政府綜合財務報告編制的難點和對策

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淄博市財政綜合服務中心山東·淄博

一、政府綜合財務報告的作用

1.整合財務信息

我國已經開始實施綜合財務報告制度，將原來分散化的財務信息集中整合，拉開政府財務預算的改革帷幕。綜合財務報告不僅能夠提供更加準確全面的財務信息，而且能夠向群眾披露更多關鍵有效的財務信息，有利于建立完善的政府部門和群眾之間的溝通平臺。綜合財務報告是政府推進財務工作改革的重要方案，該方案的最終落地能夠為政府信息的有效性和透明性作出貢獻，進而更好地實現陽光政務。

2.提高服務效率

政府綜合財務報告是以政府的經濟行為作為報告主體，將以往分散在各個領域的財務報告綜合在一起，主要通過統一會計報告中的計量口徑，整合政府財務活動等方式實現。綜合財務報告能夠提供政府在改善民生、宏觀調控以及公共衛生服務等方面的經濟活動信息，保證政府財務信息的公開透明，提高政府服務人民群眾的效率和效果。社會各界人士能夠通過綜合財務報告中的公開信息監督政府工作。

3.提供基礎信息

政府綜合財務報告為政府經濟活動提供最全面、最準確的財務信息分析，能夠幫助各級政府了解政府財務變化、債務變化以及為政府項目的可行性分析提供基礎信息。政府通過開展融資活動實現經濟收益，它是開展民生經濟的根本，因此要控制好相應的金融風險。綜合財務報告能夠全面地反映融資規劃的合理性，幫助政府修正短期和長期的融資結構，同時建立合理的償債計劃，有效地防范政府內部的金融風險。

4.反映運行成本

政府綜合財務報告能夠幫助政府單位提高成本管理水平，減少政府中行政浪費現象，成為厲行節約的重要抓手。我國政府一直以來就號召實施節約政策，減少行政費用和管理性的一般支出。但是，由于政府機構龐雜，不同部門之間的財務信息交錯縱橫，很多單位不知道從何處下手。政府綜合財務報告能夠準確反映運行過程中的各項成本，厘清政府在各方面的開支數額，為減少一般性管理和行政費用提供方向，為減少浪費現象、提高政府的行政效率作出貢獻。

二、政府綜合財務報告編制中的難點

1.綜合性數據采集的難度比較大，且難以反映真實的經濟情況

政府在社會發展過程中一直承擔著資源配置的作用，長久以來政府涉及的經濟項目眾多，且項目的時間跨度、行業跨度非常之廣。想要綜合這些信息形成財務報表的難度可想而知。比如，政府在固定資產信息收集和統計過程中就存在一些難點。政府的很多公共設施建設的時間較早，甚至有的在幾十年前。當年建設項目的資料與當前的會計信息統計口徑可能存在不一致的情況（計提折舊的標準不統一），加之時間久遠，很多項目檔案信息也不完善。在這種基礎財務資料缺失，歷史成本難以核算，新舊兩套財務核算標準沖突的情況下，綜合財務報告的信息收集和處理存在很大的問題。最終，編制綜合財務報表過程中也難以避免出現數據質量失真的問題，難以反映政府真實的經濟狀況。

2.綜合財務報告中的預算報告內容體系尚不健全

開展綜合財務報告編制是一次偉大的嘗試，為提高政府經濟效率、提升社會服務水平作出重要貢獻。但是，我國地緣遼闊，從中央到地方各地區，各級政府體系龐雜，難以很快地做到全局一盤棋，如何形成統一的綜合財務報告內容標準成為又一重大難題。當前，在政府綜合財務報告體系中，已經規定包含資產負債表、利潤表等其他相關表格文件，以及必要的會計報告說明書。這些內容成為編制綜合財務報告的標準，但是預算報告體系還缺乏說明性意義的指導文件。當前，預算會計報告體系依舊很單薄，很多政府部門的預算執行報表無法對數據和資源進行完善的補充說明，甚至部分喪失財務信息的真實性，難以實現理想的預算控制職能。

3.部分項目價值難以準確計量

一是固定資產價值難以計量。為了順應經濟的高速發展，我國財務制度也歷經多次改革，導致很多財務數據難以反映資產的價值，甚至關于固定資產的管理、產權以及投資收益情況也難以反映。這也是國有資產流失的重要原因之一。

二是政府債務難以計量。存在退休公務員的退休金未進行負債處理，且相關資料缺失的現象，導致社會保障部門的債務和債務成本難以計量。

三是公共基礎設施價值難以準確計量。最新的會計制度將基礎設施作為一個獨立的科目列示，但政府投資建設的公共基礎設施（街道、橋梁、綠化項目等）都未能作為資產計入會計賬目。各級政府的歷史資料管理也不同程度地存在一些問題，難以準確計量這些公共基礎設施的真實價值。

四是公共自然資源的真實價值難以計量。目前，只能根據統計年鑒信息獲得公共自然資源的實物數量信息，關于其經濟和服務收益是否已經實現，或是否流入會計主體，均難以準確計量，導致這部分經濟收益也難以作為資產的一部分進行計量。

4.會計從業人員專業技能水平仍有待提升

綜合財務報告的編制工作需要涉及多種財務報表，需要對這些報表進行綜合分析，對財務部門的專業技能提出很高的要求。很多地方政府對于會計核算業務并不熟悉，尤其是關于如何編制綜合財務報告更加陌生。在編制綜合財務報告過程中存在很多阻礙和問題，究其原因是財務人員的數據基礎仍然很薄弱。此外，對于一些基層機構，財務人員的專業能力水平有限，勞動力市場上難以找到能夠勝任編制綜合財務報表工作的財務人才。綜合財務報告政策的實施最終還是要落實到財務人員的工作上，如果財務人員專業素質難以提升，會給后期的工作帶來一系列的問題。比如，財務數據難以反映真實情況、各類財務數據核算存在問題，據此編制出來的綜合財務報表的質量也會受影響。

5.當前財務信息管理系統的功能有限，無法滿足綜合財務報告的需求

我國多年來一直號召各級財政部門開展信息化改革，建立健全財務信息管理系統，將計算機技術應用到財務管理工作中。得益于各方的努力，政府財政管理在財務信息化建設方面取得長足的進步。從以往的手動記賬轉變成電子化記賬，并建立保存和管理財務信息的財務管理系統。信息技術的使用提高會計預算報告體系的編制效率，也增加會計信息的準確性。然而，當前的會計信息管理系統中的財務報表過于單一，且各項數據并不完整，不足以反映政府所有的財務狀況。綜合財務報告改革給財務信息系統的更新和改進提出更高的要求。綜合財務報告需要打通各部門、各領域的財務信息，將零散的財務信息統一口徑、統一存儲和對照，實現整合管理。當前，我國財務管理信息系統尚不能實現跨部門、跨行業的信息整合效果，仍然需要在財務信息系統建設方面進行必要的探索。

6.綜合財務報告編制過程中，組織管理工作繁雜，實施起來比較困難

自2020年起，我國的綜合財務報告編制已經開始延伸，橫向可以直達同級財務撥款的中央、省垂直單位、設計撥款工作的社會團體，縱向可以直達各級鄉鎮和街道。一般而言，一個中等規模的地級市下轄十多個縣市區，而涉及的本級單位數百。各地累積起來的財務報告主體能夠多達幾千家，這些單位需要按照組織流程層層上報財務數據，一旦出現遺漏，就要進行清查和補漏。綜合財務報告需要等到所有單位的財務數據上報完畢，才能開始編制。因此，這對于組織管理工作提出巨大的挑戰，需要更新組織管理結構，提高信息流動效率，為編制綜合財務報告服務。

三、政府綜合財務報告編制的對策

1.加強數據審核力度，提高數據質量

為了減小數據收集過程中的偏差，需要對數據進行多種方式的審核，包括自行審核、交叉審核和集中審核。各部門的審核小組先采用自行審核的方式，對本部門收集上來的數據進行核對和審核，在數據無誤的情況下，逐級上報財政部門。尤其要對數據久遠、檔案缺失、前后矛盾的數據進行審核。財務部門在收到數據之后開展交叉審核，將數據隨機分發到不同的部門，使數據在不同部門和不同行業中進行交叉審核。通過交叉審核的數據，由專門的業務骨干進行最后的集中審核。在三次審核數據均無誤的情況下，將數據進行上報。通過多重審核的方式，能夠降低數據出錯的可能性，對于那些存疑的數據最大可能地進行校正，保證財務數據能夠反映準確的財務狀況。

2.積極推進綜合財務報告試編制工作，以確定預算報表的內容

通過試編的方式對綜合財務報告中的預算報告進行評估和預測，確定預算報告的內容。全國各級政府已經對綜合財務報告進行很長時間的積極探索，某些地區已經首先摸索出有效的方法。需要及時總結這些試編帶來的經驗，并提交到上級部門和專家進行審核，將優秀的試編經驗推廣。此外，需要建立全面的審計制度，對各級政府機關的綜合財務報告編制情況進行審計，對先前存在的一些問題進行糾正，總結經驗教訓，提高預算報告的編制水平。同時，應該加強政府人員的監督力度，需要定期組織交流和指導活動，為試編工作提供豐富的理論知識。

3.明確價值計量標準，對歷史遺留的固定資產計量問題進行統一管理

比如，一直處于在建工程狀態的廢棄固定資產管理問題，需要出臺具體的管理辦法對報廢的固定資產進行記賬，解決賬實不符的問題。需要統一按照新政府會計制度來確認和計量固定資產的價值，將固定資產的信息與財務管理信息連接起來，保證固定資產信息能夠動態傳輸到財務管理系統。對未進行核算的退休公務員退休金進行會計核算，將信息并入財務信息系統。明確公共基礎設施價值計量的統一方法和管理部門。政府先前建設的公共設施或有折舊、或被破壞，先前的完整資料也大都不齊全。需要在線性價格的基礎上，形成一個評價指標，來評估歷史公共設施的價值。同時，先前公共設施不屬于任何部門管理，存在交叉管理的現象，需要明確公共設施的具體管理部門，負責對其開展價值計量、管理維護等工作。成立專門的專家小組處理自然資源的計量問題，對于變動比較大的自然資源，由專家小組勘探評估確定其價值。

4.強化財務工作人員的素質

第一，提高選拔標準，著力招聘同時知曉財務管理知識和政府財務業務的人才。通過招聘吸引新鮮“血液”，優化從業人員的知識結構和專業素質，提高整個工作團隊的能力。第二，從橫向和縱向兩個方面開展培訓活動。從橫向來看，針對不同的業務類型、不同領域的專業知識開展專題講座、專業技能培訓和考核活動。比如，對綜合財務報告中的填報人員、審核人員和信息分析人員展開不同內容的技能培訓。從縱向來看，形成從入職到晉升縱向一體化的培訓體系，貫穿員工的整個從業周期。以招聘和培訓相結合的方式培養符合國家發展要求的、能夠完成綜合財務報表編制的專業人才隊伍。

5.探索財務報告編制中的信息技術問題，努力開發功能更全面的信息管理系統

從綜合財務報告的編制工作內容來看，它涉及很多數據的清洗、對比、合并和轉換。這些工作如果單靠人工完成，很容易產生不必要的錯誤和誤差。因此，開發信息系統的關鍵就是打通各部門和各行業的財務數據通道，保證財務信息系統能夠從數據庫中提取所需要的數據，并對數據進行有效的比對和轉換，減少不必要的失誤。比如，可以大力打通與國有企業財務數據的聯通，幫助政府更好地獲取當地國有企業的基本財務信息，能夠實現一鍵導入處理。此外，為了更好地開發綜合財務報告，需要建立一套有效的財務核算系統，該系統能夠綜合核算不同信息來源的財務數據。通過解決數據的交叉管理和信息轉化問題，建立更加有效的財務核算報告。此外，為提高報表編制效率，信息管理系統需要實現數據在總賬系統和決算系統之間的標準化處理和對接。為了保障信息數據的安全性，需要在信息系統中增加數據保障系統，為不同部門和不同人員設立權限，保證數據的準確性和私密性。為了能夠將財務數據轉化為公眾能夠看懂的數據，還需要開發相應的功能模塊，將相關數據進行合并，實現不同主題的信息集。將這些有價值的信息集與國有大型企業、與其他政府部門進行對接，實現數據的有效有序管理。

6.成立專門領導小組，利用信息化手段提高溝通效率

各級財政部門要建立專門的領導小組指導綜合財務報告編制工作。領導小組需要在財務報告編制前制訂詳細的實施計劃，明確各個步驟的時間節點，以及各個工作的具體規范和操作要點。可以采用講座、培訓等方式，傳達工作要點和規范，并聘請相關的專家進行答疑，強化財務人員對于具體業務的了解程度。此外，加強對于信息技術的使用，提高溝通效率和組織強度。比如，通過微信群、QQ群搭建溝通渠道，在群里實時布置工作，回答疑問，進行反饋。對一些常見的問題，進行總結和匯總，統一安排講座或培訓進行科普，提高信息上傳的效率。領導小組要保證編制工作按計劃進行，在統一指揮和管理下，步調一致地開展。領導小組還要加強對單位的督促和指導力度，個別單位可能會在編制報告過程中遇到特殊的困難，需要對其進行幫助。必要的時候，甚至可以選擇購買外包服務、委托事務所協助綜合財務報告的編制。

四、結語

綜合財務報表不僅能夠幫助政府知曉財務狀況，提高其財務管理水平，而且有助于政府提升社會服務水平，實現社會服務使命。但是，各級政府在編制綜合財務報告的過程中仍遇到一系列的問題，包括數據信息采集難度大、預算報表信息不完善、資產價值計量不準確、財務會計水平不能滿足需求、會計信息系統亟待更新以及組織管理工作繁雜實施困難等。為破解這六個難題，本文提出加強數據審核、推進綜合財務報告的試編工作、明確價值計量標準、加強財務人員培訓、建立健全信息管理系統以及成立專門的領導小組等對策。