農村產業融合發展用地困境與治理進路

趙然芬

（河北省社會科學院，河北 石家莊 050051）

深入推進農村產業融合發展是加快實現鄉村振興、繁榮壯大縣域富民產業的關鍵舉措和重要內容。近年來，隨著農村產業融合發展的縱深推進，土地作為核心支撐要素，因總量稀缺和不可再生等特征，日益成為制約產業融合深入快速發展的“瓶頸”因素[1]。國家發展和改革委員會相關研究數據顯示，全國大多數省市都不同程度存在著農村融合產業用地短缺問題，用地短缺已然對我國農村產業融合快速發展造成了嚴重影響。

一、農村產業融合發展面臨的主要用地困境

與產業范圍囊括一產、二產、三產三次產業相對應，農村產業融合發展用地主要包括農業用地、工業用地、商業用地、生產生活服務用地、新產業新業態用地等①，其主要存在三方面問題。

（一）新增建設用地供給不足

1.總體建設用地指標偏少。一方面，我國是人口大國，保障糧食安全至關重要，近年來，國家逐漸加大了對耕地的保護力度，堅決遏制耕地“非農化”，嚴格管控耕地“非糧化”。另一方面，城鄉居民追求美好生活和消費升級的需要天然要求增加建設用地以發展農村新產業新業態和新模式。在國家嚴格土地管理和農村產業融合快速發展的雙重擠壓下，導致支持農村產業融合發展的新增建設用地指標相對偏少。

2.涉農類新增建設用地指標常被擠占。相比商服、工業和住宅用地，農村融合產業建設用地的畝均產出及稅收相對較少，盡管相關文件規定了年度新增建設用地指標中鄉村產業用地的比例（省級5%、市縣級10%），但在以“畝產論英雄”為導向的供地實踐中，鄉村建設用地指標往往被排在土地平衡表的末尾，在優先滿足工業發展和城鎮建設等用地后，年度新增建設用地指標所剩無幾，無法滿足農村融合產業建設用地需要。

（二）部分政策內容穩定性不強

根據發展形勢調整政策內容是保障政策導向效用的必要手段，但政策內容的頻繁甚至反方向變動容易導致相關生產經營者無所適從。以農業設施用地為例，2019年之前，受制于國家控制附屬設施和配套設施用地規模需要②，規模類種養農戶，尤其是養殖類規模農戶的農業設施用地緊張問題突出存在。2019年之后，為緩解豬肉供應緊張促進生豬生產，自然資源部制定下發文件③規定“設施用地不需要審批即可以占用一般耕地運營，在不破壞耕作層的前提下可以少量占用永久基本農田”，這在很大程度上緩解了農業養殖用地④和設施農業用地⑤緊張問題。2021年11月，中央再次全面收緊設施農業用地政策，嚴禁養殖用地和破壞耕作層的種植設施使用永久基本農田，嚴格使用一般耕地、確需占用的要落實年度耕地“進出平衡”⑥。新政策的實施將再次加劇設施用地緊張問題，而且政策內容的頻繁調整還容易使得符合2019年文件規定但不符合2021年文件規定的在建產業項目等，在適應政策管理方面“無所適從”，如果處理不好，類似“大棚房”事件將再次上演，勢必再一次挫傷社會資本投資農業的積極性。

（三）農村產業融合發展粗放用地問題依然嚴重

集約節約用地已成為社會各界的共識，但農村產業融合發展粗放用地問題依然嚴重。

1.申請建設用地習慣“鋪新攤”。受傳統粗放用地思維禁錮、生產經營不便利等影響，多年來，農村產業融合發展主體在申請建設用地時習慣成塊拿地、就近用地，對開辟新的地塊進行建設“情有獨鐘”，而在如何利用既有建設用地做文章等方面則考慮較少。

2.用地方式習慣“攤大餅”。受技術、資金、習慣、意識等影響，部分農村融合產業經營主體在興建生產設施時多采用橫向利用、功能單一的單層建筑，在使用立體空間、開發多樣化功能方面還存在很大差距。粗放的用地方式不僅導致用地成本高企，而且加劇了新增建設用地緊張，也無益于農村已有建設用地空置浪費現象的改觀。

二、國內各省市破解產業用地緊張的成功經驗

建設用地短缺是工業化和城鎮化快速推進過程中的常態化現象，在全國各省市廣泛存在。為緩解城鄉、工農建設用地短缺難題，各地在供地模式、用地方式上大力創新，探索出了不少先進經驗和成功做法。

（一）創新供地方式，“點”狀供地緩解休閑農業分散用地困境

休閑農業用地具有生態用地和建設用地并存、建筑物點狀分布占地分散、總面積相對較大等特點，項目用地若單純按建設用地管理，既增加建設用地指標，又加大項目建設成本。針對這種情況，浙江率先探索出“點”狀供地模式，其做法主要是把休閑產業項目用地分成生態保留用地和永久性建設用地，需要占用永久性建設用地的園林、景觀、服務設施等，按實際占用地域和面積“點”狀供批，其余部分按生態用地管理，只征不轉、不辦理土地用途變更手續。“點”狀供地模式極大減少了建設用地指標占用，對降低項目建設成本、緩解地方建設用地指標緊張發揮了重要作用。

（二）創新用地方式，“上天入地”化解建設用地指標量少難題

向立體空間要地，是近年來農村產業融合發展中各地探索土地集約利用的一個重要方向，不僅適用于農業生產環節，在農產品加工業也取得了成功探索。如河北寧晉鼓勵企業建設多層標準化廠房和高層廠房，推動企業向天上地下空間要地[2]，取得了突出成效，其中，僅童泰嬰幼兒服飾有限公司四號車間就節省建筑面積360畝，是當前占地面積的9倍；玉峰實業集團二園區利用廢棄窯坑建成地下3層的綜合生產車間，僅占用土地30余畝。又如江蘇豐縣通過建設高標準廠房向“上天”要空間，僅經濟開發區就節約土地675畝以上。

（三）出臺專項意見，多地制度性化解農村產業融合發展用地被擠占問題

農村產業融合發展建設用地被“工、服”用地擠占現象在河北省大部分地區及全國多個省市廣泛存在。為了保障農村產業融合發展建設用地供應，多個省市出臺規定從制度方面保障農村融合產業建設用地供應。如浙江制定出臺了《關于保障農村一二三產業融合發展用地促進全省鄉村產業振興的通知》《關于促進鄉村產業振興推動農村一二三產業融合發展走在前列的意見》等，確保市縣每年有不低于5%、鄉級不少于10%的建設用地指標，支持農村一二三產融合發展。其中，武義縣制定實施了《武義縣農村產業融合發展用地創新試點的指導意見》《武義縣農村產業融合發展用地創新試點實施細則》等文件，對產業用地和設施用地實行單列指標、分類管理，極大地滿足了農村產業融合發展示范園用地需求。江西彭陽縣、四川瀘州市也分別出臺了《引進社會資本加快現代農業示范區發展獎補辦法》《關于保障瀘州市納溪區農村產業融合發展示范園發展用地的實施意見》等地方性文件，從制度層面有力保障了農村產業融合發展合理用地需求。

（四）“騰籠換鳥”，盤活閑置和低效用地緩解用地緊張

土地閑置、低效利用是當前經濟社會快速發展過程中一個突出問題，不僅在工業化和城鎮化進程中廣泛存在，在農業農村發展過程中也突出存在。國土資源部頒布實施《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》以來，各地通過政府收儲、鼓勵企業轉讓出租、加大征稅力度、倒逼企業追加投資或調減用地等舉措盤活閑置土地和低效用地取得了顯著成效[3-5]。如邯鄲冀南新區通過“騰籠換鳥”工程，僅2020年就盤活處置各類低效用地1856畝。又如江蘇昆山周莊鎮通過對農村閑置宅基地的整合再利用，在不新增建設用地的情況下，將三株浜村打造成為“江蘇省特色田園鄉村”“中國優秀國際鄉村旅游目的地”，其節地模式入選自然資源部第三批節地技術和節地模式典型案例[6]。

三、破解農村產業融合發展用地困境的幾點建議

在當前落實最嚴格耕地保護制度、嚴禁耕地非農化、防止耕地非糧化等戰略大背景下，破解農村產業融合發展用地困境，必須革舊出新，轉粗放占地為集約用地，變外延增擴為內涵挖潛，從穩慎開拓增量和高效做優存量兩方面著手[7]，化“痼疾”為動力，以強效土地支撐推動農村產業融合更好更快發展。

（一）落地落實各級土地政策，確保農村產業融合發展用地依規供給

1.完善縣級農村產業融合發展用地政策體系。縣市是農村產業融合發展用地矛盾最突出的地方，也是農村產業融合發展土地政策最為薄弱的地方。當前各省在省級層面基本都構建形成了比較完備的農村產業融合發展土地政策體系，但縣級層面在政策體系構建和政策執行方面還存在很多不足，推進中央、省級等相關土地政策落地落實，要著重在完善縣級政策體系和實施機制上下功夫。一是著力完善縣級農村產業融合發展用地政策體系。梳理中央、省、市、縣級土地、農業、環保等相關政策體系，按照上位政策優先原則疏通破除上下級之間、同級不同部門之間政策“堵塞”和“打架”現象，引導縣市落實上位政策指示補充完善縣級保障和規范農村產業融合發展用地的相關政策體系。二是強化縣級產業融合發展土地政策效應。鼓勵縣市創新完善農村產業融合發展用地政策落實機制，通過制定實施細則、把政策落實情況納入部門年度考核體系等方式，推動各級各類各部門政策落地落實落細。另外，在制定政策和設計政策實施機制時，要充分考慮農村產業融合發展過程中產業和業態的強創新性、土地功用的多用途和復雜性、政策及制度內容制定頒布的滯后性等，在最大化穩定政策預期的基礎上，探索構建完善政策內容動態調整機制和“以人為本”的施策機制，切實保障相關經營主體的合理權益，推進農村產業融合穩定可持續發展。

2.明確農村產業融合發展用地空間和范圍。2019年，自然資源部下發通知⑦要求各地立足第三次全國國土調查數據開展國土空間規劃編制工作，以明確各省及其所轄市縣農業農村發展區域和范圍。化解農村產業融合發展用地困境，宜盡快落實通知要求，加快明確省、市、縣，尤其是縣級融合產業用地范圍和空間。一是全面推進國土空間規劃編制工作。引導各省貫徹相關規劃文件⑧要求，加快推進省市縣三級國土空間規劃編制工作，落實文件相關內容要求⑨，明確省、市、縣三級農村產業融合發展用地總空間。二是編制農村產業融合發展用地專項規劃。積極推動各省市開展縣級農村產業融合發展用地專項規劃編制工作，統籌銜接城鄉、旅游、交通、水利、環境和土地等多個規劃，將具有農村產業融合發展資源優勢的區域納入縣域農村產業融合發展空間范圍，結合資源稟賦優勢，科學確定農村融合產業空間布局和功能定位。強化規劃管控引導，嚴格用途管制，確保規劃區域內建設用地專項用于農村融合產業發展。

3.積極推進農村融合產業供地方式創新。國內農村產業融合發展實踐證明，縣市是農村產業融合發展的主陣地，也是相關政策實施和創新的主體。化解農村產業融合發展用地矛盾，要充分發揮縣級政府部門的工作能動性和創新意識，允許其結合農村融合產業供地實踐中出現的新情況、新矛盾和新問題，針對制度空白點，在不違背中央、省等上位用地原則及法定權限范圍內，自行發文解決。將通過時間檢驗、效果良好的創新性制度在全國類似地區復制推廣。建立容錯糾錯機制，寬容縣市及其干部在改革創新中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，探索建立科學的糾錯補救機制，科學界定過失同違法違紀行為的區別，根據錯誤性質采取不同措施挽回損失，合理彌補守法依規生產經營者因政策變動導致的正常損失，確保相關干部和生產經營者的發展積極性不受損傷。

（二）盤活閑置低效產業用地，開拓農村產業融合發展用地空間

1.全面盤活農村閑置建設用地。一是鼓勵經營主體直接利用農村閑置建設用地發展融合產業。鼓勵主要利用農村資源、適合在農村區域開展生產經營活動的企業和單位利用農村閑置建設用地發展生產，對利用閑置建設用地發展農村融合產業項目的村集體給予一定資金獎勵、經營主體給予水電稅優惠、鄉鎮和縣市給予新增建設用地指標獎勵[8]。二是鼓勵縣市利用農村閑置建設用地指標間接發展農村融合產業。以縣為單位開展農村閑置建設用地綜合整治行動，明確農村閑置建設用地總量。將農村閑置建設用地、鄉村國土空間規劃和村莊規劃中預留的不超過5%的建設用地機動指標以及國有建設用地中的“邊角地”“夾心地”“插花地”等建設用地指標，在征得建設用地使用權人或所有權人⑩同意、同面積置換為農業生產用地或生態保留用地的前提下，在全縣范圍內統籌使用以支持農村產業融合發展。推動農村閑置建設用地指標轉出村村集體與轉入單位探索構建合理長效的利益分配機制，確保轉出村集體能夠持續分享土地增值收益[9]。

2.積極開發再利用低效產業用地。農村低效產業用地主要集中于農業產業園和城鎮。開發再利用農村低效產業用地要強化用地效益導向，針對園區產業用地和城鎮產業用地實施不同舉措，通過建立和實施正向激勵和反向倒逼機制，提高土地要素利用效率，實現產業用地的高效使用。一是積極推進農業產業園區低效產業用地開發再利用。明確園區低效產業用地標準，由縣級政府根據本地鄉村產業發展規劃、建設用地供需等情況,科學制定縣域統籌經濟效益、社會效益、生態效益的低效企業綜合評價體系。鼓勵現代農業產業園、農村產業融合發展示范園、農業科技園、農產品加工物流園等農業園區全面開展低效產業用地再開發行動，通過在用電、用氣、用水、用地、排污、信貸、財政等方面對“高效企業”“低效企業”實施差別化資源配置政策和機制，對低效企業實施不達標懲戒手段等方式，倒逼“低效”企業要么轉型升級提質增效，要么騰退建設用地退出園區發展[10]。騰退的建設用地由園區或所在縣自然資源部門集中收儲，合理補償原建設用地使用者的經濟損失。二是有序推進城鎮低效產業用地開發再利用。鼓勵鄉鎮開展低效產業用地騰退出清行動，指導各地因地制宜界定城鎮低效產業用地標準，通過依法協商收回、協議置換、費用獎懲等措施，推動城鎮低效產業建設用地騰退出清。

（三）推進土地節約集約利用，緩解農村產業融合發展用地緊張

1.開發農村融合產業用地“立體”空間。當前，國內已經形成了相對成熟的產業“立體”用地模式和經驗。開發農村融合產業用地“立體”空間，要在借鑒推廣既有模式經驗的基礎上，加大政策和模式創新力度。一方面，制定實施力度更大、靶向性更強的獎勵性政策，如對使用節地模式發展生產的經營主體優先保障用地指標、開放綠色通道審批，并給予稅收補助、信貸優惠、融資支持等系列政策扶持；對建設和使用高標準廠房的園區和經營主體，分別給予增加建設用地計劃指標和補貼廠房租賃資金等獎勵等，充分激發經營主體和園區集約節約用地的積極性和能動性。另一方面，引導相關主體開發多種立體用地模式，如引導農產品加工企業“上天入地”建設多層廠房和“下沉式”加工車間，園區或企業新建標準化多層廠房和高層廠房，在保障建筑物使用安全的前提下增加廠房樓層數；主打農業功能開發的新業態經營主體修建“懸空式”服務設施等。通過政策和模式的雙向創新，推進農村土地的集約節約利用，進而推動農村產業融合發展用地緊張局面得到有效緩解。

2.推進建設用地復合利用。一是鼓勵農村融合產業經營主體利用既有建筑物和設施開展生產經營活動。推動布局在鎮或行政村村莊建設邊界附近的產業主體，積極利用農村已有建筑和設施開展生產經營活動，如利用農宅、村廣場、村內道路等發展民宿、倉儲、電子商務、初加工、停車場等。二是鼓勵興建使用共享型生產設施。鼓勵農產品加工企業等生產經營主體、產業園區、村集體建設使用共享型生產設施，如倉儲、烘干、晾曬、冷鏈物流設施等；做好共享設施供、用信息的發布、對接工作，充分利用大數據、云計算等現代信息技術，精準配對需求和供給，促進共享設施的充分使用。三是探索產業用地的多功能復合使用模式。在融合產業發展規劃區域試行建設用地多用途混合利用制度，鼓勵經營主體將一系列相互關聯的產業功能緊湊地安排在同一用地區域內聯合開發，推進多種產業、多種業態復合集約利用土地。

注釋

①《自然資源部國家發展改革委農業農村部關于保障和規范農村一二三產業融合發展用地的通知》自然資發[2021]16號界定農村一二三產業融合發展用地，是指以農業農村資源為依托，拓展農業農村功能，延伸產業鏈條，涵蓋農產品生產、加工、流通、就地消費等環節，用于農產品加工流通、農村休閑觀光旅游、電子商務等混合融合的產業用地，按照土地用途可確定為工業用地、商業用地、物流倉儲用地等。

②《國土資源部農業部關于進一步支持設施農業健康發展的通知》規定：工廠化作物栽培的附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模5%以內，但最多不超過10畝；規模化畜禽養殖的附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模7%以內，但最多不超過15畝；水產養殖的附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模7%以內，但最多不超過10畝。

③《自然資源部農業農村部關于設施農業用地管理有關問題的通知》（自然資規〔2019〕4號）。

④《全國土地分類》和《關于養殖占地如何處理的請示》規定：養殖用地屬于農業用地，其上建造養殖用房不屬于改變土地用途的行為，占用基本農田以外的耕地從事養殖業不再按照建設用地或者臨時用地進行審批。應當充分尊重土地承包人的生產經營自主權，只要不破壞耕地的耕作層，不破壞耕種植條件，土地承包人可以自主決定將耕地用于養殖業。

⑤設施農業屬于農業內部結構調整，可以使用一般耕地，不需落實占補平衡。種植設施不破壞耕地耕作層的，可以使用永久基本農田，不需補劃；破壞耕地耕作層，但由于位置關系難以避讓永久基本農田的，允許使用永久基本農田但必須補劃。養殖設施原則上不得使用永久基本農田，涉及少量永久基本農田確實難以避讓的，允許使用但必須補劃。

⑥自然資源部農業農村部國家林草局印發的《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發〔2021〕166號）。

⑦《自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知》。

⑧《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》等。

⑨縣鄉級國土空間規劃應安排不少于10%的建設用地指標,重點保障鄉村產業發展用地；鄉村國土空間規劃和村莊規劃中預留不超過5%的建設用地機動指標,支持零星分散的鄉村文旅設施及農村新產業用地。

⑩農村建設用地須征得所在村集體2/3成員的同意。