金，但由于其獨(dú)立性不強(qiáng)，不能很好地履行職能，助長(zhǎng)了各地方社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)挪用養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的作風(fēng)，導(dǎo)致養(yǎng)老基金大量流失。

從實(shí)質(zhì)上看，參保人員與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理者是一種委托與代理的關(guān)系，也可以直接理解為雇傭關(guān)系。這種關(guān)系導(dǎo)致了參保人與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理者的信息不對(duì)稱，參保人員既沒有基金投資的選擇權(quán)也沒有基金投資的知情權(quán)，他們就很難判斷出各基金管理人的投資管理水平，導(dǎo)致剩余索取權(quán)與剩余控制權(quán)上的分配問題。因此社會(huì)保障部門應(yīng)建立一套操作性強(qiáng)、適用性強(qiáng)的信息化服務(wù)系統(tǒng)。

三、規(guī)避城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

1.延遲退休年齡

針對(duì)我國(guó)人口老齡化加劇、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重的現(xiàn)狀，實(shí)施延遲退休政策勢(shì)在必行。延長(zhǎng)退休是應(yīng)對(duì)我國(guó)人均預(yù)期壽命延長(zhǎng)的必然選擇，是減輕我國(guó)養(yǎng)老金支付壓力的有力措施，也是優(yōu)化我國(guó)人力資本配置的關(guān)鍵舉措。但延遲退休是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)問題，涉及生育、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障等多個(gè)方面。因此在制定延遲退休政策時(shí)，必須廣泛征求社會(huì)各界的意見，科學(xué)、合理地制定相關(guān)措施，做好宣傳工作，并配合立法保障政策順利實(shí)施。

首先，應(yīng)細(xì)化延遲退休政策，根據(jù)不同地區(qū)、不同群體、不同行業(yè)的老齡化程度，來(lái)制定標(biāo)準(zhǔn)不同的延遲退休政策。其次應(yīng)科學(xué)有序地推進(jìn)政策實(shí)施，國(guó)家可以在保證現(xiàn)有退休政策有效實(shí)施的基礎(chǔ)上，在人口老齡化程度比較嚴(yán)重的地區(qū)先行延遲退休制度的試點(diǎn)工作，有了成功的經(jīng)驗(yàn)之后，才能確保制度可以在全國(guó)范圍內(nèi)科學(xué)有序地推進(jìn)下去。然后，實(shí)行靈活具有彈性的退休制度與補(bǔ)償機(jī)制。面對(duì)我國(guó)社會(huì)人口與經(jīng)濟(jì)地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，實(shí)施延遲退休制度時(shí)必須在退休年齡、退休方式、退休補(bǔ)償?shù)确矫媪糇憧烧{(diào)整的空間，從而滿足各方的利益訴求。

2.提高統(tǒng)籌層次

實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的全國(guó)統(tǒng)籌，是防范與化解職工養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的必要舉措，其核心是在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金制度，以及實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌使用與管理，從而改善地區(qū)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)差異較大與基金投資效率低下的現(xiàn)狀。提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次，首先，要加大養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的投入，提升養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移支付力度，在財(cái)政兜底方面明確劃分中央政府與地方政府的職責(zé)與權(quán)利，以財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一為原則。其次，實(shí)行參加養(yǎng)老保險(xiǎn)者權(quán)益記賬制度，參保者在跨省或跨地區(qū)流動(dòng)時(shí)，應(yīng)保持參保者賬戶轉(zhuǎn)移辦法不變，而基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金部分則實(shí)行權(quán)益記賬制度，即通過對(duì)參保者繳費(fèi)年限、繳費(fèi)記錄的記賬作為支付其養(yǎng)老保險(xiǎn)金的依據(jù)，社會(huì)統(tǒng)籌部分養(yǎng)老金并不隨著參保者的流動(dòng)而轉(zhuǎn)移，需要轉(zhuǎn)移的只是權(quán)益記賬記錄，參保者最終可在退休地直接領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。最后，建立全國(guó)性的社會(huì)保障結(jié)算中心，將流動(dòng)的參保人員在不同地區(qū)繳納的養(yǎng)老金集聚合，將其轉(zhuǎn)移到參保者退休所在地的社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，為了保障這一過程信息的公開透明，還需建立全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息管理系統(tǒng)，這樣一來(lái)，參保者只需攜帶個(gè)人身份證就可以隨時(shí)隨地查取自己賬戶的動(dòng)態(tài)信息了。

3.提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資收益水平

要想提升我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資收益水平，可采取如下措施。首先，養(yǎng)老保險(xiǎn)金參與保障房建設(shè)，房地產(chǎn)類投資是養(yǎng)老金除股票、債券外的又一重要投資途徑，其投資收入主要分為兩種，租金收入與房地產(chǎn)升值收益，其收入水平與投資的穩(wěn)定性符合了養(yǎng)老金投資的各種要求。其次，通過境外養(yǎng)老金的入市提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資收益水平，境外養(yǎng)老金的注入是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金與資本市場(chǎng)良性互動(dòng)的結(jié)果，可以給國(guó)內(nèi)養(yǎng)老金市場(chǎng)注入充足的運(yùn)轉(zhuǎn)資金，也可以推動(dòng)市場(chǎng)的公開化與透明化。再次，建立社會(huì)保險(xiǎn)專業(yè)性銀行，社會(huì)保險(xiǎn)銀行是執(zhí)行社會(huì)保險(xiǎn)法律法規(guī)的非營(yíng)利性繼金融機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)的籌集、給付和投資使用，承擔(dān)著部分社會(huì)保障職能。它的資金來(lái)源主要由國(guó)家財(cái)政撥款、社會(huì)保險(xiǎn)稅、單位補(bǔ)充保險(xiǎn)費(fèi)、個(gè)人儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)費(fèi)、銀行利潤(rùn)構(gòu)成，可將這些資金存入商業(yè)銀行獲取利息，也可拿去進(jìn)行證券投資或?qū)嶓w投資，從而獲取較高的投資效益，保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值。

4.完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理制度

完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理制度，可以成立個(gè)人賬戶委員會(huì)，積極投資管理個(gè)人賬戶，委員會(huì)的成員可以從政府管理部門、各單位工會(huì)和養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)人員中抽調(diào)，只對(duì)個(gè)人賬戶負(fù)責(zé)。完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)行4E管理模式，即經(jīng)濟(jì)（Economic）、公平（Equity）、效率（Efficiency）、效果（Effective）。評(píng)價(jià)主體也應(yīng)多元化，具體可以包括社會(huì)保險(xiǎn)基金管理部門、獨(dú)立的專業(yè)績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)和社會(huì)參保人員，以此更好地履行養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的反應(yīng)、監(jiān)控、評(píng)價(jià)、調(diào)整等功能。另外，還要建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的信息披露制度，受委托的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)公司與政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息不對(duì)等是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的重要因素，應(yīng)建立一套公開透明的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的信息披露制度，從而提升政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管效率，避免基金被挪用、私吞等問題的出現(xiàn)。

要想規(guī)避城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的風(fēng)險(xiǎn)，就必須深刻認(rèn)識(shí)到我國(guó)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)、人口發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，從實(shí)際出發(fā)從具體問題著手，延遲退休年齡，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資收益水平，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資管理制度，從而真正提升城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理的水平，推動(dòng)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。