首都“兩區”建設的基礎條件、面臨挑戰和現實路徑

李會霞，劉詩雯，段婭靜

（1.河北省社會科學院財貿經濟研究所，河北 石家莊 050051；2.石家莊市公共資源交易中心，河北 石家莊 050000）

引言

2017年1月習近平總書記視察張家口時提出“建設好首都水源涵養區和生態環境支撐區，探索一條經濟欠發達地區生態興市、生態強市路子”的重要指示（以下將首都水源涵養區和生態環境支撐區簡稱為“兩區”），為新時期張家口以生態文明建設引領綠色高質量發展指明了方向，提供了遵循。2019年7月，國家發展和改革委員會和河北省人民政府又聯合印發了《張家口首都水源涵養功能區和生態環境支撐區建設規劃（2019—2035年）》（以下簡稱《“兩區”規劃》），標志著“兩區”建設的頂層設計已經完成，正式進入全面實施階段。然而，“兩區”建設是一項社會性強、工程量大、涉及面廣、操作難度大的系統工程，要想快速實現突破，必須加強戰略謀劃，從基礎條件和源頭抓起，聚焦其中重大關鍵問題，對癥施治，才能在最短時間內取得最大成效。

一、文獻綜述

目前，國內學界關于“兩區”建設的理論研究和相關論文還相對較少，安定明、任秀伏（2021）[1]從大力發展畜牧業及畜產品深加工業、適度發展特色旱作農業、積極發展高端旅游業、大力發展新能源產業、積極發展生態友好型產業、完善政策配套體系等方面，提出“兩區”建設背景下推動壩上地區產業發展的對策建議；李海旭、郝文霞等（2020）[2]結合2015年以來“兩區”域內地質災害發生狀況，從生態環境支撐、生態屏障作用發揮等角度深入分析了地質災害防治對“兩區”建設的影響，并提出強化災害源頭治理、重視地質環境保護、提高災害處置能力、建立災害群測群防體系等對策建議；王建勛、任亮等（2021）[3]認為村民社會參與能力不強、社會力量發揮作用不夠充分、鄉村生態旅游發展滯后等原因造成了“兩區”生態富民的重大挑戰，并從加強生態資源保護、提高鄉村村民社會參與能力、發揮社會力量作用等方面提出實現“兩區”生態富民的具體路徑。總體來看，對于“兩區”建設的基礎條件、面臨挑戰和現實路徑方面，國內學界還鮮有研究。

二、“兩區”建設的基礎條件和面臨挑戰

（一）“兩區”建設是涉及群眾眾多的一項全局性重大工程，群眾支持和群眾滿意是事關“兩區”建設順利推進和最終成敗的前提基礎條件

“兩區”建設是張家口歷史上涉及群眾最多的一項全局性工程，也是一項為人民謀取生態紅利、增進生態福祉的“民心工程”，因此，群眾的參與熱情、滿意配合程度是決定“兩區”建設成敗和最終成效的前提和關鍵。而群眾的積極性如何，是否支持配合，則主要取決于其“兩區”建設前后的經濟狀況，獲得感如何，以及長期利益是否穩固等因素影響。目前，當地群眾基本都已經認識到了“兩區”建設的重要性，但是，隨著“兩區”建設的不斷推進，也逐漸暴露出了一些問題和弊端，引發了群眾的諸多顧慮和情緒。

1.補償標準低于預期導致群眾參與熱情受挫，加大“兩區”建設推進難。退耕還林還草是“兩區”建設的基礎，也是“兩區”建設最為核心的任務之一。出于恢復生態功能的需要，未來張家口要大面積實施生態退耕，擴大生態空間，同時也意味著大量當地農戶要失去賴以生活的耕地，放棄傳統的生活保障方式。然而張家口，特別是壩上地區是我國最為貧困的地區之一，絕大多數農戶仍以農業作為主要經濟來源和生活保障。雖然為保護農戶根本利益，退耕農民會得到一定補償，但以退耕還草為例，國家補償期為8年，每畝共計補助1000元，據調研了解，目前當地農民種植農作物每畝每年平均收益大約為600~900元，8年收益為4800~7200元；即便是壩上的低產田，每畝每年也能收益300元，8年收益也大約2400元。現行補償標準與農民退耕前耕種農作物的收益相比明顯偏低，導致農民退耕后生活直接受到影響。加之補償期限較短，一旦補償期過后，未來農戶家庭的生計和養老也都將缺乏保障，因此，當地農民普遍存在顧慮，退耕意愿較弱。

2.后續紓解措施不足可能導致隱性失業問題突出，威脅“兩區”建設持續發展。當前，在“兩區”建設中普遍重視“事前”，而相對忽視“事后”。以涉及群眾最多的退耕還林還草為例，目前相關部門主要關注前期工作開展，即如何說服農戶退耕、如何開展退耕還林，而引導群眾思想轉變、幫助群眾轉型就業等事后紓解工作考慮較少。未來隨著生態退耕的不斷推進，失地和失業群眾將不斷增加，一方面大量農村勞動力將直接從糧食種植退減下來，雖然部分農民仍然可以從事種樹種草，但相關研究表明，同樣面積土地上種樹種草所耗費的工時不到種植糧食的1/3，如此一來，必然會有大量農民面臨失業。另一方面，多年來張家口地區，特別是壩上地區一直以蔬菜種植作為農民致富增收的特色產業，主要從業者都為當地農民，若“兩區”建設退減灌溉面積改為旱作后，減下的勞動力將面臨失去生活依靠。此外，原有以蔬菜種植為中心，上游從事種子、肥料等農資銷售企業，以及下游從事貯藏、加工、銷售、物流等企業均將無法繼續經營，大量雇傭工人也將面臨失業。如果長期缺乏引導和紓解措施，失業群眾找不到新的經濟來源，很有可能因為生活所迫而出現復耕現象，直接影響“兩區”持續建設。

（二）“兩區”建設是一項專業性和技術性極強的系統工程，先進的技術支撐和專項規劃指導是事關“兩區”建設科學推進和有序落地的必要支撐條件

“兩區”建設是一項專業性和技術性極強的系統工程。如何根據各地不同的自然條件、立地條件和社會經濟條件，因地制宜地落實好兩區建設的各項任務，是關系“兩區”建設目標能否勝利實現的重要保障。張家口地貌分異復雜多樣，既有壩上高原山地交匯區，也有壩下冀北山地、山間谷地和山間盆地區，多樣的地貌條件造就了多種土地生態功能和多種經濟生活方式。因此，在“兩區”建設具體實踐中，僅僅依靠《“兩區”規劃》這一綱領性指導顯然不夠，必須針對重點領域和重點任務加強深度研究，構建完整的技術支撐體系和專項規劃體系，為“兩區”建設科學推進、有序落地提供有力保障。然而，在當前大規模、大投入、快進度的“兩區”建設中，很多重大生態建設和經濟社會發展方面的基礎研究都相對滯后，各類專項規劃也基本空白。

1.關鍵技術供給不足導致部分工作缺乏支撐，項目建設受阻。“兩區”建設目標是實現生態、經濟、社會等多方面協調統一，其建設的過程不僅是一個生態與經濟、社會良性發展的過程，同時也是一個技術應用和創新的過程。可以說，在“兩區”建設中，從規劃設計到建設的全過程，均對科學技術有迫切需求。然而，在當前“兩區”建設中，無論是生態建設領域的水源涵養、林草濕地恢復工程；還是生態整治領域的河道整治、水庫清淤工程；或是綠色產業發展、新能源替代等工程，普遍技術支持力度不足。以水庫清淤工程為例，為保障首都供水質量，“兩區”建設中的一項重要任務就是要對境內91座水庫開展清淤工程，淤積量共計約1.3865億立方米，任務重、難度大。然而，在此之前張家口市從未實施過水庫清淤工程，沒有成熟的技術和經驗指導，導致工作遲遲無法開展。此外，由于缺乏成熟的技術和工藝，當前“兩區”污水處理中氮、磷超標問題始終不能有效解決，污水處理廠處理后的污水排放到河道中依然會造成較大污染，直接威脅水源安全。

2.專項規劃缺失導致部分項目建設依據不足，質量缺乏保障。《“兩區”規劃》是對“兩區”建設的全面部署和總體安排，側重于宏觀性和戰略性，難以為“兩區”建設的具體工作直接提供有效指導。為確保“兩區”建設的專業性、科學性，精準落實各項任務和部署，應盡快針對“兩區”建設的不同領域進行深入研究，制定專項規劃，作為《“兩區”規劃》的細化和延伸，為具體工作提供技術規范和專業指導。然而，一方面，當前“兩區”建設許多領域都尚未制定專項規劃或實施方案。例如，為進一步提升生態保障能力，“兩區”建設要進行大面積退耕還草，同時考慮農民增收，在項目區要間種沙棘、枸杞、中藥材等特色作物，雖然《“兩區”規劃》明確提出兼顧生態和經濟效益、適地適種、灌草結合的指導原則，但卻一直沒有基于項目區的自然條件，對退耕后的適宜草種、配置結構、覆蓋密度、工作時序、責任主體等進行深入研究和精準規劃，項目實施缺乏規范指導和技術依據。另一方面，目前少數已有的專項規劃，如《張家口市水污染防治工作方案》《張家口市土壤污染防治工作方案》等，由于出臺較早，工作目標、工作重點等均與《“兩區”規劃》缺乏銜接，難以合理指導當前“兩區”建設，亟待重新修改完善。

（三）“兩區”建設是一項耗資巨大、任務艱巨的系統工程，充足的資金和完善的政策是事關“兩區”持續建設和全面推進的重要保障條件

“兩區”建設是一項長期、艱巨的系統工程，因此，要想步入正軌，成為常規化、正式化的建設，資金和政策的支持是必不可少的，構建與“兩區”建設相匹配的資金保障和政策保障，對于“兩區”建設至關重要。然而，目前“兩區”建設資金和政策保障均不到位，嚴重威脅“兩區”建設進展和成效。

1.單一的融資渠道難以支撐巨大的資金需求，“兩區”建設面臨巨大資金缺口。張家口市是河北省最為貧困的地區，也是全國范圍內貧困縣較為集中的地區之一。隨著“兩區”建設的深入推進和涉及領域的逐漸擴大，龐大的支出和配套需求給張家口市縣兩級財政造成了極大負擔。一是資金缺口巨大。當前，雖然從國家到地方對“兩區”建設都十分重視，各種資金投入顯著增長，但與“兩區”建設所需的資金量相比，仍然存在巨大缺口。例如，為全面提升濕地生態功能，《“兩區”規劃》指出要加快推進壩上閃電河、康保康巴諾爾、懷來官廳水庫、蔚縣壺流河等國家濕地公園建設。以官廳水庫濕地公園為例，預算投資達40億元，近年來懷來縣已經先后投資15億元開展建設，但是，據了解目前一期工程部分區域因為資金等問題已經出現停工，二期、三期資金更是毫無著落。此外，根據《“兩區”規劃》要求，到2035年前要完成對壩上地區180萬畝耕地退耕還草，初步預算僅此一項就需要資金120億元。加之近年來全市造林綠化，還有170億債務需逐年消化，各級財政保民生支出壓力越來越大。二是資金渠道單一。當前，“兩區”建設融資渠道狹窄，方式單一，資金來源主要依靠政府投資。由于目前國家投資主要采取各種項目形式進行財政轉移支付和不定期的專項資金撥付，因此，之后能否繼續投入，投入的規模有多大等都存在不確定性，缺乏長期穩定的資金保障。此外，國家在下撥財政資金的同時，許多項目都要求市、縣兩級配套資金，隨著空心村治理、地下水壓采等項目的推進，張家口市各級財政投入越來越多，財政支出越來越困難，亟待拓寬長期資金渠道。

2.政策脫節重此輕彼導致部分項目落地措施不足缺乏保。近年來，在國家和河北省的大力支持下，張家口實施了一系列重要的生態保護與建設項目，也制定了部分環境保護、財政補貼等政策，這些政策對于“兩區”建設起到了積極作用，但仍存在一些問題。一是重城市、輕農村。一個時期以來，國家、河北省和張家口市在城市污染治理和工業污染治理等方面都出臺了諸多政策，相較之下，農業農村環境保護、污染治理等配套政策卻相對較少，部分領域甚至長期缺位，導致農村生態環境治理水平一直較低，已經成為“兩區”建設的突出短板。例如，農業面源污染是當前農村環境保護和治理的一大難題，對水環境、土壤環境、大氣環境，以及生態系統都會產生嚴重的影響。《“兩區”規劃》中明確提出，要綜合整治農業面源污染，大力推進化肥農藥減量增效，然而，截至目前卻沒有任何相關配套的實施細則，從而導致農業面源污染整治只能成為一種倡議。此外，對于農村污染治理中綜合利用秸稈、糞便等廢棄物進行有機肥、沼氣生產的企業，也一直沒有任何政策支持，正面激勵導向不足。二是重建設、輕質量。人才、技術和后期管護是事關“兩區”建設質量和最終成敗的重要保障。然而，從目前相關政策看，更多側重的是如何加快建設進度、完成數量任務，而關于提高管護水平和人才技術保障能力的配套政策卻相對較少。以京津風沙源治理和退耕還林等重點造林工程項目為例，目前國家政策資金只負責退耕和造林兩部分費用，不包括后期養護費用，后期養護主要由縣財政負擔，由于地方配套困難，管護工作一直難以有效開展。此外，目前對于“兩區”建設亟需的人才、技術等方面也普遍缺乏系統謀劃和政策激勵，嚴重危及“兩區”建設質量。

三、加快“兩區”建設的現實路徑

（一）以提高補償、強化服務為重點健全多元化補償機制，全方位提升群眾自我發展能力和滿意度

1.正視退耕農民現實生計需求，合理提高補償標準。在確定“兩區”建設補償標準過程中，必須正視項目區退耕群眾現實生計需求，妥善解決失業群眾安置問題，確保農民收入不降低，確保地方政府有積極性。一是合理增加補償標準。以對保護退耕農民的成本充分補償為基礎，綜合考慮物價上漲、勞動力成本提高、生態環境建設難度加大等多種因素，適時核算，建議水澆地每畝每年補助1000元，旱地每畝每年補助500元。二是適度延長補貼期限。以二輪土地承包到期為補助期限，適度延長補償期到10年，如果期間產生經濟效益，可以在8年后遞減補貼。

2.聚焦農民職業轉化和發展需求，強化政府后期全方位服務。當前，失地失業群眾的就業安置和發展問題，已經成為威脅“兩區”建設成效和小康社會建設成敗的全新壓力和考驗。及時引導農民就業轉換，解決其生活和發展需求，不僅可以有效減輕其對政府依賴，同時對于保障“兩區”建設成果和小康社會建設成敗也具有極其重要的意義。各級政府應強化對失業農民的服務意識，實現由“事后缺位”到“事后三包”轉變。

第一，盡快制定出臺合理的失地農民就業保障政策。探索建立失地農民就業聯動機制和主動反饋機制，及時有效掌握失地農民就業動向，將失地農民年齡、性別、文化程度等建立檔案，通過多種形式開展正面教育，提高其職業轉化的思想認識和自覺性。同時，免費為失地農民提供就業登記、職業指導、職業介紹等服務，形成以省為統領、以市為指揮、以縣為單位、以村為主體的就業保障體系。

第二，要高度重視人力資本投資。把人力資本投資放到與物質補償同樣重要的位置，加大失地農民繼續教育、技術培訓等人力資本投資。鼓勵京津冀教育機構通過定向招生、對口支教等形式，面向“兩區”開展職業教育，提高農民擇業能力和職業技術能力。鼓勵職業技能培訓機構向生態退耕的縣、鄉、村延伸，建立多層次職業技術培訓網絡。

第三，全方位拓展就業崗位。積極與京津兩地建立城市勞務合作機制，爭取納入京津職業培訓補貼和再就業計劃，每年由京津定向安排部分就業崗位，幫助解決“兩區”剩余勞動力的出路問題。此外，各級政府應重視引導并帶動部分有創業想法的失地農民進行自主創業，并聘請專家予以指導，促進失地農民開拓視野、掌握技能，通過稅收、信貸等優惠政策給予支持，強化政府全方位服務。

（二）以突出人才支撐和規劃引領為重點健全多要素支撐機制，全方位提高“兩區”建設科學化水平

1.盡快集合省內外高層次研究力量，建立各類高智人才參與“兩區”建設的聯動機制。首先，成立“兩區”建設跨學科專家咨詢委。為全面提高“兩區”建設質量和技術水平，建議盡快成立由省內外從事生態建設、水源保護、污染治理、宏觀政策、戰略研究、經濟社會發展等多領域領銜專家學者組成的“兩區”專家咨詢委，建立各類高智人才參與“兩區”建設的聯動機制，為“兩區”高質量建設和科學決策提供強有力的人才智力支持。（1）開展決策咨詢。圍繞“兩區”建設的重點領域和關鍵問題，加強戰略研究，形成具有前瞻性、綜合性、針對性的研究成果和意見建議，為政府決策提供有價值的思路。（2）推動對外交流與合作。通過人員交往、學術交流、聯合研究等方式建立“兩區”建設開放研究網絡，擴大信息渠道，拓寬決策思路，擴大“兩區”影響力。（3）提供學術支持。充分發揮專家咨詢委的學術和創新優勢，通過舉辦高層次科技論壇、各領域學術活動等，促進國內外知名學者、專家為“兩區”建設獻智獻策，全面提升“兩區”建設的學術支撐和創新能力。（4）促進產學研合作。以專家咨詢委咨詢項目為紐帶，積極搭建專家咨詢委成員與“兩區”建設相關部門、相關企事業單位間交流合作的平臺，鼓勵共建成果轉化中心、產業技術聯盟等平臺，促進產學研協同。其次，“兩區”專家咨詢委根據“兩區”建設重點任務，下設水源涵養、林草建設、礦山整治、環境治理、產業發展、城鄉融合等多個專家組，深度參與所屬領域建設工作，并提供全程技術咨詢與指導。

2.專家領銜深入研究，加快構建與“兩區”建設目標和長遠發展相適應的“1+N”規劃體系。為防止“兩區”建設的盲目性和隨意性，避免無序開發建設，應盡快構建“兩區”“1+N”規劃體系。以《“兩區”規劃》為統領，充分發揮各領域專家組的經驗和技術優勢，由政府組織、專家領銜，加緊制定重點領域專項規劃和技術方案，分解落實《“兩區”規劃》要求，為各項重點任務科學落地，提供詳細規劃和技術方案，科學合理地將《“兩區”規劃》任務落實到田間地塊，形成全域覆蓋、分類指導、依法有據、科學有效的規劃體系。

（三）以強化資金供給和政策供給為重點健全多層次保障機制，全方位提升“兩區”建設持續發展能力

1.進一步強化財政投資“元治理”作用，探索構筑“多元治理”的立體式融資體制。“兩區”建設耗資巨大、投資回收期長，具有明顯的公益性特征，尤其是在生態建設、水源涵養、環境治理等典型的公益性領域，政府理應承擔相應義務。建議進一步爭取中央財政轉移支付，加大省級財政支持力度，并保證政策的持續性，強化政府投資“元治理”作用。然而，“兩區”建設資金需求巨大，僅僅依靠政府財政投資顯然難以滿足快速建設的需求，必須進行投融資方式創新，構筑“多元治理”的立體式融資體制。

第一，設立“兩區”綠色發展基金。一直以來，張家口市擔負了京津冀地區重要的生態保護和建設任務，在當前京津冀協同發展大背景下，生態環境協同發展也應是其中重要內容。建議河北聯合京、津兩地，按三地地方財政收入的一定比例，設立“兩區”綠色發展基金，或借鑒發達國家的經驗做法，通過政府開征環境稅、氣候變化稅等作為投資，建立按企業模式運作的“兩區”建設商業化基金，用于“兩區”建設生態保護、重大基礎設施建設、發展生態友好型產業等[9]。

第二，加大綠色信貸融資力度。（1）爭取政策性銀行綠色信貸。多渠道爭取國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行政策性貸款，加大政策性貸款對“兩區”建設的投入和傾斜力度。（2）加快綠色信貸產品創新力度。積極借鑒浙江省做法，針對“兩區”融資金額大、期限長的部分生態建設項目，探索創新綠色銀團貸款模式。同時，建議省內銀行依托自身優勢，針對“兩區”綠色投資項目開辟綠色通道，量身定做專屬貸款產品，如“退耕還草貸”“農村污染治理貸”等，給予更多優惠。

第三，鼓勵發行“兩區”綠色債券。為緩解“兩區”建設資金壓力，可以由金融機構或省屬企業，針對“兩區”建設中綠色公益性、公共服務類、基礎設施類項目發行債券。在支持有效防范化解政府債務風險基礎上，適當提高張家口市地方政府債券限額，支持發行中長期“兩區”建設一般債和專項債，助力“兩區”建設和發展。

第四，創新PPP項目運作模式。借鑒江蘇省經驗，鼓勵將“兩區”水體整治、礦山修復、污染治理等項目與休閑度假、觀光旅游、健康養老等有穩定收益的項目打捆實施，優先納入省級PPP項目儲備庫，優先選為省級試點PPP項目，對其中符合獎補條件的落地項目，獎補標準在現有基礎上提高10%，用于扶持和引導“兩區”建設。

2.全面提高“兩區”政策供給質量，加快構筑均衡充分、協調完善的“兩區”建設政策體系。協調完善的政策體系是科學推進“兩區”建設的重要保障。根據“兩區”建設的發展要求和內涵，應盡快重構政策體系，為“兩區”全面均衡發展提供堅實的政策保障。

第一，在政策體系內容上要補齊短板。認真梳理現有相關政策，查漏補缺，針對現有政策中的薄弱環節，如農業農村污染治理、人才、技術、后期管護等領域，補強政策缺失與短板。

第二，在政策體系結構上要平衡充分。在重構“兩區”政策體系時要充分考慮城市與農村、生態與經濟、生態與民生、速度與質量間的平衡充分發展，轉變現有“兩區”工作所面臨的不平衡、不充分問題。

第三，在政策體系功能上要實現轉變。要實現從關注具體項目、具體領域生態保護發展，到關注區域保護、系統保護和全過程保護轉變；實現從單純關注生態環境保護，到關注如何協調生產、生活和生態發展轉變；實現從單一的生態保護政策，到關注“兩區”建設的經濟、社會、文化、責任、目標和生態安全體系并重的政策體系轉變。